Aspectos del estado en América Latina 9685802491

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ASPECTOS D E L ESTADO EN AMERICA LATINA

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie G :

ESTUDIOS D O C T R I N A L E S

Núm. 5 3

MARCOS KAPLAN

ASPECTOS DEL ESTADO EN AMERICA LATINA

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO México 1981

Primera edición: 1981 D R © , Universidad Nacional Autónoma de México Ciudad Universitaria, México 20, D. F. ISBN 968-58-0249-1 D I R E C C I Ó N G E N E R A L DE PUBLICACIONES Impreso y hecho en México

A MI M A D R E

ÍNDICE Pág. ADVERTENCIA PRELIMINAR C A P I T U L O I:

C A P I T U L O II:

ESTADO

Y

9 SOCIEDAD:

UN

MARCO

TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

11

1 . L a p e r s p e c t i v a y el e n c u a d r e 2 . El e n f o q u e r e s t r i c t i v o , f o r m a l i s t a y estático 3 . E l e n f o q u e t o t a l i z a d o r , c o n c r e t o y dinámico

11

4 . E l c a m b i o social 5 . L a instancia política 6 . N a t u r a l e z a y c o n t e n i d o del E s t a d o . . . .

29 38 47

19

ESTADO Y SOCIEDAD EN L A AMERICA LATINA CONTEMPORÁNEA

69

1 . L a i n f a n c i a del L e v i a t h a n c r i o l l o 2 . T r a n s i c i ó n h a c i a la crisis

70 76

3 . L a e t a p a d e la crisis e s t r u c t u r a l p e r m a nente ( 1 9 3 0 - 1 9 8 0 ) Neocapitalismo tardío y dependient e , c a m b i o social y crisis p o l í t i c a . . . . El intervencionismo estatal: Fines, funciones, instrumentos 4 . L a a u t o n o m í a relativa del E s t a d o C A P I T U L O III:

12

impronta América

originaria de E s p a ñ a

79 89 107

E S T A D O Y U R B A N I Z A C I Ó N E N E L PERIODO COLONIAL 1. L a

79

119

en 119

CAPITULO IV:

2 . El p a c t o c o l o n i a l h i s p á n i c o 3 . Tareas e instrumentos 4 . P a t r o n e s de p o b l a m i e n t o , división regional del t r a b a j o y u r b a n i z a c i ó n . . . . 5 . El r é g i m e n de la t i e r r a 6. L a reglamentación urbanística

120 122

7. El s i s t e m a c o l o n i a l p o r t u g u é s 8 . Primeras formas de organización 9 . Poder metropolitano, estructura socioeconómica y urbanización 1 0 . L a dialéctica "centralización-descentralización"

133 134

LA REFORMA URBANA LATINA

EN

124 127 128

136 143

AMERICA

1 . E l p r o c e s o d e u r b a n i z a c i ó n en A m é r i c a Latina

149

2. La 3. 4. 5. 6. 7. CAPITULO V:

reforma urbana: caracterización y elementos tipológos R e f o r m a u r b a n a a p a r e n t e en r é g i m e n d e c o n s e r v a c i ó n del statu quo P r o y e c t o s de r e f o r m a u r b a n a en C o l o m bia U n caso intermedio: c o n t e x t o revoluc i o n a r i o y r e f o r m a u r b a n a e n Bolivia R e f o r m a e s t r u c t u r a l en s e n t i d o e s t r i c t o y proyecto revolucionario Conclusiones

149

L A P O L Í T I C A D E L P E T R Ó L E O D E L ESTADO ARGENTINO (1907-1957)

154 156 166 171 175 185

189

1. El primer ciclo oligárquico ( 1 9 0 7 - 1 9 7 6 ) 2 . L o s gobiernos radicales ( 1 9 1 6 - 1 9 3 0 ) . . . 3 . El segundo ciclo oligárquico ( 1 9 3 0 1943)

189 192

4 . L a dictadura militar ( 1 9 4 3 - 1 9 4 6 ) 5 . El gobierno peronista ( 1 9 4 6 - 1 9 5 5 ) 6 . El gobierno provisional ( 1 9 5 5 - 1 9 5 8 ) . . .

199 200 212

195

CAPITULO VI:

CAPITULO VII:

PETRÓLEO,

ESTADO Y DESARROLLO

237

1. L a dimensión internacional 2 . El p r o y e c t o d e los c e n t r o s d e p o d e r in-

237

ternacional 3 . División m u n d i a l del t r a b a j o y ción histórica 4 . L a dimensión interna 5. Petróleo y Estado 6 . L a e s c r i t u r a en el m u r o

245 muta-

CRISIS Y PERSPECTIVAS DE L A INTEGRACIÓN L A T I N O AME RIC A N A

247 250 254 265

271

Siendo director general de Publicaciones J o s é Dávalos, se t e r m i n ó la i m p r e s i ó n d e Aspectos del Estado en América Latina, el d í a 2 9 d e n o v i e m b r e d e 1 9 8 1 , en los talleres d e Oflset S e t e n t a , S. A. Se tiraron 2 , 0 0 0 ejemplares.

Advertencia

preliminar

L o s estudios r e u n i d o s en este v o l u m e n n o son f r u t o de u n a p r e o c u p a c i ó n casual o e p i s ó d i c a p o r el t e m a del E s t a d o . S o n m a n i f e s t a c i o n e s de u n a t e m p r a n a f a s c i n a c i ó n y de u n p r o l o n g a d o e s f u e r z o de investigación, de análisis c r í t i c o y de e x p l o r a c i ó n de a l t e r n a t i v a s , en c u a n t o a la n a t u r a l e z a y a la e s t r u c t u r a , las f u n c i o n e s y los m o d o s de a c t u a c i ó n , del E s t a d o en la e c o n o m í a y la s o c i e d a d , la c u l t u r a y la p o l í t i c a , las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , de los países l a t i n o a m e r i c a n o s . D u r a n t e u n n ú m e r o y a c o n s i d e r a b l e de a ñ o s , a p a r t i r y a través de la p e r i p e c i a p e r s o n a l del a u t o r , de las vicisitudes sociales y p o l í t i c a s de la A r g e n t i n a y de o t r o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , y del c r u c e e n t r e la b i o g r a f í a y la h i s t o r i a , la p r e o c u p a c i ó n p o r el E s t a d o y los esfuerz o s p a r a su i n d a g a c i ó n , se h a n ido m a n i f e s t a n d o a través de libros, a r t í c u l o s y p a r t i c i p a c i ó n en la d o c e n c i a y en e v e n t o s a c a d é m i c o s . Dic h o s t r a b a j o s h a n e s t a d o r e f e r i d o s a: p o l í t i c a s g u b e r n a m e n t a l e s del p e t r ó l e o y los e n e r g é t i c o s ; las e m p r e s a s p ú b l i c a s ; la p l a n i f i c a c i ó n p a r a el d e s a r r o l l o ; la f o r m a c i ó n del E s t a d o n a c i o n a l en A m é r i c a L a t i n a y su e v o l u c i ó n en el ú l t i m o m e d i o siglo; las p o l í t i c a s estatales —internas, regionales, i n t e r n a c i o n a l e s — , s o b r e t o d o en áreas c o m o la u r b a n i z a c i ó n , la c u l t u r a , la c i e n c i a y la t e c n o l o g í a . E n este e s f u e r z o , he t r a t a d o de c o m b i n a r las p e r s p e c t i v a s de la t e o r í a y de la investigación e m p í r i c a ; de la r e g i ó n y de c a s o s n a c i o n a l e s e s p e c í f i c o s ; de la h i s t o r i a p a s a d a , de las t e n d e n c i a s y p r o c e s o s a c t u a les, y de la c o n f r o n t a c i ó n e n t r e m o d e l o s y p r o y e c t o s a l t e r n a t i v o s de d e s a r r o l l o . Es casi s u p e r f l u o señalar q u e este e s f u e r z o de investigación y búsqueda continúa. L o d i c h o c o n t r i b u y e a e x p l i c a r el s e n t i d o y la e s t r u c t u r a del presente v o l u m e n . El p r i m e r c a p í t u l o s i n t e t i z a el e n f o q u e t e ó r i c o a d o p t a d o , c u y a p r i m e r a f o r m u l a c i ó n e x p l í c i t a d a t a de 1 9 6 8 , en el p r i m e r c a p í t u l o de mi Formación del Estado Nacional en América Latina, y c u y o desarrollo a m p l i o p u e d e verse-en mi Estado y Sociedad (1978). Al análisis de la n a t u r a l e z a y e s t r u c t u r a , f u n c i o n e s y t e n d e n c i a s del E s t a d o en A m é r i c a L a t i n a d u r a n t e la fase c o n t e m p o r á n e a se d e d i c a el segundo capítulo.

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MARCOS KAPLAN

E s t e d o b l e m o v i m i e n t o inicial, t e ó r i c o y c o n c r e t o , es seguido p o r la c o n s i d e r a c i ó n del E s t a d o l a t i n o a m e r i c a n o desde el ángulo de tres de sus grandes áreas de a c c i ó n : la e s p a c i a l , de la u r b a n i z a c i ó n ; la de los h i d r o c a r b u r o s ; la de la i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l . E n c o n j u n t o , los e s t u d i o s de este v o l u m e n p r e t e n d e n seguir c o n t r i b u y e n d o , en el á m b i t o s i e m p r e l i m i t a d o de u n e s f u e r z o individual de investigación —en las c o n d i c i o n e s h i s t ó r i c a m e n t e i m p u e s t a s de incert i d u m b r e s c o n s t a n t e s de t o d o t i p o y de a r t e s a n í a m á s o m e n o s solitaria—, al e s c l a r e c i m i e n t o de la p r o b l e m á t i c a c o m p l e j a y elusiva de este a c t o r f u n d a m e n t a l de la realidad l a t i n o a m e r i c a n a y m u n d i a l , y de su p a p e l clave —real y p o t e n c i a l — en la e s t r u c t u r a c i ó n y la d i n á m i c a , la crisis y las alternativas h i s t ó r i c a s p o s i b l e s , de los países de la r e g i ó n . M é x i c o , D . F . , m a r z o de 1 9 8 1 . Marcos KAPLAN

C A P I T U L O I:

ESTADO

Y

SOCIEDAD:

UN

MARCO

TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

11

1 . L a perspectiva y el e n c u a d r e 2 . El e n f o q u e r e s t r i c t i v o , f o r m a l i s t a y estático 3 . El e n f o q u e t o t a l i z a d o r , c o n c r e t o y dinámico

11

4 . El c a m b i o social 5 . L a instancia p o l í t i c a 6 . N a t u r a l e z a y c o n t e n i d o del E s t a d o . . . .

29 38 47

12 19

CAPITULO I ESTADO Y SOCIEDAD: UN MARCO TEÓRICO Y UN E S Q U E M A ANALÍTICO 1 . La perspectiva

y el

encuadre

L o s p r o b l e m a s del desarrollo y la crisis p o l í t i c a de A m é r i c a L a t i n a h a n c o l o c a d o en el c e n t r o del interés y de la discusión la c u e s t i ó n de las r e l a c i o n e s e n t r e la s o c i e d a d y el E s t a d o , la n a t u r a l e z a y f u n c i o n e s de é s t e , su d e p e n d e n c i a y su a u t o n o m í a relativas r e s p e c t o a la p r i m e r a . S u e x a m e n requiere el d e s c a r t e de t o d o enfoque tradicional y convencional, c a r a c t e r i z a b l e c o m o restrictivo, formalista y estético, y la a d o p c i ó n de u n enfoque totalizador, concreto, dinámico o , en otros términos, históríco-estructural. L a objetividad c i e n t í f i c a n o equivale a la n e u t r a l i d a d v a l o r a t i v a . L a p r i m e r a es deseable, la s e g u n d a es i m p o s i b l e . U n c i e n t í f i c o t r a t a de c o m p r e n d e r lo que p a s a en el m u n d o ( n a t u r a l o social) y de explicar la v a r i e d a d de los f e n ó m e n o s , sin a t e n e r s e a las a p a r i e n c i a s , y m e diante leyes simples. N i n g u n a e p i s t e m o l o g í a p u e d e sin e m b a r g o basarse en u n e m p i r i s m o i n g e n u o . L a c i e n c i a n o está c o n s t i t u i d a p o r h e c h o s , que son p o r el c o n t r a r i o el p r o d u c t o de lo q u e la c i e n c i a h a c e . L a significación de u n a investigación c i e n t í f i c a es relativa a sus h i p ó tesis, que a su vez e s t á n insertadas en u n c o n t e x t o h i s t ó r i c o - s o c i a l . N i n g u n a e t a p a de u n a c i e n c i a es a b s o l u t a , n i n g u n a c i e n c i a es j a m á s c o m p l e t a m e n t e c i e n t í f i c a , s o b r e t o d o en la m e d i d a en que su o b j e t o se c o m p l i c a y en que la a c t i t u d del investigador p u e d e c u e s t i o n a r el t i p o de o r g a n i z a c i ó n y el f u n c i o n a m i e n t o de la s o c i e d a d y el m o d o de vida de los seres h u m a n o s q u e la c o m p o n e n . El p o l i t ó l o g o es p a r t e de la realidad que o b s e r v a , está i m p l i c a d o en ella, en su devenir, en sus e s t r u c t u r a c i o n e s y en sus sistemas valorativ o s . El m u n d o social t i e n e , en c o m p a r a c i ó n c o n el m u n d o n a t u r a l , u n c a r á c t e r r e l a t i v a m e n t e a m o r f o y p l á s t i c o , u n a p r e s e n t a c i ó n de los fen ó m e n o s b a j o f o r m a de c o n t i n u o , si bien aquéllos m i s m o s t i e n e n realidad o b j e t i v a , f o r m a s e i n t e r r e l a c i o n e s p r o p i a s . D e allí derivan p r e c i -

12

MARCOS KAPLAN

s á m e n t e las d i f i c u l t a d e s p a r t i c u l a r e s p a r a la c a p t a c i ó n , el análisis y la e x p l i c a c i ó n de los f e n ó m e n o s y p r o c e s o s . C a d a p o l i t ó l o g o p a r t e de t e o r í a s , h i p ó t e s i s , e s q u e m a s a n a l í t i c o s y s i s t e m a t i z a c i o n e s , que en p a r t e e l a b o r a y en p a r t e asimila de la tradic i ó n r e c i b i d a y de la s o c i e d a d en q u e está i n m e r s o . E l l o i n t r o d u c e en su l a b o r u n a c u o t a ineludible de subjetividad. " A h o r a —escribe el p o l i t ó l o g o inglés W . J . M . M a c k e n z i e — t o d o s s o m o s p a r t e de lo q u e estud i a m o s , y d e b e m o s c o n t a r c o n las p e r t u r b a c i o n e s q u e a s í surgen en n o s o t r o s , y c o n las que c r e a m o s en n u e s t r o a m b i e n t e . . . G r a n p a r t e del t r a b a j o a c a d é m i c o es r e c o n o c i b l e m e n t e i d e o l ó g i c o , c o m o e x p o s i c i ó n persuasiva de u n p u n t o de v i s t a , d i s f r a z a d o de t e o r e m a y p r u e b a . . . L a d e s c r i p c i ó n i m p l i c a s e l e c c i ó n , síntesis y s e c u e n c i a , y el r e s u l t a d o es la r e c o m e n d a c i ó n " . R e c o n o c i d a e s t a s i t u a c i ó n , se t r a t a de b u s c a r el m a y o r g r a d o posible de o b j e t i v i d a d c i e n t í f i c a ; de e n f a t i z a r la c o n c i e n c i a de las p r o p i a s l i m i t a c i o n e s ( s o c i a l e s , i d e o l ó g i c a s , p o l í t i c a s ) , la v o l u n t a d de superarlas, el c o m p r o m i s o de h a c e r l a s e x p l í c i t a s , la c o n f r o n t a c i ó n de los sup u e s t o s iniciales c o n los r e s u l t a d o s de la i n v e s t i g a c i ó n . El m o d o c o m o se analiza el E s t a d o , d e p e n d e del t i p o de e n f o q u e , q u e p r e c e d e a la d e c i s i ó n al r e s p e c t o , la c o n d i c i o n a y d e t e r m i n a . D e m a n e r a g e n e r a l , se e n f r e n t a n h o y en la C i e n c i a P o l í t i c a ( y en o t r a s c i e n c i a s s o c i a l e s ) dos g r a n d e s tipos de e n f o q u e s : u n o , r e s t r i c t i v o , formulista y estático; o t r o , totalizador, c o n c r e t o , dinámico. 1

2 . El enfoque

restrictivo,

formalista,

estático

E n e s t e p r i m e r e n f o q u e , los p o l i t ó l o g o s ( y o t r o s c i e n t í f i c o s s o c i a les) se a t i e n e n a las a p a r i e n c i a s , a c e p t a n c o m o r e a l i d a d lo q u e la fuerz a d e la c o s t u m b r e p r e s e n t a c o m o n o r m a l y r e g u l a r . A s u m e n las hip ó t e s i s a c e p t a d a s c o m o e v i d e n c i a p o r la c o n c i e n c i a c o m ú n a u n a é p o c a d a d a y e n f u n c i ó n d e su a n t i g ü e d a d , h i p ó t e s i s q u e p e r m a n e c e n s u b y a c e n t e s y olvidadas en su o r i g e n , en su c a r á c t e r h i p o t é t i c o y en los v a l o r e s q u e las h a n d e t e r m i n a d o y c o n d i c i o n a d o . L a r e c o l e c c i ó n d e h e c h o s , a p a r t i r de estas h i p ó t e s i s y en el c a m p o de i n t e r p r e t a c i ó n q u e ellas d e t e r m i n a n , p a s a p o r ser u n a d e s c r i p c i ó n o b j e t i v a de la realid a d , r e f o r z a d a en su l e g i t i m i d a d y p r e s t i g i o p o r el a p a r a t o l ó g i c o - m a t e m á t i c o y la c u a n t i f i c a c i ó n . D e e s t a m a n e r a , p o l i t ó l o g o s y o t r o s c i e n t í f i c o s sociales t i e n d e n a d a r c u e n t a d e las r a z o n e s p o r las c u a l e s lo q u e e x i s t e es lo q u e es y c o m o e s , y d e m u e s t r a n q u e n a d a p u e d e s u c e d e r q u e sea s u s t a n c i a l 1 W. J . M. Mackenzie, Politics

and Social

Science,

Penguin Books, 1967.

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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m e n t e d i f e r e n t e de lo que y a h a s u c e d i d o . Se b l o q u e a la c o n c i e n c i a y se r e f u e r z a la l e g i t i m i d a d de las i n t e r p r e t a c i o n e s , e s t r u c t u r a s y p r á c t i cas d o m i n a n t e s . E n la m a y o r í a de los análisis s o b r e la p o l í t i c a y el E s t a d o , y de las p r o p o s i c i o n e s s o b r e p o l í t i c a s a l t e r n a t i v a s , a f l o r a la p r e o c u p a c i ó n p r e d o m i n a n t e p o r p r o m o v e r f ó r m u l a s y e s t r u c t u r a c i o n e s q u e asegur e n la c o h e r e n c i a , la estabilidad, el equilibrio, la a u t o r r e g u l a c i ó n , l a c o n s e r v a c i ó n del o r d e n , la p r e s e r v a c i ó n de las c o n d i c i o n e s de d o m i n a c i ó n y de e x p l o t a c i ó n , en u n p a í s o en el m u n d o . Desigualdades y e x p l o t a c i o n e s , a l i e n a c i o n e s y c o a c c i o n e s son c o m p r o b a d a s y m a n t e nidas c o m o n e c e s a r i a s o inevitables. L o s e l e m e n t o s y t e n d e n c i a s fund a m e n t a l e s del p a s a d o y del p r e s e n t e son e x t r a p o l a d a s h a c i a el f u t u r o . A l g u n o de los sistemas n a c i o n a l e s —capitalistas o socialistas— s o n p r e s u p u e s t o s i m p l í c i t a o e x p l í c i t a m e n t e c o m o p a r a d i g m a p a r a los rest a n t e s p a í s e s y p a r a el o r d e n m u n d i a l . C o m o c o n t r a p a r t i d a , se s u b e s t i m a n o se d e s a c r e d i t a n las c o n t r a d i c c i o n e s y los c o n f l i c t o s , los desequilibrios, los azares y las s o r p r e sas, las i n n o v a c i o n e s y las c r e a c i o n e s , las d e s t r u c t u r a c i o n e s y las rest r u c t u r a c i o n e s , q u e r e s u l t a n i m p u g n a d a s c o m o desviaciones, disfunc i o n a l i d a d e s , p a t o l o g í a y p e l i g r o . El falso rigor y el falso r e a l i s m o c o n s a g r a n lo h o y e x i s t e n t e y d o m i n a n t e c o m o lo d a d o p a r a s i e m p r e . C o n c i b e n el f u t u r o c o m o m e r a e x t r a p o l a c i ó n de lo a c t u a l . V i s u a l i z a n el p r o c e s o de c a m b i o c o m o d e s p l a z a m i e n t o m e c á n i c o y r e c t i l í n e o ent r e dos t i p o s d i c o t ó m i c o s p o l a r e s , p e r o a través de u n m o v i m i e n t o en q u e el e s t a d i o de p a r t i d a p r e d e t e r m i n a y p r e f i g u r a f a t a l m e n t e el estadio de llegada. E s t e e n f o q u e se m a n i f i e s t a en t e o r í a s c e r r a d a s y e s t á t i c a s , q u e fragm e n t a n y simplifican la r e a l i d a d , y l i m i t a n y d e g r a d a n su i n t e r p r e t a c i ó n . P o r el i m p a c t o de r a z o n e s s o c i o p o l í t i c a s e i n s t i t u c i o n a l e s , la t o t a l i d a d t e ó r i c a estalla. El c o n o c i m i e n t o de la realidad y la a c c i ó n s o b r e ella t i e n d e n a escindirse y c o n t r a p o n e r s e , p o r la d i s o c i a c i ó n y la m u t u a c l a u s u r a , en c i e n c i a s n a t u r a l e s y c i e n c i a s h u m a n o - s o c i a l e s , y e n t r e estas s e g u n d a s . L a s d e f o r m a c i o n e s del e c o n o m i c i s m o , el s o c i o l o g i s m o , el a n t r o p o l o g i s m o , el p s i c o l o g i s m o , el h i s t o r i c i s m o , c o n t r i b u y e n a f r a c t u r a r y d i s o c i a r la realidad h u m a n a y s o c i a l ; e s c a m o t e a n o a b a n d o n a n lo global y lo t o t a l ; lo p u l v e r i z a n en lo p a r c i a l y lo p u n t u a l , p a r a q u e subsista s ó l o c o m o a g r e g a d o m e c á n i c o de f r a g m e n t o s c o n v e r t i d o s en m e r o s t e m a s de i n v e s t i g a c i ó n reservados en f a v o r de los especialistas q u e , c o m o i n i c i a d o s , m o n o p o l i z a n u n s a b e r p r e t e n d i d a m e n t e riguroso y p u r o . L a s o c i e d a d es p e r c i b i d a y t r a t a d a en s u p e r f i c i e , p o r l o q u e p a r e c e

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MARCOS KAPLAN

o p r e t e n d e ser, c o m o realidad p l a n a que se m a n i f i e s t a y define p o r estructuras, formas, normas, instituciones, organizaciones, símbolos. Se le r e c o n o c e y c a p t a c o m o u n c o n j u n t o u n i f i c a d o que el análisis f r a g m e n t a y subdivide, r e d u c e a u n a d i m e n s i ó n ú n i c a o s o m e t e a u n a seudototalización arbitraria. Se s e p a r a la s o c i e d a d en instancias ( e c o n ó m i c a , p o l í t i c a - j u r í d i c a , i d e o l ó g i c a ) , c o m o d o m i n i o s distintos q u e se f e t i c h i z a y e l a b o r a en a b s t r a c t o , se disocia y s u p e r p o n e , o se m e z c l a y c o n f u n d e , sin c a p t a c i ó n de las c o n e x i o n e s y a r t i c u l a c i o n e s ni del m o v i m i e n t o d i a l é c t i c o c o n c r e t o en que c a d a t é r m i n o n u n c a deja de ser a c t i v o . L a s instancias a p a r e c e n c o m o p a r t e s de u n m o d e l o en que t o d a s son en princip i o i n f l u y e n t e s , p e r o c o n el p r e d o m i n i o de u n o de ellos ( e s t r u c t u r a , m o d o de p r o d u c c i ó n , t i p o s o c i o l ó g i c o , r é g i m e n , e t c . ) q u e s o m e t e a t o d o s los e l e m e n t o s y a c t o r e s a su d e t e r m i n a c i ó n (causal-linear o por interacción mecánica). L a s diversas variantes del e n f o q u e que se c a r a c t e r i z a n sufren la i n f l u e n c i a del pensamiento causalizante y finalizante del siglo X I X . Aquél induce a concebirlo t o d o c o m o un inmenso encadenamiento de causas y de significados s o b r e i m p u e s t o s . E n v i r t u d del a s p e c t o causalizante c i e n t í f i c o ) , los e f e c t o s y a e s t á n p o r e n t e r o c o n t e n i d o s en las c a u s a s . P o r c o n s i g u i e n t e , n o se l o g r a c o n c e b i r el c a m b i o c o m o c r e a c i ó n de algo n u e v o , y s í c o m o la r e p r o d u c c i ó n en u n t i e m p o que se p r e s e n t a c o m o m e r o m a r c o de r e f e r e n c i a y p u r a y u x t a p o s i c i ó n . E l a s p e c t o finalizante (social) a t r i b u y e desde el e x t e r i o r a las s o c i e d a d e s y a las clases u n a serie de m i s i o n e s de las q u e ellas n o t i e n e n c o n c i e n c i a en c u a n t o a su e x i s t e n c i a y a la n e c e s i d a d de c u m p l i r l a s . El m o v i m i e n t o de l a h i s t o r i a a p a r e c e s u b o r d i n a d o a u n a p r o v i d e n c i a , divina o l a i c o - t e r r e n a l . Se t r a t a de u n d i s c u r s o s o b r e la s o c i e d a d e x t e r n o a ella, c o n c e b i d o c o m o d i s t r i b u c i ó n d e m i ú r g i c a de t a r e a s p o r quienes se a r r o g a n el d e r e c h o a h a b l a r e n n o m b r e de o t r o s ( p e n s a m i e n t o t o t a l i t a r i o q u e p u e d e llevar a u n a p r á c t i c a t o t a l i t a r i a ) . E s t e e n f o q u e p r a c t i c a u n c o r t e y c r e a u n a o p o s i c i ó n e n t r e estátic a y d i n á m i c a , e n t r e s i n c r o n í a y d i a c r o n í a . E l tiempo es e s c a m o t e a d o o r e d u c i d o a u n o r d e n p a r t i c u l a r de s u c e s i ó n , a n á l o g o a l a c o e x i s t e n c i a e s p a c i a l , y d i s m i n u i d o a s í en su n o v e d a d r a d i c a l . Se n i e g a el t i e m p o q u e i n t e r e s a , el s o c i a l - h i s t ó r i c o , el de la a l t e r a c i ó n a b s o l u t a , l a c r e a c i ó n y la i n d e t e r m i n a c i ó n . L a s e s t r u c t u r a s y los p r o c e s o s se p r e s e n t a n c o m o i n t e m p o r a l e s o a t e m p o r a l e s , b a j o el signo de la p e r m a nencia, en un perpetuo presente sin.acontecimientos. L a continuidad social m a r c h a p o r s í sola, c o m o r e p r o d u c c i ó n e s t r i c t a d e la s o c i e d a d e x i s t e n t e en el t i e m p o .

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L a s c o n s e c u e n c i a s p a r a la C i e n c i a P o l í t i c a se perfilan m á s claram e n t e en r e l a c i ó n a dos grandes v a r i a n t e s de este e n f o q u e : el m a r x i s m o o f i c i a l - d o g m á t i c o ( s t a l i n i s m o ) , p o r u n a p a r t e , y ciertas t e n d e n cias de la C i e n c i a P o l í t i c a n o m a r x i s t a ( m a q u i a v e l i s t a s , e s t r u c t u r a l f u n c i o n a l i s m o ) , . p o r la o t r a . El p e n s a m i e n t o oficial y d o m i n a n t e de la S e g u n d a I n t e r n a c i o n a l s o c i a l d e m ó c r a t a p r i m e r o , y después y s o b r e t o d o el stalinismo soviét i c o y sus a p é n d i c e s del r e s t o del m u n d o , h a n p u e s t o en b o g a u n a versión del m a r x i s m o que se c a r a c t e r i z a p o r la p r i m a c í a de u n d e t e r m i n i s m o r e d u c c i o n i s t a y m e c a n i c i s t a - l i n e a r . El m i s m o se m a n i f i e s t a a n t e t o d o en el análisis de las i n t e r a c c i o n e s e n t r e las llamadas infrae s t r u c t u r a y s u p e r e s t r u c t u r a , c a t e g o r í a s q u e p o r o t r a p a r t e se r e h u s a s o m e t e r a n u e v o e x a m e n c r í t i c o . A la i n f r a e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a se o t o r g a el p r e d o m i n i o s o b r e la s u p e r e s t r u c t u r a de la c u l t u r a , la i d e o l o g í a , la p o l í t i c a y el E s t a d o , t o d o lo c u a l es d e t e r m i n a d o p o r la p r i m e r a de m a n e r a m e c á n i c a y r i g u r o s a . T o d a fluctuación e n la supere s t r u c t u r a es m e r o reflejo y registro de las e v o l u c i o n e s de las fuerzas p r o d u c t i v a s , de los s a c u d i m i e n t o s en las r e l a c i o n e s de p r o d u c c i ó n y de las luchas de c l a s e s . L a s relaciones p o l í t i c a s de d o m i n a c i ó n y s u b o r d i n a c i ó n derivan de las r e l a c i o n e s e c o n ó m i c a s de p r o d u c c i ó n y e x p l o t a c i ó n . E l p o d e r p o l í t i c o es sólo u n a s u p e r e s t r u c t u r a del p o d e r e c o n ó m i c o . El E s t a d o es u n a simple e x c r e c e n c i a o i n s t r u m e n t o de la clase d o m i n a n t e . L a est r u c t u r a e c o n ó m i c a y las l u c h a s de clases d e t e r m i n a n los c o n f l i c t o s p o l í t i c o s y el p e r s o n a l p o l í t i c o . E n t r e u n o s y o t r o s se e s t a b l e c e n relac i o n e s p u r a m e n t e objetivas de las cuales las subjetividades s o n m e r o s r e f l e j o s . Ni el p e r s o n a l p o l í t i c o ni los c o n f l i c t o s y p r o c e s o s p o l í t i c o s se d e t e r m i n a n p o r f a c t o r e s p r o p i a m e n t e p o l í t i c o s . E l d e t e r m i n i s m o e x t r e m o y m e c á n i c o i g n o r a la c o m p l e j a t r a m a de f u e r z a s , r e l a c i o n e s y f o r m a s s o c i a l e s ; el p a p e l d e las m e d i a c i o n e s ; la e s p e c i f i c i d a d , la a u t o n o m í a y l a e f i c a c i a relativas, f u n d a d a s en sus realidades y e s t r u c t u r a s p r o p i a s , de los d i s t i n t o s a s p e c t o s y niveles de la s o c i e d a d . F u e r z a s p r o d u c t i v a s , r e l a c i o n e s de p r o d u c c i ó n , clases d o m i n a n t e s , son privilegiadas de m o d o e x c l u y e n t e , c o m o e s e n c i a c r e a d o r a , p r i n c i p i o g e n é t i c o , clave de inteligibilidad, e n r e l a c i ó n c o n las cuales las " s u p e r e s t r u c t u r a s " a p a r e c e n c o m o f e n ó m e n o s sin espec i f i c i d a d , c o n c r e c i ó n ni a u t o n o m í a . L a a d o p c i ó n de e s t e e n f o q u e i m p l i c a un análisis i n d i f e r e n c i a d o de la f u n c i ó n de r e p r e s e n t a c i ó n de los intereses de clase, aplicable a t o d o s y c u a l q u i e r a d e los q u e c u m plan alguna a c t i v i d a d d e n a t u r a l e z a o significación p o l í t i c a s . I m p l i c a a d e m á s d e s d e ñ a r el análisis de las r e l a c i o n e s c o m p e t i t i v a s q u e se esta-

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b l e c e n en la c o n q u i s t a y el e j e r c i c i o del p o d e r . N o t o m a en c u e n t a la c o n t r i b u c i ó n e s p e c í f i c a del p e r s o n a l p o l í t i c o a la r e p r o d u c c i ó n de la e s t r u c t u r a de clases, o a la inversa a su m o d i f i c a c i ó n o d e s t r u c ción. El d e t e r m i n i s m o m e c á n i c o se u n e o se i d e n t i f i c a c o n el f a t a l i s m o h i s t ó r i c o . L a c o n t r a d i c c i ó n e n t r e fuerzas p r o d u c t i v a s y r e l a c i o n e s de p r o d u c c i ó n se m a n i f e s t a r í a s i e m p r e y n e c e s a r i a m e n t e en u n a c o n f r o n t a c i ó n e n t r e d o m i n a d o r e s y d o m i n a d o s en los cuales los p r i m e r o s e s t á n p r e d e s t i n a d o s a la d e c a d e n c i a y la d e r r o t a y los segundos al a s c e n s o y al t r i u n f o , las d e r r o t a s s o n i g n o r a d a s , o c o n v e r t i d a s en insum o s positivos de los t r i u n f o s fatales que p r e p a r a el f u t u r o . C o r r e l a t i v a m e n t e , se s u p r i m e la h i s t o r i a y se niega el papel de lo n u e v o y lo inesperado. L a s e g u n d a v a r i a n t e de este p r i m e r e n f o q u e p u e d e ser e j e m p l i f i c a d a p o r los " M a q u i a v e l i s t a s " y p o r las t e o r í a s del desarrollo p o l í t i c o en la Ciencia Política Norteamericana. L o s " M a q u i a v e l i s t a s " ( P a r e t o , M o s c a , Michels, B u r h a m ) a f i r m a n la a u t o n o m í a p r á c t i c a m e n t e a b s o l u t a de lo p o l í t i c o , su i n d e p e n d e n c i a r e s p e c t o de la i n f r a e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a y de la c o n f i g u r a c i ó n y c o a c c i o n e s de la s o c i e d a d , a las q u e p o r el c o n t r a r i o se d e t e r m i n a . S ó lo los a c t o r e s i n t r í n s e c a m e n t e p o l í t i c o s , y en ellos los e l e m e n t o s form a l e s , v o l u n t a r i s t a s , de c o m p e t e n c i a e n t r e g r u p o s e individuos p o r el p o d e r , son privilegiados c o m o r e l e v a n t e s . L a actividad p o l í t i c a , en su e s p e c i f i c i d a d y en su despliegue, tiene los p r i n c i p i o s e x p l i c a t i v o s de su d e s a r r o l l o y de sus m o t i v a c i o n e s , de sus objetivos y f u n c i o n e s . L a p o l í t i c a es p r e s e n t a d a c o m o c o m p e t e n c i a y l u c h a e n t r e g r u p o s p o r el p o d e r p o l í t i c o . L a s l u c h a s sociales o p o n e n u n a élite p o l í t i c a d o m i n a n t e y o t r a élite rival q u e la d e s a f í a . L o s c a m b i o s en la e s t r u c t u r a del p o d e r se d e t e r m i n a n p o r el c a r á c t e r y la c a p a c i d a d de las élites p o l í t i c a s . Se d e s d e ñ a las r e l a c i o n e s e n t r e g o b e r n a n t e s y g o b e r n a d o s , el c a m p o de r e l a c i o n e s e n t r e clases y e n t r e éstas y el p e r s o n a l p o l í t i c o . E l p o d e r es definido t a u t o l ó g i c a m e n t e p o r la p o s e s i ó n del p o d e r . L o s f u n d a m e n t o s del s i s t e m a p o l í t i c o e n c u e n t r a n u n a e x p l i c a c i ó n pura o primordialmente psicológica. E n las t e n d e n c i a s p r e d o m i n a n t e s de la Ciencia Política norteamericana, la s o c i e d a d es a f i r m a d a c o m o s i s t e m a c o h e r e n t e , h o m o g é n e o , e s t a b l e y a u t o r r e g u l a d o . Su e s t r u c t u r a c i ó n surge de u n a a r m o n í a social i n h e r e n t e , a la q u e f u n d a n e i n t e g r a n la c o m u n i d a d de los v a l o r e s , el c o n s e n s o e s p o n t á n e o s o b r e diferencias y c o n f l i c t o s , la c o n g r u e n c i a entre personalidad básica y sistema. L a sociedad aparece c o m o suma d e i n s t i t u c i o n e s a r t i c u l a d a s q u e d e b e n f u n c i o n a r c o r r e c t a m e n t e se-

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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gún u n a r a c i o n a l i d a d i n m a n e n t e . E l m o d e l o de equilibrio a u t o r r e g u l a d o d e b e p e r m i t i r el d e s c u b r i m i e n t o de las c o n d i c i o n e s p a r a la a b s o r c i ó n de las t e n s i o n e s y desequilibrios a m e n a z a n t e s . E s t r u c t u r a s , f u n c i o n e s , s i s t e m a s , pasan a s e r , de c a t e g o r í a s y m o d e l o s de análisis, esencias y causas f o r m a l e s , alienaciones y r e i f i c a c i o n e s que a su vez alienan y r e i f i c a n . El a c e n t o es c o l o c a d o en la c o m b i n a c i ó n a r m ó n i c a de a c t i v i d a d e s , f u n c i o n e s y e s t r u c t u r a s en el s i s t e m a i n t e g r a d o y , c o m o r e f u e r z o , en las n o r m a s , los c o n t r o l e s , las c o a c c i o n e s , las instituc i o n e s , las l e g i t i m a c i o n e s . P a r t e c o n s i d e r a b l e de la a c t i v i d a d c i e n t í f i c a es d e s t i n a d a a la b ú s q u e d a de e s t r u c t u r a s a d e c u a d a s p a r a el c u m p l i m i e n t o de f u n c i o n e s p o s t u l a d a s c o m o requisitos p a r a el m a n t e n i m i e n t o del s i s t e m a p o l í t i c o . F u n c i o n e s , a c t i t u d e s , r o l e s , c o m p o r t a m i e n t o s , e s t r u c t u r a s , s o n o b j e t o de i n v e n t a r i o y s a c r a l i z a c i ó n ; se las c o n f i g u r a en y c o m o e x i s t e n c i a s dadas y c u a d r o s sociales invariables, legitimadas j u n t o c o n las c o a c c i o n e s q u e las e x p r e s a n y r e f u e r z a n . E n l o q u e a la C i e n c i a P o l í t i c a n o r t e a m e r i c a n a c o n t e m p o r á n e a se r e f i e r e , la t e n d e n c i a a d a r u n s e n t i d o a t e m p o r a l o a h i s t ó r i c o a la t e o r í a h a d e b i d o ser c o m p l e m e n t a d a p o r la n e c e s i d a d de u n a teoríaideología del cambio, t a n t o en u n a versión e c o n o m i c i s t a - t e c n i c i s t a c o m o e n o t r a de t i p o p o l i t i c i s t a . E n la versión economicista el desarrollo es r e d u c i d o a m e r o c r e c i m i e n t o , a u n p r o c e s o m o d i f i c a t o r i o de las d i m e n s i o n e s c u a n t i t a t i v a s , e n t r a n s i c i ó n o en d e s p l a z a m i e n t o e n t r e t i p o s d i c o t ó m i c o s q u e equivalen a estilos polares de i n t e g r a c i ó n . E l d e s a r r o l l o es c o n c e b i d o a d e m á s c o m o p r e d e s t i n a d o " a la i m i t a c i ó n de los países q u e t e m p r a n a m e n t e se i n d u s t r i a l i z a r o n , c o n d e s c o n o c i m i e n t o d e las c o n d i c i o n e s e s p e c í f i c a s d e aquéllos y de las s o c i e d a d e s s o b r e las q u e se p r e t e n d e a c t u a r . L a s o c i e d a d es c o n c e b i d a c o m o s u m a d e c o m p a r t i m e n t o s , aislables a v o l u n t a d , t r a t a b l e s p o r p a r t e s , y j e r a r q u i z a d o s m e d i a n t e u n c r i t e r i o q u e privilegia lo e c o n ó m i c o y lo t e c n o l ó g i c o , en d e s m e d r o d e los o t r o s a s p e c t o s y niveles. L a versión politicista se i d e n t i f i c a c o n las t e o r í a s del desarrollo político. E n ellas, el m o d e l o de desarrollo p o l í t i c o de los E s t a d o s U n i d o s y E u r o p a O c c i d e n t a l es p r e s e n t a d o c o m o p a r a d i g m a de superiorid a d i n n a t a . Sus f o r m a s , e s t r u c t u r a s , f u n c i o n e s , r e s u l t a d o s , s o n p o s t u ladas c o m o requisitos universales de equilibrio p a r a c u a l q u i e r s i s t e m a p o l í t i c o d e s a r r o l l a d o . Del m i s m o m a r c o de r e f e r e n c i a se e x t r a e n los c o n c e p t o s , c a t e g o r í a s y n o m e n c l a t u r a s . Se p o s t u l a la n e c e s i d a d y c o n v e n i e n c i a d e l a r e p e t i c i ó n h i s t ó r i c a , el p a s o n e c e s a r i o d e t o d a s o c i e d a d n a c i o n a l p o r e t a p a s d e desarrollo q u e se o r d e n a en s u c e s i ó n lineal. C o m o c o r o l a r i o , se p r o p o n e n e s t r u c t u r a s y sistemas q u e m a x i -

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MARCOS KA PLAN

m i z a r í a n las p a u t a s de c o n d u c t a y de o r g a n i z a c i ó n d e s e a b l e s . Se llega incluso a visualizar las i n s t i t u c i o n e s y p r á c t i c a s p o l í t i c a s c o m o t e c n o l o g í a p u r a , d i s o c i a d a de i n t e r e s e s , valores e i d e o l o g í a s , susceptibles de e x p o r t a c i ó n desde el p a í s - m o d e l o p a r a su s o b r e - i m p o s i c i ó n a las sociedades en d e s a r r o l l o . L a Political Science se vuelve Policy Science. Se e s t a b l e c e n c o r r e l a c i o n e s arbitrarias e n t r e los niveles del p r o c e s o . E n algunas versiones se a f i r m a u n a c o r r e s p o n d e n c i a e n t r e e t a p a s de desarrollo e c o n ó m i c o t i p o Walt W. R o s t o w c o n o t r a s de d e s a r r o l l o p o l í t i c o . El s i s t e m a p o l í t i c o y el g o b i e r n o s o n visualizados c o m o variables d e p e n d i e n t e s , e p i f e n ó m e n o s de o t r o s f a c t o r e s d e t e r m i n a n t e s . L o p o l í t i c o en s í n o es c o n s i d e r a d o c o m o variable esencial y f o r m a t i va en el c a m b i o s o c i a l , y es i g n o r a d o , s u b e s t i m a d o o vilipendiado el papel del E s t a d o en el " T e r c e r M u n d o " . E n o t r a s v e r s i o n e s , s i s t e m a político y gobierno parecen reducirse a mecanismos institucionales a b s t r a c t o s , p u r i f i c a d o s de t o d a d e t e r m i n a c i ó n y c o n d i c i o n a m i e n t o , p a r a el p r o c e s a m i e n t o de i n s u m o s y p r o d u c t o s s o c i a l e s . L a n a t u r a l e z a del d e s a r r o l l o p o l í t i c o p e r m a n e c e en la o s c u r i d a d . N o se e s c l a r e c e c ó m o llegaron a e x i s t i r los sistemas p o l í t i c o s m o d e r n o s de O c c i d e n t e . N o se p r u e b a la e x i s t e n c i a de regularidades discernibles en los p r o c e s o s de d e s a r r o l l o , los e s t a d i o s , las s e c u e n c i a s de c a m b i o , los p r o b l e m a s y crisis similares. T a m p o c o se i l u m i n a l a n a t u r a l e z a de las s o c i e d a d e s y sistemas p o l í t i c o s t r a d i c i o n a l e s de los q u e e m e r g e n los p r o c e s o s de t r a n s i c i ó n h a c i a el d e s a r r o l l o p o l í t i c o o la m o d e r n i z a c i ó n . N a d a d e m u e s t r a q u e sea posible y deseable q u e países s u b d e s a r r o l l a d o s - d e p e n d i e n t e s se t r a n s f o r m e n p a r a a l c a n z a r el m o d e l o d e s i s t e m a p o l í t i c o q u e se p o s t u l a c o m o p a r a d i g m a d e d e s a r r o l l o . Se niega q u e d i f e r e n t e s estilos y sistemas p o l í t i c o s p u e d a n e n f r e n t a r y r e solver u n a crisis similar del d e s a r r o l l o . Si u n E s t a d o n o c u m p l e las f u n c i o n e s ni a d o p t a las e s t r u c t u r a s q u e se s u p o n e c o n f i g u r a n el sistem a p o l í t i c o de u n p a í s a d e l a n t a d o , se l o c a l i f i c a c o m o p o l í t i c a m e n t e subdesarrollado. Se suele p o s t u l a r la e x i s t e n c i a d e u n c o n f l i c t o e n t r e d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o y desarrollo p o l í t i c o , entre estabilidad y participación. L a m o v i l i z a c i ó n de m a s a s es m i r a d a c o n p e s i m i s m o , s u p o n i é n d o s e q u e si a d q u i e r e d e m a s i a d a i n t e n s i d a d y r a p i d e z y se t r a d u c e e n d e m a n d a s e x c e s i v a s , p u e d e llevar a l a q u i e b r a del s i s t e m a . Se p o s t u l a u n a i d e n t i f i c a c i ó n rigurosa e n t r e d e m o c r a c i a p o l í t i c a y e c o n o m í a de iniciativa p r i v a d a , y se r e c o m i e n d a e s t a b l e c e r e s t r u c t u r a s q u e f a v o r e z c a n a la s e g u n d a c o m o c o n d i c i ó n d e a v a n c e m a t e r i a l , de p r o g r e s o social y d e desarrollo p o l í t i c o .

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

3. El enfoque

totalizador,

concreto

y

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dinámico

C o m o a l t e r n a t i v a al p r i m e r e n f o q u e y p r o l o n g a c i ó n de su c r í t i c a , se p r o p o n e e i n t e n t a usar un e n f o q u e totalizador, concreto, dinámico. E n r e c h a z o del falso rigor y del falso r e a l i s m o , se c o m i e n z a p o r a f i r m a r que el p r e s e n t e n o p u e d e ser c o m p r e n d i d o , c r i t i c a d o y m o d i f i c a d o sólo p o r s í m i s m o y p o r el p a s a d o , sino t a m b i é n y s o b r e t o d o p o r un f u t u r o c o n c e b i d o c o m o g a m a de o p c i o n e s r e l a t i v a m e n t e abiertas e n t r e las cuales c a d a investigador —lo sepa o n o — elige u n a . P a r a c a p t a r lo real y lo p o s i b l e , d e b e incluirse u n c o m p o n e n t e de lo apar e n t e m e n t e u t ó p i c o e i m p o s i b l e , que p u e d e ser lo posible de m a ñ a n a . E s t a t o m a de p o s i c i ó n p r e s u p o n e y e x i g e a n t e t o d o redefinir las relaciones entre práctica social, teoría científica y utopía, r e c h a z a r su d i s o c i a c i ó n c o m o artificial e irreal, y b u s c a r r e s c a t a r su i n t e r a c c i ó n . D e b e t e n d e r s e h a c i a u n a f o r m a n u e v a de praxis c ientífic o-so cial-p olítica q u e se p r o p o n g a la i n t e r v e n c i ó n d e l i b e r a d a en la h i s t o r i a y en las sociedades humanas. 2

A p a r t i r de e s t a p e r s p e c t i v a se r e a f i r m a la p r i m a c í a de los c o n c e p t o s de totalización y especificidad. A n t e t o d o , la C i e n c i a P o l í t i c a n o p u e d e a g o t a r lo r e a l , ni e n c e r r a r su o b j e t o en p a r a d i g m a s r í g i d o s . N o p u e d e ni d e b e a u t o c l a u s u r a r s e en el a i s l a m i e n t o y el e x c l u s i v i s m o feudal de u n á m b i t o r e s t r i n g i d o , sino c o n s i d e r a r s e p a r t e del e s f u e r z o h a c i a u n a Ciencia del Hombre a c o n s t r u i r . D e b e c o n t r i b u i r a la aparic i ó n y la p r i m a c í a de u n p e n s a m i e n t o y u n a t e o r í a de t i p o transdisciplinario, que t e n g a n c o m o p u n t o de r e f e r e n c i a y o b j e t o los sistemas abiertos, multidimensionales y complejos. L o s f e n ó m e n o s h u m a n o s y sociales s o n t o t a l e s , y p l a n t e a n la e x i g e n c i a de u n a captación total p o r la t e o r í a , la investigación y la a c c i ó n , m á s allá de p a r c e l a c i o n e s a n a l í t i c a s y p r á c t i c a s . Se d e b e a d e m á s b u s c a r el a c c e s o a lo específico, a las realidades h u m a n a s c o n c r e t a s y a las s o c i e d a d e s reales, a sus c a r a c t e r í s t i c a s relaciónales y d i n á m i c a s c a p t a d a s en la a c c i ó n : e l e m e n t o s y c o n d i c i o n e s c o n s t i t u y e n t e s de la e x i s t e n c i a s o c i a l ; lazos q u e las s o c i e d a d e s m a n t i e n e n c o n sus m e d i o a m b i e n t e s ( e c o l ó g i c o s , i n t e r n a c i o n a l e s ) ; p r á c t i c a s de los a c t o r e s sociales q u e a s e g u r a n , o a m e n a z a n y m o d i f i c a n , su o r d e n y su f u n c i o n a m i e n t o ; d i n a m i s m o i n h e r e n t e s a las r e l a c i o n e s y a los a c t o r e s y sus prácticas. T o t a l i z a c i ó n y e s p e c i f i c i d a d a p u n t a n a n t e t o d o a la u n i d a d del h o m b r e , la n a t u r a l e z a , la s o c i e d a d y la h i s t o r i a , y p o r lo t a n t o a la as2 Sobre el enfoque adoptado, ver M. Kaplan, Estado y Sociedad, edición 1 9 8 0 , en especial capítulos I y II, y bibliografía citada.

UNAM, México, 2a.

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MARCOS KAPLAN

p i r a c i ó n y a la m a r c h a h a c i a u n a c i e n c i a integral q u e los a b a r q u e . E n la t e m p r a n a i n t u i c i ó n de M a r x (Manuscrito Económico-Filosófico de 1 8 4 4 ) , " L a h i s t o r i a m i s m a es u n a p a r t e real de la h i s t o r i a de la n a t u r a l e z a : es el p r o c e s o de la n a t u r a l e z a en b e n e f i c i o del h o m b r e . L a c i e n c i a de la n a t u r a l e z a e n g l o b a r á u n d í a la c i e n c i a del h o m b r e , del m i s m o m o d o q u e la c i e n c i a del h o m b r e e n g l o b a r á la c i e n c i a de la nat u r a l e z a : ellas serán u n a sola ciencia" " . . . L a naturaleza es el o b j e t o del h o m b r e . El h o m b r e es n a t u r a l e z a , realidad sensorial. . . L a realidad social de la n a t u r a l e z a , la ciencia humana de la n a t u r a l e z a , la ciencia natural del hombre, son e x p r e s i o n e s i d é n t i c a s " . Y Sergio M o s c o v i a a n o t a al r e s p e c t o q u e " l a u n i d a d de las c i e n c i a s n o significa q u e las c i e n c i a s sociales d e b e n seguir el m o d e l o de las c i e n c i a s de la n a t u r a l e z a , sino q u e d e b e r e h a c e r s e , en el c o n t e x t o d e la u n i d a d y de la i n t e r i o r i d a d , t o d a s las c i e n c i a s q u e se h a n c o n s t i t u i d o en el c o n t e x t o de la s e p a r a c i ó n de la n a t u r a l e z a y de la c u l t u r a , de la e x t e r i o ridad del h o m b r e y d e la n a t u r a l e z a " . 3

El ser h u m a n o n o t i e n e u n a e s e n c i a p a r t i c u l a r . L a n a t u r a l e z a h u m a n a , el " h o m b r e g e n é r i c o " de M a r x , n o es r e d u c i b l e a u n solo r o s t r o , ni a u n a s u p e r p o s i c i ó n de e s t r a t o s . P a r a la i n v e s t i g a c i ó n de los f e n ó m e n o s h u m a n o s y s o c i a l - h i s t ó r i c o s es posible apelar a los principios o r g a n i z a t i v o s c o r r e s p o n d i e n t e s a la e n e r g í a , la i n f o r m a c i ó n y el t i e m p o . L a energía es el c o n j u n t o de c a p a c i d a d e s de m o v i l i z a c i ó n , p o r m e d i o de f u e r z a s , de los r e c u r s o s m a t e r i a l e s y h u m a n o s q u e intervien e n en la p r o d u c c i ó n ( b i o l ó g i c a , e c o n ó m i c a , s o c i a l , c u l t u r a l , p o l í t i c a ) . U n a p a r t e d e la e n e r g í a se p i e r d e , y esa p é r d i d a , la entropía, a n u n c i a el d e s o r d e n y la m u e r t e . L a información (noticia, mensaje, código, programa, expresión, comunicación, control, m a n d o , inhibición, regresión, c o n o c i m i e n t o , c o n f o r m a c i ó n , m o d e l a d o ) , o r g a n i z a la e n e r g í a y la m a t e r i a en e s t r u c t u r a s y s i s t e m a s . U n a s y o t r o s s o n u n a c o m b i n a c i ó n de e n e r g í a e inf o r m a c i ó n , energía organizada p o r la i n f o r m a c i ó n , donde circulan e i n t e r a c t ú a n a m b o s e l e m e n t o s . E n las s o c i e d a d e s h u m a n a s , la i n f o r m a c i ó n es t o d o l o q u e p e r m i t e el c o n t r o l , el m a n d o , la c o n f o r m a c i ó n y la o r g a n i z a c i ó n : reglas, n o r m a s , p r o h i b i c i o n e s , s a b e r q u é o c o n o c i m i e n t o , s a b e r c ó m o o t é c n i c a , m e d i o s de m a s a s . L a i n f o r m a c i ó n es p u e s u n a realidad negantrópica de naturaleza o r g a n i z a t i v a . R e p r e s e n t a el o r d e n , l a o r g a n i z a c i ó n , l a i m p r o b a b i l i d a d ; es l a m e d i d a de u n o r d e n i m p r o b a b l e y l o c a l i z a d o e n el u n i v e r s o . 3 Serge Moscovici, Hommes domestiques et hommes sauvages, Unión Genérale d'Editions, CoUection 10/18, París, 1 9 7 0 , pp. 148 y ss.

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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A p a r e c e c o m o lo c o n t r a r i o d e la e n t r o p í a , que es d e s o r d e n , d e s o r g a n i z a c i ó n , p r o b a b i l i d a d , m e d i d a de la f a l t a de i n f o r m a c i ó n en un sist e m a y de sus riesgos de d e g r a d a c i ó n . L a c o n t r a d i c c i ó n e n t r e a m b o s e l e m e n t o s se p l a n t e a y resuelve en y p o r la d i a l é c t i c a del tiempo. E s t e c o n c e p t o a b a r c a d o s n o c i o n e s o p u e s t a s : t i e m p o linear, t i e m p o creador. El tiempo linear t i e n e p r i n c i p i o y fin, es sin r e t o r n o . Es el t i e m p o d o n d e se gasta e n e r g í a , a u m e n t a la e n t r o p í a , se da la d e s t r u c c i ó n causal, de la causalidad linear, del d e t e r m i n i s m o . E x p l i c a el p r e s e n t e p o r un p a s a d o o r g a n i z a d o q u e t r a s m i t e el o r d e n a c u m u l a d o en sistem a s e x t e r i o r e s al h o m b r e . Se i d e n t i f i c a c o n m o d e l o s de equilibrio que regulan la i n f o r m a c i ó n d i s p o n i b l e . El tiempo creador es el de la i m a g i n a c i ó n , la a d i v i n a c i ó n , la c r e a c i ó n , la a c u m u l a c i ó n , el u s o de i n f o r m a c i ó n n u e v a , la originalidad. I m p l i c a la c r e a c i ó n c o m o ú n i c a r e s p u e s t a a la d e g r a d a c i ó n de sistemas y s o c i e d a d e s , m e d i a n t e la p r o d u c c i ó n de i n f o r m a c i ó n y o r d e n . Se i d e n t i f i c a c o n la c a u s a c i ó n c i r c u l a r a c u m u l a t i v a , la e s t r u c t u r a c i ó n y r e s t r u c t u r a c i ó n de la n a t u r a l e z a y la s o c i e d a d , la o p o s i c i ó n a la m u e r t e . El t i e m p o es r e s t i t u i d o a s í a la v i d a , a lo h u m a n o y a lo s o c i a l . Ellos se inscriben en el devenir, se r e l a c i o n a n s i e m p r e c o n el t i e m p o que e s t á en ellos y en c u y o i n t e r i o r ellos se sitúan. N o h a y c o r t e e n t r e e s t á t i c a y d i n á m i c a , h u m a n a s y s o c i a l e s , ni o p o s i c i ó n e n t r e sinc r o n í a y d i a c r o n í a . E x i s t e u n a i n t e r a c c i ó n e n t r e e s t r u c t u r a y organiz a c i ó n —bajo el signo de la p e r m a n e n c i a — y p r o c e s o y t r a n s f o r m a c i ó n b a j o el signo del devenir h i s t ó r i c o . L a s o c i e d a d n o c o n o c e p e r i o d o s m u e r t o s , n a c e del m o v i m i e n t o , se m a n t i e n e y c a m b i a p o r él. Se p r e s e n t a c o m o o r d e n h e t e r o g é n e o , plural, a p r o x i m a t i v o y m ó v i l , s i e m p r e en vías de h a c e r s e y de d e t e r m i n a r su s e n t i d o , y de d e s h a c e r s e y t r a n s f o r m a r s e , p o r t a d o r de varios posibles. Es o b r a c o l e c t i v a , s i e m p r e a c a b a d a y s i e m p r e a r e h a c e r , c u y a f ó r m u l a d e f i n i t o r i a es s i e m p r e p r o b l e m á t i c a . L a realidad social es el p r o c e s o h i s t ó r i c o , sin finalidad p r e d e t e r m i n a d a ni e s t a c i ó n de llegada. Realidad y p r o c e s o , s o c i e d a d e h i s t o r i a , n o e x i s t e n f u e r a de los seres h u m a n o s , sus n e c e s i d a d e s , su t r a b a j o , sus a c c i o n e s , r e l a c i o n e s e i n t e r a c c i o n e s , sus p r o d u c t o s y o b r a s . S o n m a n i f e s t a c i o n e s y c o n c r e c i o n e s c a m b i a n t e s del devenir t o t a l del ser h u m a n o , de su p r o d u c c i ó n y f o r m a c i ó n p o r s í m i s m o , a través de su p r a x i s , de su a c c i ó n s o b r e y de sus lazos c o n s i g o m i s m o , c o n la n a t u raleza y c o n los d e m á s h o m b r e s . Se b u s c a e l a b o r a r y utilizar u n a lógica de los sistemas abiertos, de la negantropia y la auto-organización, de la

vivientes complejidad

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y la hipercomplejidad. Ello es p a r t e de la m a r c h a h a c i a u n a teoría de la hipercomplejidad organizativa, q u e p e r m i t a integrar c o h e r e n t e m e n t e los a s p e c t o s i n c o h e r e n t e s de lo h u m a n o y s o c i a l , c o n c e b i r r a c i o n a l m e n t e la i r r a c i o n a l i d a d . L a n a t u r a l e z a y el d e s a r r o l l o de lo h u m a n o - s o c i a l se de.fine p o r la u n i d a d en un s i s t e m a h i p e r c o m p l e j o de u n c o n j u n t o de polos-principios generadores: ecosistema, sistema genético, sistema cerebral, s i s t e m a s o c i o c u l t u r a l . D i c h a n a t u r a l e z a r e s u l t a de las i n t e r r e l a c i o n e s , i n t e r a c c i o n e s e i n t e r f e r e n c i a s m u t u a s de tales p o l o s , se p r e s e n t a c o m o u n a t o t a l i d a d b i o - p s i c o - s o c i o l ó g i c a , a c o m p r e n d e r m e d i a n t e un esquema multipolarizado o policéntrico. L o s p o l o s s i s t e m á t i c o s q u e en c o n j u n t o c o n s t i t u y e n el c a m p o a n t r o p o l ó g i c o e s t a b l e c e n r e l a c i o n e s de c o m p l e m e n t a r i e d a d , c o m p e t e n c i a y a n t a g o n i s m o ; de c o n t i n u i d a d , m e d i a t i z a c i ó n , d i s c o n t i n u i d a d ; en t o d o c a s o s i e m p r e en c o n d i c i o n e s de i n c e r t i d u m b r e . E n t r e los p o l o s n o h a y j e r a r q u í a . N i n g u n o es p o r s í solo fin, r e a l i d a d , e s e n c i a del h o m b r e . C a d a p o l o y sus e l e m e n t o s n e c e s i t a n de los o t r o s . Ningun o p u e d e ser p e n s a d o c o m o el fin de o t r o . C a d a p o l o es fin y m e d i o de los o t r o s , c o - a u t o r , c o - o r g a n i z a d o r , c o - c o n s t r u c t o r del c o n j u n t o . Sus i n t e r a c c i o n e s t i e n e n un papel c o n s t i t u t i v o de las t o t a l i d a d e s consideradas. Individuos y s o c i e d a d e s son u n i d a d e s s u p e r i o r e s , t o t a l i d a d e s organ i z a d a s . N o son r e d u c t i b l e s a sus u n i d a d e s c o n s t i t u t i v a s e l e m e n t a l e s , ni disolubles en ellas. N o son a i s l a d a m e n t e descifrables a p a r t i r de las p r o p i e d a d e s p a r t i c u l a r e s de aquéllas. L a t o t a l i d a d a p o r t a la inteligibilidad de las p r o p i e d a d e s q u e sus c o m p o n e n t e s m a n i f i e s t a n . L a p e r s o n a , la e s p e c i e , l a * s o c i e d a d , e s t á n s o m e t i d a s a u n a l ó g i c a de la a u t o r g a n i z a c i ó n y c o m p l e j i d a d c r e c i e n t e , a u n a d i a l é c t i c a de e n t r o p í a y n e g a n t r o p í a . Sus e l e m e n t o s c o m p o n e n t e s y c o n j u n t o s t i e n d e n a la e n t r o p í a , al d e s o r d e n y a la d e s o r g a n i z a c i ó n en el t i e m p o . F u n c i o n a n c o n u n a p a r t e de i n d e t e r m i n a c i ó n , de r u i d o , de desarreglos. S o n en c a m b i o c a p a c e s de e n t r o p í a n e g a t i v a o negantropía, de o r g a n i z a c i ó n generativa y p e r m a n e n t e r e o r g a n i z a c i ó n , a través del a u m e n t o de la c o m p l e j i d a d . T i e n e n a p t i t u d para ir c o n s t i t u y e n d o en el t i e m p o un o r d e n i n f o r m a t i v o de n a t u r a l e z a o r g a n i z a t i v a , s o m e t i d o a u n a lógica n o finalista sino n e g a n t r ó p i c a . P u e d e n s o p o r t a r el a u m e n t o del d e s o r d e n , r e g e n e r a r o r e c o n s t r u i r los e l e m e n t o s q u e se d e g r a d a n . P u e d e n utilizar las i n d e t e r m i n a c i o n e s , las v a r i a c i o n e s aleat o r i a s , los a c o n t e c i m i e n t o s p e r t u r b a d o r e s , p a r a m a n t e n e r y desarrollar la o r g a n i z a c i ó n , a u m e n t a r su diversidad y su c o m p l e j i d a d , y a s í a u t o o r g a n i z a r s e a un nivel s u p e r i o r . Las lógicas del d e s o r d e n y del p r o c e s o

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de c o m p l e j i z a c i ó n c o n s t i t u y e n y m a n t i e n e n u n a u n i d a d a n t a g ó n i c a , c o n i m p l i c a c i o n e s m u t u a s . L o s c o m p o n e n t e s de a m b o s lados d a n múltiples c o m b i n a c i o n e s , u n a g a m a de f e n ó m e n o s y p r o c e s o s intermedios. El f e n ó m e n o h u m a n o y social a s u m e a s í un c a r á c t e r m o r f o g e n é t i c o . L a h i s t o r i a se p r e s e n t a c o m o u n a s u c e s i ó n de v a r i a c i o n e s y m a n i f e s t a c i o n e s aleatorias de las virtualidades del ser h u m a n o . El homo sapiens se c o - p r o d u c e en u n a m o r f o g é n e s i s c o m p l e j a y m u l t i d i m e n sional, p r o c e s o de millones de a ñ o s y de múltiples n a c i m i e n t o s : h o m i n i z a c i ó n y p a l e o s o c i e d a d , homo sapiens y a r q u e o s o c i e d a d , s o c i e dades h i s t ó r i c a s ; y lo que p u e d a reservar el f u t u r o . . . L a e v o l u c i ó n h i s t ó r i c a n o es c o n t i n u a , linear, m e c á n i c a . Es a l e a t o ria, e s t o c á s t i c a , regida p o r el p r i n c i p i o de i n d e t e r m i n a c i ó n en su desarrollo y en su c a r á c t e r ; p r o d u c t o de múltiples i n t e r r e l a c i o n e s , i n t e r a c c i o n e s , i n t e r f e r e n c i a s , del diálogo e n t r e la n e c e s i d a d y el a z a r , sin o b e d e c e r a ningún plan previo de d e s a r r o l l o . L o decisivo son las t o t a l i d a d e s vivientes en m o v i m i e n t o , c o m o c o n t e n i d o real q u e c o m p r e n d e sin e m b a r g o d i f e r e n t e s niveles y a s p e c t o s m u t u a m e n t e i m p l i c a d o s . E n t o d a s o c i e d a d e x i s t e u n a pluralidad de f u e r z a s , n ú c l e o s , c e n t r o s de e n e r g í a e i n f o r m a c i ó n , de saber y p o d e r , de decisión y de a c c i ó n . L a m u l t i p l i c i d a d de e l e m e n t o s que c o n s t i t u y e n la s o c i e d a d , la c o m p o n e n , y la c o n f o r m a n , se p r e s e n t a n c o m o partes o m o m e n t o s de u n a t o t a l i d a d . E s t a — c o m o señala H. L e f e b v r e — se m a n t i e n e c o m o tal, n o sólo p o r inercia, sino t a m b i é n c o m o resultad o de u n a a c t i v i d a d i n t e r n a ; suscita y e n g e n d r a sus p r o p i a s c o n d i c i o n e s ; sostiene el e s t a d o de equilibrio que le p e r m i t e ser u n t o d o , h a c e c o e x i s t i r la u n i d a d y la f r a g m e n t a c i ó n . L a m u l t i p l i c i d a d de fuerzas y c e n t r o s en r e l a c i o n e s c o n f l i c t u a l e s se o r d e n a n y se i n t e g r a n en el c o n j u n t o s o c i a l , m e d i a n t e u b i c a c i o n e s y j e r a r q u i z a c i o n e s c a m b i a n t e s ( d e lo principal a lo subsidiario y subord i n a d o , y v i c e v e r s a ) . Las t o t a l i d a d e s vivientes en m o v i m i e n t o —las parciales y las globales—, se dan f o r m a s , equilibrios, r e g u l a c i o n e s y a u t o r r e g u l a c i o n e s , r e t r o a c c i o n e s , g r a d o s , f u n c i o n e s . Se o r g a n i z a n en e s t r u c t u r a s , s i s t e m a s , m o d o s de p r o d u c c i ó n y f o r m a c i o n e s s o c i a l e s , de estabilidad p r o v i s o r i a . U n a s y o t r o s son e x p r e s i o n e s cristalizadas de u n a realidad m ó v i l , c o m p l e j a y c o n f l i c t u a l , de p r o c e s o s c o n s t i t u i d o s y m o v i d o s p o r c o n t r a d i c c i o n e s . S o n p a r t e del devenir q u e las t r a b a j a y m o d i f i c a , p e r o se m a n t i e n e n en el t i e m p o , a c t ú a n y r e a c t ú a n , d e b e n ser e s t u d i a d a s en s í m i s m a s y en sus i n t e r r e l a c i o n e s , sin privilegiar a b u s i v a m e n t e n i n g u n a en d e t r i m e n t o de las o t r a s . Es indispensable e n t o n c e s s u p e r a r las f o r m a s de r e d u c c i o n i s m o q u e

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o t o r g a n p r i m a c í a e x c l u s i v a y e x c l u y e n t e a lo i n f r a e s t r u c t u r a ! o a lo s u p e r e s t r u c t u r a ! , y c a e n en el p u n t o m u e r t o de la d e p e n d e n c i a o de la a u t o n o m í a a b s o l u t a s de lo p o l í t i c o , s i m p l i f i c a n d o g r o s e r a m e n t e la realidad. Se t r a t a de e x p l o r a r la n a t u r a l e z a de la relación dialéctica entre infraestructura y superestructura c o m o dos m o m e n t o s igualmente c o n d i c i o n a n t e s y d e t e r m i n a n t e s y , m á s en g e n e r a l , los l a z o s e i n t e r a c c i o n e s e n t r e las diversas instancias y p o l o s g e n e r a d o r e s , e s t r u c t u r a d o e s t r u c t u r a n t e s , q u e en c o n j u n t o c o n f i g u r a n y m u e v e n u n a s o c i e d a d . P o r u n a p a r t e , es e x a c t o q u e la l l a m a d a i n f r a e s t r u c t u r a c o n s t i t u y e la base y el m a r c o de t o d o lo que o c u r r e en diversas instancias de la s o c i e d a d ; e s t a b l e c e c o n ellas c o r r e s p o n d e n c i a s o c o r r e l a c i o n e s ; p u e d e e j e r c e r s o b r e ellas u n papel d o m i n a n t e , c o n d i c i o n a n t e y d e t e r m i n a n t e . Contribuye de m o d o decisivo a e n g e n d r a r la l l a m a d a s u p e r e s t r u c t u r a q u e se p r e s e n t a a s í hasta cierto punto c o m o su p r o d u c t o y su r e f l e j o , y n o p u e d e desarrollarse sino d e n t r o de los l í m i t e s m á s o m e n o s a m plios fijados p o r los c a r a c t e r e s y m o d i f i c a c i o n e s de la i n f r a e s t r u c t u r a . F u e r z a s p r o d u c t i v a s , r e l a c i o n e s de p r o d u c c i ó n , c o n f i g u r a c i o n e s y c o n f l i c t o s de clases, p u e d e n d o m i n a r , c o n d i c i o n a r , d e t e r m i n a r la est r u c t u r a y el f u n c i o n a m i e n t o de las s o c i e d a d e s y el c u r s o de la hist o r i a . A s í , en el p r i m e r m o m e n t o de u n a investigación s o b r e la p o l í tica y el E s t a d o en u n a s o c i e d a d y en u n a fase d e t e r m i n a d a , el s e c r e t o , las r a í c e s , el f u n d a m e n t o de esa s o c i e d a d , de la f o r m a p o l í t i c a q u e t o m a la r e l a c i ó n d o m i n a c i ó n - s u b o r d i n a c i ó n , y de la f o r m a espec í f i c a q u e reviste el E s t a d o , d e b e n b u s c a r s e en las c o n d i c i o n e s de e x i s t e n c i a m a t e r i a l e s , los m o d o s de p r o d u c c i ó n , las m o d a l i d a d e s sociales p o r las cuales los individuos p r o d u c e n y e n t r a n en c o n t a c t o . E s t a p r i m e r a a p r o x i m a c i ó n es sin e m b a r g o i n s u f i c i e n t e o i n a d e c u a d a . El c o n d i c i o n a m i e n t o y la d e t e r m i n a c i ó n i n f r a e s t r u c t u r a l e s n o se e j e r c e n de m a n e r a a u t o m á t i c a , m e c á n i c a , i n m e d i a t a , sino en ú l t i m a i n s t a n c i a , en grandes l í n e a s , a largo p l a z o . Se m a n i f i e s t a n c o m o , y se e j e r c e n y despliegan a través y p o r i n t e r m e d i o de las múltiples f o r m a s y p r o c e s o s c o r r e s p o n d i e n t e s a la l l a m a d a s u p e r e s t r u c t u r a : tradiciones históricas, ideológicas, costumbres, prácticas, culturas p o l í t i c a s , p r o f e s i o n e s p o l í t i c a s o r g a n i z a d a s , papeles p o l í t i c o s d e t e r minados, aparatos estatales, circunstancias internacionales. L a depend e n c i a de lo s u p r a e s t r u c t u r a l h a c i a lo i n f r a e s t r u c t u r a ! es s i e m p r e relativa. L o s c o m p o n e n t e s e instancias de la s u p e r e s t r u c t u r a , lo p o l í t i c o y el E s t a d o , u n a vez c o n s t i t u i d o s , t i e n d e n a adquirir a u t o n o m í a relativa, l ó g i c a e s p e c í f i c a , m o v i m i e n t o p r o p i o y papel m o t r i z r e s p e c t o a la i n f r a e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a , s o b r e la c u a l p u e d e n e j e r c e r u n a

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acción igualmente determinante y condicionante. L a acumulación y la fusión de la m u l t i p l i c i d a d de c o m p o n e n t e s e instancias en j u e g o , —cada u n o c o n sus l e y e s , su d i n á m i c a y su e f i c a c i a p r o p i a s — , c r e a n f o r m a s y c i r c u n s t a n c i a s h i s t ó r i c a s c o n c r e t a s q u e s o b r e d e t e r m i n a n las s i t u a c i o n e s , las c o n t r a d i c c i o n e s , los p r o c e s o s . L a s u p e r e s t r u c t u r a —y en p a r t i c u l a r lo p o l í t i c o — , n o es simple reflejo de la i n f r a e s t r u c t u r a . E x p r e s a sus c a r a c t e r e s y d i n a m i s m o s y sus t e n d e n c i a s de d e s a r r o l l o , p e r o p u e d e a c t u a r en u n s e n t i d o d e r e f u e r z o o m o d i f i c a c i ó n , de a c e l e r a c i ó n o de b l o q u e o , y m o d e l a r a s í la f o r m a de la s o c i e d a d y el c u r s o de la e v o l u c i ó n h i s t ó r i c a . L o superestructura! concien tiza, organiza y moviliza, ideológica y polít i c a m e n t e , a los g r u p o s y , a través de e l l o , incide en t o d o lo q u e o c u r r e al nivel de las fuerzas p r o d u c t i v a s , de las r e l a c i o n e s s o c i a l e s , de los c o n f l i c t o s de clases. L o esencial del m o v i m i e n t o h i s t ó r i c o se desarrolla en la s u p e r e s t r u c t u r a y en la i n s t a n c i a p o l í t i c a , q u e en c i e r t o s e n t i d o c o n v i e r t e n a la i n f r a e s t r u c t u r a en su o b j e t o y en su i n s t r u m e n t o de a c c i ó n . L a realidad social es a s í la e x p r e s i ó n de la t o t a l i d a d de fuerzas y a c t i v i d a d e s h u m a n a s , de e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s q u e ellas g e n e r a n . Las e s t r u c t u r a s sociales r e s u m e n la t o t a l i d a d d e los a c t o r e s y p r o c e sos s o c i a l e s , son definidas p o r é s t o s y a su vez los c o n f o r m a n y c o n d i c i o n a n . El c o n j u n t o de a c t o r e s , f u e r z a s , e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s en u n a s o c i e d a d y en u n p e r i o d o s o n c a p t a b l e s y analizables en f u n c i ó n de sus distintos a s p e c t o s , niveles, i n s t a n c i a s , t o d o s c o n e s t r u c t u r a s y d i n á m i c a s propias y c o n e f i c a c i a e s p e c í f i c a . C a d a a s p e c t o , nivel, inst a n c i a , es c o n d i c i ó n de la e x i s t e n c i a , de la e s p e c i f i c i d a d y de la e f i c a cia de los o t r o s . L a e s p e c i f i c i d a d y la e f i c a c i a de c a d a a s p e c t o , nivel, i n s t a n c i a , d e p e n d e n de su u b i c a c i ó n y de su f u n c i ó n en u n t i p o d e t e r m i n a d o de r e l a c i o n e s e n t r e aquéllas en el s e n o de la t o t a l i d a d . C a d a s i s t e m a se d i f e r e n c i a p o r los t i p o s de r e l a c i o n e s , c o m b i n a c i o n e s y a r t i c u l a c i o n e s e s p e c í f i c a s de los a s p e c t o s , niveles e instancias en la t o t a l i d a d . L a p r e s e n c i a s i m u l t á n e a de d i f e r e n t e s niveles, a s p e c t o s , instancias, c o n a u t o n o m í a relativa, historicidad propia, diferencias de origen y e v o l u c i ó n , desigual d e s a r r o l l o en r i t m o , i n t e n s i d a d y o r i e n t a c i ó n , y desajustes r e c í p r o c o s , c o n t r i b u y e a e x p l i c a r la falta de c o h e r e n c i a t o t a l de los sistemas y su d i n a m i s m o i n h e r e n t e . L a s principales f u e r z a s , r e l a c i o n e s y e s t r u c t u r a s que se t i e n e n en c u e n t a e n el análisis son de t i p o e c o n ó m i c o , s o c i a l , c u l t u r a l - i d e o l ó gico y político. T o d a s o c i e d a d , a través de sus s u b s i s t e m a s — e s p e c i a l m e n t e el p o l í t i c o — , fija sus fines, asigna i m p o r t a n c i a relativa a la producción

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económica en r e l a c i ó n a las n e c e s i d a d e s r e c o n o c i d a s y d e m a n d a s a c e p t a d a s del s i s t e m a social y de sus principales g r u p o s , y o t o r g a r e c u r s o s al a p a r a t o p r o d u c t i v o en s e n t i d o e s t r i c t o . E s t e , a su v e z , realiza c o m p r o m i s o s e n t r e los r e c u r s o s y la m a t r i z d e n e c e s i d a d e s , ajusta los f a c t o r e s , de p r o d u c t i v i d a d a los r e c u r s o s r e c i b i d o s , g e n e r a y d i s t r i b u y e bienes y servicios p a r a el c o n s u m o y l a inversión. L o s criterios c o n los cuales se c o m p a r a n y evalúan o p c i o n e s , se las a s u m e y se las i m p l e m e n t a , e s t á n regidos p o r el s u b s i s t e m a e c o n ó m i c o en sí" m i s m o , y p o r el c o n t e x t o s o c i o c u l t u r a l y p o l í t i c o . C a d a s o c i e d a d tiene m o d o s e s p e c í f i c o s p a r a la asignación d e r e c u r s o s , y p a r a la p r o d u c c i ó n , el i n t e r c a m b i o , la d i s t r i b u c i ó n , la a p r o p i a c i ó n y el u s o de b i e n e s , servicios e i n g r e s o s , t o d o ello e n relación c o n la s a t i s f a c c i ó n de las n e c e s i d a d e s de la s o c i e d a d y de los s u b c o n j u n t o s o grupos p a r t i c u l a r e s . P r o d u c c i ó n - d i s t r i b u c i ó n - c o n s u m o - i n v e r s i ó n se p r e s e n t a n c o m o i n t e g r a n t e s de u n a r e d d e varios p o l o s , e n a c c i o n e s y r e a c c i o nes c o m p l e j a s , e n t r e los cuales c i r c u l a n flujos de b i e n e s , servicios, ingresos, i n f o r m a c i o n e s y p o d e r e s . L o s a s p e c t o s relevantes de la i n s t a n c i a e c o n ó m i c a q u e i n t e r e s a dest a c a r a q u í s o n : la m a t r i z d e n e c e s i d a d e s ; el g r a d o d e desarrollo d e las fuerzas p r o d u c t i v a s , q u e a su vez a b a r c a : el e c o s i s t e m a , la p o b l a c i ó n , la c o o p e r a c i ó n y la división del t r a b a j o , la t e c n o l o g í a , el r é g i m e n de p r o d u c c i ó n - d i s t r i b u c i ó n c o n s u m o ; el m o d o d e c r e a c i ó n , d i s t r i b u c i ó n y u s o del e x c e d e n t e . 4

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El p r o c e s o e c o n ó m i c o se c o n s t i t u y e y realiza a través y en el interior d e u n s u b s i s t e m a de f u e r z a s , r e l a c i o n e s y e s t r u c t u r a s sociales q u e

4 Ver Henri Lefebvre, Critique de la vie quotidienne, dos volúmenes, L'Arche Editeur, Paris, 1958 y 1962, especialmente volumen II.; Pierre Kende, L 'abondance est-elle possible?, Gallimard, Paris, 1 9 7 1 ; M. Kaplan, Necesidad y bienestar: elementos para un enfoque sisIémico-dinámico. Centro Paraguayo de Estudios Sociológicos, Asunción, abril 1 9 7 3 . 5 Sobre el ecosistema, ver Edgar Morin, Le paradigme perdu: la nature humaine, Aux Editions du Seuil, Paris, 1973, passim; Development and Environment, Mouton-Paris-The Hague, 1 9 7 2 ; Max Nicholson, The Environmental Revolution, Pelican Books, 1 9 7 2 ; Barry Commoner, The closing circlc, Bantam Books, New York, 1974;Nigel Calder, The environment game, Panther Books, London, 1 9 6 7 . Véase André Gorz, Critique de la división du travail, Seuil, Paris, 1 9 7 3 . Sobre tecnología y ciencia, ver: The sociology of science-Edited by Bernard Barber and Walter Hirsch, The Free Press, New York Collier Macmillan, London, 1 9 6 2 ; Sociology of Science-Edited by Barry Barnes, Penguin Books, London, 1 9 7 2 ; Hilary Rose and Steven Rose, Science and society, Pelican, London, 1 9 7 0 ; (Auto) critique de la science— Textes reunís par Alain Jaubert et Jean-Marc Levy-Leblond, Seuil, Paris, 1 9 7 3 ; Jean-Jacques Salomón, Science et Politique, Seuil, Paris, 1 9 7 0 . 8 Sobre el excedente económico, ver Paul Baran, La economía política del crecimiento, Fondo de Cultura Económica, México, 1 9 5 9 . Yves Barel, Marxisme et croissance, en Elman Altvater et al.. En Partant du 'Capital', Editions Anthropos, Paris, 1 9 6 8 . 6

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t i e n e , c o m o p u n t o de p a r t i d a y de llegada, c o m o c a u s a y c o m o result a d o , la división y la especialización del trabajo social, de las funciones y de los grupos, y la i n s t i t u c i ó n de u n a j e r a r q u í a r e g u l a d a p o r r e l a c i o n e s de dominación y sumisión. L a s o c i e d a d se p r e s e n t a c o m o u n a r e d de relaciones j e r a r q u i z a d a s e n t r e clases, g r u p o s o i n d i v i d u o s , de e s t r u c t u r a s de e s t r a t i f i c a c i ó n s o c i a l , de f o r m a s y canales de movilidad s o c i a l , y de p r o c e s o s de c r e a c i ó n y m o d i f i c a c i ó n de t o d a s ellas. L a j e r a r q u í a d i f e r e n c i a d o r a es a la vez c o l e c t i v a ( c l a s e , c a s t a , estam e n t o , o t r o s g r u p o s ) e individual ( r a n g o , s t a t u s , r o l , p r á c t i c a s ) . Kl s u b s i s t e m a social se i d e n t i f i c a c o m o u n a m a c r o e s t r u c t u r a a la vez c e n t r a l i z a d a y d e s c e n t r a l i z a d a , que p e r m i t e s i m u l t á n e a p e r o c o n t r a d i c t o r i a m e n t e la r e u n i ó n y la d i s p e r s i ó n , la praxis c o l e c t i v a y la individual. L a j e r a r q u í a c o l e c t i v a y la j e r a r q u í a individual, p o r u n a p a r t e e s t r u c t u r a n un s i s t e m a de e s t r a t i f i c a c i ó n s o c i a l , p o r la o t r a son r a í c e s y f u e n t e s a n t a g ó n i c a s y c o m p l e m e n t a r i a s de desigualdad y de movilidad sociales. 9

L a estratificación social c o n f i g u r a u n a t r a m a de g r u p o s sociales en r e l a c i o n e s s i s t e m a t i z a d a s de d i f e r e n c i a c i ó n y s u p e r p o s i c i ó n jerarquizada. Las sociedades humanas concretas aparecen c o m o entrecruzam i e n t o de diversas f o r m a s de e s t r a t i f i c a c i ó n que se i n t e r r e l a c i o n a n e i n t e r a c t ú a n . T o d o sistema social i m p l i c a un equilibrio p r e c a r i o e n t r e u n a m u l t i p l i c i d a d de j e r a r q u í a s que debe ser r e h e c h o sin cesar p o r u n e s f u e r z o s i e m p r e r e n o v a d o . A p a r t i r de la variedad de f o r m a s de e s t r a t i f i c a c i ó n se e l a b o r a n t i p o s p u r o s , i d e a l - a b s t r a c t o s , q u e se a p r o x i m a n a las s i t u a c i o n e s c o n c r e t a s sin c o i n c i d i r e x a c t a m e n t e c o n la r e a l i d a d , p e r o c u y o u s o c o m b i n a d o p u e d e c o n t r i b u i r a dar c u e n t a de aquélla ( c l a s e , c a s t a , e s t a m e n t o , g r u p o s s e c u n d a r i o s ) . L a e s t r a t i f i c a c i ó n social e x p r e s a s i e m p r e —sobre t o d o en s o c i e d a des c o n t e m p o r á n e a s — u n a e s t r u c t u r a clasista c o m p l e j a y d i n á m i c a . L a s e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s i n t e r a c t ú a n p e r m a n e n t e m e n t e en la c o n f i g u r a c i ó n , el f u n c i o n a m i e n t o y la m o d i f i c a c i ó n de la e s t r a t i f i c a c i ó n . U n a m i s m a base e c o n ó m i c a p u e d e o f r e c e r g r a d a c i o n e s y v a r i a c i o n e s c o n s i d e r a b l e s en las f o r m a s de e s t r a t i f i c a c i ó n de d i f e r e n t e s p a í s e s . Las f o r m a s de e s t r a t i f i c a c i ó n rara vez p r e s e n t a n u n a d i f e r e n c i a y u n a o p o s i c i ó n e n t r e d o s clases ú n i c a s , y s í u n a m u l t i p l i c i d a d de a g r u p a 9 Ver, entre otros, Stanislaw Ossowski, Estructura de clases y conciencia social, Península, Barcelona, 1 9 6 9 ; Social inequality, edited by André Béteille, Penguin Modern Sociology Readings, 1 9 6 9 ; Class, Status and Power-Social Stratification in Comparative Perspective, edited by Reinhard Bendix and Seymour Martin Lipset, The Free Press, New York, 2nd. edition, 1967; Anthony Giddens, The class structure of the advanced societies, Harper and Row, New York, 1 9 7 5 .

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c i o n e s sociales q u e se s u p e r p o n e n , e n t r e l a z a n y c o n f r o n t a n . E x c e p t o en s o c i e d a d e s primitivas o p o c o d e s a r r o l l a d a s , n o e x i s t e n clases a b s o l u t a m e n t e h o m o g é n e a s . C a d a u n a de ellas c o m p r e n d e c a p a s , e s t r a t o s , f r a c c i o n e s , g r u p o s d i f e r e n t e s , c o n intereses a veces n o i d é n t i c o s e i n c l u s o c o n t r a p u e s t o s , y c o n posibilidades d e c o n f l i c t o . L a e s t r u c t u r a y los c o n f l i c t o s de clases son u n f a c t o r esencial del s i s t e m a y del p r o c e s o s o c i o p o l í t i c o s , p e r o n o t i e n e n s i e m p r e y en t o d o c a s o u n papel e x c l u s i v o o p r e d o m i n a n t e , ni c o n f i e r e n n e c e s a r i a y f a t a l m e n t e u n c a r á c t e r s e c u n d a r i o o d e r i v a d o a o t r o s t i p o s d e g r u p o y de c o n f l i c t o ( é t n i c o s , t e r r i t o r i a l e s , c o r p o r a t i v o s , i d e o l ó g i c o s ) q u e p u e d e n adquirir gran i m p o r t a n c i a , realidad p r o p i a , a u t o n o m í a relativa, e influir s o b r e la e s t r u c t u r a y la d i n á m i c a de las clases. C u a n t o m a y o r es el n ú m e r o de clases y de sus c a p a s , e s t r a t o s y g r u p o s , m a y o r e s son las c o m p l e j i d a d e s y v a r i a c i o n e s de su c o m p o s i c i ó n i n t e r n a , d e sus int e r r e l a c i o n e s y de sus a c c i o n e s p r o p i a s . L o s a n t a g o n i s m o s e n t r e clases básicas se u n e n y e n l a z a n c o n las c o n t r a d i c c i o n e s s e c u n d a r i a s e n t r e f r a c c i o n e s , c a p a s y e s t r a t o s d e u n a m i s m a c l a s e . L a s clases f u n d a m e n t a l e s p u e d e n aliarse c o n o t r a s en d e c l i n a c i ó n o en a s c e n s o , o c o n s e c t o r e s de las m i s m a s , según sus intereses p r o p i o s —circunstanciales o p e r m a n e n t e s — , y "generar a s í u n a a m p l i a g a m a de c o m b i n a c i o n e s posibles. A través de la e s t r a t i f i c a c i ó n , la s o c i e d a d n o se dispersa al a z a r . Se i n t e g r a en la j e r a r q u í a d i f e r e n c i a d o r a de clases y g r u p o s , r a n g o s , s t a t u s y r o l e s , y lo h a c e de m a n e r a s e m i - a l e a t o r i a . L a s d i f e r e n c i a c i o nes equivalen a p a u t a s transindividuales que son estables f r e n t e al m o v i m i e n t o de los i n d i v i d u o s . C o n f i g u r a n u n a e s t r u c t u r a social o b j e tiva, i n d e p e n d i e n t e de los individuos, q u e c o n t r o l a a é s t o s m e d i a n t e jerarquías y conexiones. L a desigualdad q u e surge d e la e s t r a t i f i c a c i ó n es m o d i f i c a d a y a t e n u a d a p o r la relativa movilidad s o c i a l . El a v a n c e de la división y la e s p e c i a l i z a c i ó n del t r a b a j o h a c e p r o g r e s a r la c o m p l e j i d a d de la s o c i e d a d , c o n t r i b u y e a d i f e r e n c i a r l a en clases y g r u p o s , y a su vez se m o dela o r e f u e r z a según la j e r a r q u í a d i f e r e n c i a d o r a . Multiplica las int e r r e l a c i o n e s , las c o m u n i c a c i o n e s y los i n t e r c a m b i o s d e n t r o del sist e m a s o c i a l . G e n e r a u n a gran diversidad de r a n g o s , s t a t u s , r o l e s , p e r s o n a l i d a d e s , c o m p o r t a m i e n t o s y d e s t i n o s individuales, en el asc e n s o y en el d e s c e n s o s o c i a l e s . D a d o que t o d a s o c i e d a d es c o n t r a d i c t o r i a y m ó v i l , y se define p o r su f o r m a c i ó n y r e p r o d u c c i ó n c o n t i n u a s , es p e r c e p t i b l e la i m p o r t a n c i a q u e a d q u i e r e n las instancias d o n d e se sitúa la capacidad de generación y definición de significados. L a s s o c i e d a d e s , t o d a s ellas p e r o

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s o b r e t o d o las m á s c o m p l e j a s , n e c e s i t a n p a r a m a n t e n e r s e y d e s a r r o llarse un s u b s i s t e m a c o n s t i t u i d o p o r d o s tipos de e l e m e n t o s . P o r u n a p a r t e , las informaciones organizativas: c o n o c i m i e n t o , saber q u é y saber c ó m o , sociales, lenguaje, sistemas c o n c e p t u a l e s . P o r la o t r a , las reglas generativas de m o d e l o s de c o n d u c t a , los e s q u e m a s —programas p a r a la e s t r u c t u r a c i ó n y el despliegue de los p r o c e s o s s o c i a l e s , y p a r a la r e g u l a c i ó n social (valores y n o r m a s , s o c i a l i z a c i ó n de p e r s o n a l i d a des y c o n d u c t a s , p e n a l i z a c i ó n de d e s v i a c i o n e s ) . E n c o n j u n t o , las inf o r m a c i o n e s organizativas y las reglas generativas c o n s t i t u y e n y defin e n la cultura. 10

P r o d u c i d a a p a r t i r de c o m p l e j i d a d e s ( e c o s i s t é m i c a s , b i o l ó g i c a s , e c o n ó m i c a s , s o c i a l e s , p o l í t i c a s ) , la c u l t u r a se desarrolla n o sólo c o m o p r o d u c t o altamente c o m p l e j o . Es un sistema generativo que c o n t r o l a la e x i s t e n c i a f e n o m e n a l de l a s o c i e d a d , p a r a asegurar su m a n t e n i m i e n t o , su i n t e g r i d a d , su i d e n t i d a d , su r e p r o d u c c i ó n en la invarianc i a , su p e r m a n e n c i a y su c a m b i o . C o n t r i b u y e a c r e a r y s o s t e n e r la c o m p l e j i d a d social q u e p e r m i t e t o d o s los o t r o s a s p e c t o s del d e s a r r o l l o social y h u m a n o , y sin lo cual d i c h a c o m p l e j i d a d se d e r r u m b a r í a p a r a dar lugar a u n nivel o r g a n i z a t i v o m á s b a j o del s i s t e m a . Se p r e s e n t a a la vez c o m o c e n t r o e p i g e n é t i c o c o n a u t o n o m í a r e l a t i v a , c i r c u i t o a u t o - p r o d u c t o r y a u t o - r e p r o d u c t o r q u e c o n t r i b u y e a la a u t o - p r o d u c c i ó n y a la a u t o - r e a l i z a c i ó n de la s o c i e d a d . E l c a m p o de la c u l t u r a es c o e x t e n s o c o n u n c o n t i n u o c o n s t i t u i d o — t a n t o desde el p u n t o de vista g e n é t i c o c o m o l ó g i c o — p o r las diversas f o r m a s de i d e o l o g í a ( r e p r e s e n t a c i o n e s p u r a m e n t e ilusorias, m i t o l o g í a s , s u p e r s t i c i o n e s , religiones, f i l o s o f í a s , m o r a l e s , d e r e c h o s , ideales a r t í s t i c o s ) y p o r las c i e n c i a s sociales y f í s i c o - n a t u r a l e s . 1 1

4 . El cambio

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social

Previo al análisis del s i s t e m a p o l í t i c o y del E s t a d o es p e r t i n e n t e c o n s i d e r a r la c u e s t i ó n del cambio social, s o b r e t o d o p o r q u e e s t a ins-

10 Sobre la cultura, ver Morin, Le paradigme. . . , cit.; A. Kroeber and C. Kluckhohn, Culture, a critical review of concept and definitions, Harvard University, Cambridge, 1 9 5 2 ; Jacques Ruffié, De la biologie á la culture, Flammarion, París, 1 9 7 6 . U Sobre ideología, ver: Karl Mannheim, Ideology and Utopia, Harverst Bookds, New York; Nigel Harris, Beliefs in society-The problem of ideology, Pelican Books, 1971;Joseph Gabel, Idéologies, Editions Anthropos, París, 1 9 7 4 ; Alvin W. Gouldner, The dialectic of ideology and technology-The origins, grammar and future of ideology, The Seabury Press, New York, 1 9 7 6 . 12 Sobre la ciencia, ver bibliografía citada en nota ( 7 ) , y M. Kaplan, La ciencia en la sociedad y en la política, SEP-Setenta, México, 1 9 7 5 .

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MARCOS KAPLAN

t a n c i a c o n t r i b u y e al e s c l a r e c i m i e n t o de la n a t u r a l e z a , las f u n c i o n e s y los p r o b l e m a s de a q u é l l o s . E s t a c u e s t i ó n será c o n s i d e r a d a en d o s d i m e n s i o n e s : la de la génesis y p r o b l e m á t i c a del c a m b i o , y la de su tipología. 1 3

A . Génesis

y problemática

del

cambio

Se c o n s i d e r a a q u í en r e l a c i ó n a la p r e s e n c i a del t i e m p o y la h e t e r o g e n e i d a d e s t r u c t u r a l , a los a c t o r e s y p r á c t i c a s s o c i a l e s , y a la dialéctica dinámica externa-dinámica interna. a ) Presencia del tiempo y heterogenidad estructural. L a presencia del t i e m p o en t o d a s o c i e d a d se r e l a c i o n a c o n su h e t e r o g e n e i d a d est r u c t u r a l . L o s e l e m e n t o s y s u b s i s t e m a s de u n a s o c i e d a d n o t i e n e n el m i s m o o r i g e n , t r a y e c t o r i a ni e d a d . E n t o d o s i s t e m a social c o e x i s t e n f u e r z a s , r e l a c i o n e s , o r g a n i z a c i o n e s , s o m e t i d a s de m a n e r a diferencial a los e f e c t o s del t i e m p o . L a s o c i e d a d las j e r a r q u i z a , y se d a c o n ellos sus c a r a c t e r e s e s p e c í f i c o s , p e r o n o s u p r i m e las i n c o m p a t i b i l i d a d e s q u e n a c e n de las diferencias de génesis, e v o l u c i ó n y d u r a c i ó n . Se crean así diferenciaciones, tensiones, puntos de ruptura, movimientos, dinámicas diferenciadas, tendencias a conservar o a transformar el s i s t e m a y sus e l e m e n t o s c o m p o n e n t e s . El t i e m p o s o m e t e a la s o c i e d a d y a sus i n t e g r a n t e s a la triple c o a c c i ó n del p a s a d o , del p r e s e n t e y del f u t u r o . L a c o a c c i ó n del pasado i n m e d i a t o se e j e r c e a través de los e l e m e n t o s h e r e d a d o s , del s u m i n i s t r o de la c o n t i n u i d a d y de la d e f i n i c i ó n p r e v i a m e n t e a c u ñ a d a del s i s t e m a v i g e n t e ( p e s o de la t r a d i c i ó n ; inercias del l e n g u a j e , de las a c t i t u d e s y c o m p o r t a m i e n t o s ) . L a c o a c c i ó n del presente es e j e r c i d a p o r e l e m e n t o s m u y r e c i e n t e s y a c t u a l e s , y se m a n i f i e s t a en el o r d e n q u e p r e v a l e c e , en la definic i ó n i n m e d i a t a de la s o c i e d a d c o m o r e s u l t a n t e de la p r a x i s d e diversos a c t o r e s sociales y de sus i n t e r a c c i o n e s . L a c o a c c i ó n del futuro e s t á d a d a p o r la p r e s e n c i a y la a c t i v i d a d de f u e r z a s y t e n d e n c i a s de d e s a r r o l l o , y de e l e m e n t o s p a r a definir y o p t a r , e n t r e diversas posibilidades p r e s e n t e s e n t o d a f o r m a c i ó n s o c i a l , b u s c a n d o la a c t u a l i z a c i ó n d e c o n f i g u r a c i o n e s p o r venir. T o d a s o c i e d a d e s t á ligada a las t r e s h i s t o r i a s , sin q u e se p u e d a p r e 13 Sobre el cambio social, ver Georges Balandier, Sens et puissanee, Presses Universitaires de France, París, 1 9 7 1 ; Yves Barel, La reproduction sociale-Systémes vivants, invariance et changement, Anthropos, París, 1 9 7 3 ; Los cambios sociales-Fuentes, tipos y consecuencias, compilado y presentado por Amitai Etzioni y Eva Etzioni, Fondo de Cultura Económica, México, 1 9 6 8 .

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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d e c i r cuál de ellas p r e v a l e c e r á . A p a r t i r y a través de estas d i m e n s i o n e s , t o d a s o c i e d a d revela en la a c c i ó n sus diferentes a s p e c t o s y p e r i o d i z a c i o n e s : la breve duración (individuo, a c o n t e c i m i e n t o , pequeña h i s t o r i a , c o y u n t u r a ) , la duración media ( i n t e r v e n c i ó n de u n i d a d e s sociales y grupos c o l e c t i v o s ) , la larga duración (despliegue en los siglos, m a n i f e s t a c i ó n de e s t r u c t u r a s y s i s t e m a s ) . R e v e l a t a m b i é n las desigualdades s e c t o r i a l e s en c u a n t o al s e n t i d o , la i n t e n s i d a d y la rapidez de los c a m b i o s : s e c t o r e s m á s l e n t o s o p o l o s de f r e n o q u e m a n t i e n e n la c o n t i n u i d a d ; s e c t o r e s más r á p i d o s o p o l o s m o t o r e s q u e o p e r a n a favor del c a m b i o ; s e c t o r e s u b i c a d o s e n t r e aquéllos y s o m e tidos a transformaciones inducidas. D e ello deriva un m o v i m i e n t o diferencial de los subsistemas de la s o c i e d a d , en f u n c i ó n del cual ésta n o se t r a n s f o r m a en b l o q u e . P r e s e n t a c o n t i n u i d a d e s y d i s c o n t i n u i d a d e s ; r e p r o d u c e r e l a c i o n e s sociales y p r o d u c e o t r a s n u e v a s ; c o m b i n a la r e p e t i c i ó n y la d i f e r e n c i a c i ó n . L a s o c i e d a d es sede de u n e n f r e n t a m i e n t o p e r m a n e n t e e n t r e f a c t o r e s y d i n a m i s m o s de c o n t i n u i d a d y o r d e n , y de c a m b i o y d e s o r d e n , en b a l a n c e i n e s t a b l e . L a c o n j u n c i ó n de d i n a m i s m o s y c o a c c i o n e s h a c e q u e la s o c i e d a d sea p o r t a d o r a y o b j e t o de u n d e b a t e i n c e s a n t e q u e c o n t r i b u y e a c o n s t i t u i r y a m a n i f e s t a r la pluralidad de aquélla y c u e s t i o n a la r e p r o d u c c i ó n p u r a y la simple c o n t i n u i d a d . b ) Actores y prácticas sociales. L o s d i n a m i s m o s se m a n i f i e s t a n p o r y a través d e a c t o r e s s o c i a l e s , de sus p r á c t i c a s , sus c á l c u l o s , sus opin i o n e s , q u e c o n t r i b u y e n a la génesis del c a m b i o social y a l a d e t e r m i n a c i ó n de sus m o d a l i d a d e s . L a e s c a s e z y la c o m p e t e n c i a p o r la m e j o r í a de la p r o p i a s i t u a c i ó n , la i m p e r f e c t a c o r r e s p o n d e n c i a de e s t r u c t u r a s y s u b s i s t e m a s en la soc i e d a d global, la vigencia de n o r m a s y c ó d i g o s e q u í v o c o s , el m a r g e n de i n d e f i n i c i ó n en las r e l a c i o n e s y p r á c t i c a s s o c i a l e s , la m u l t i p l i c i d a d y h e t e r o g e n e i d a d de las instancias s o c i a l e s , c r e a n l a n e c e s i d a d y l a posibilidad de que los a c t o r e s sociales (individuales y c o l e c t i v o s ) sean n o sólo pasivos sino t a m b i é n a c t i v o s , p a r a o b t e n e r ventajas o p a r a r e p l a n t e a r su p o s i c i ó n en la s o c i e d a d . P u e d e n i n t e r p r e t a r , s o l i c i t a r , u s a r , m a n i p u l a r , t r a t a n d o de o r i e n t a r según sus intereses y valores las r e l a c i o n e s sociales en q u e p a r t i c i p a n . I n t e r v i e n e n e n f u n c i ó n de sus c á l c u l o s y e s t r a t e g i a s . R e c u r r e n a la i n n o v a c i ó n , a la c r í t i c a y a la imp u g n a c i ó n . O p e r a n s o b r e el s i s t e m a s o c i a l , y c o n t r i b u y e n a darle u n c a r á c t e r a p r o x i m a t i v o y v u l n e r a b l e . Oscilan en u n c o n t i n u o e n t r e las estrategias p o s i b l e s , las a d o p t a d a s y las r e a l m e n t e e f e c t i v i z a d a s . L o s a c t o r e s s o n inseparables de sus prácticas sociales, q u e los c o n s t i t u y e n , e x p r e s a n y d e f i n e n , y revelan las p o s i c i o n e s en q u e se

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u b i c a n y los ejes en q u e o p e r a n . u n c o n t i n u o m u l t i d i m e n s i o n a l en t i c a p o r i m p l i c a c i o n e s sucesivas. los a c t o r e s se u b i q u e n en m a y o r orden e x i s t e n t e .

MARCOS KAPLAN

L a s p r á c t i c a s se i n t e r r e l a c i o n a n en el c u a l se pasa de u n a a o t r a p r á c P u e d e n ser c l a s i f i c a d a s , según q u e o m e n o r g r a d o dentro o fuera del

L o s a c t o r e s s o n c o l e c t i v o s ( c l a s e s , g r u p o s , o r g a n i z a c i o n e s , instituc i o n e s ) , o individuales. L a s o c i e d a d y el individuo n o son c a t e g o r í a s r í g i d a s y c l a r a m e n t e s e p a r a d a s , q u e se ajustan u n a a la o t r a en u n a integración perfecta y c o n una funcionalidad inequívoca. F o r m a n un ambisistema de u n i d a d - p l u r a l i d a d , d e c o n f u s i ó n - d i s t i n c i ó n e n el d e s a r r o l l o , en q u e u n a s y o t r a s se c o n s t i t u y e n y usan m u t u a m e n t e , a t r a v é s de r e l a c i o n e s d e c o m p l e m e n t a r i e d a d , c o o p e r a c i ó n , s o l i d a r i d a d , competencia, contradicción o antagonismo. L a sociedad n o existe sin los i n d i v i d u o s . L a diversidad social está influida p o r la diversidad individual, y a m b a s se p r e s u p o n e n y utilizan r e c í p r o c a m e n t e . L a s r e l a c i o n e s e n t r e los i n d i v i d u o s , e n t r e ellos y los g r u p o s , y e n t r e é s t o s y los individuos c o n la s o c i e d a d , oscilan e n t r e u n p o l o d e c o m plementariedad-cooperación-solidaridad, y un polo de competenciac o n f l i c t i v i d a d - a n t a g o n i s m o ; e n t r e el e g o c e n t r i s m o individual y grupal y el s o c i o c e n t r i s m o c o l e c t i v o ; e n t r e la rigidez de la j e r a r q u í a y la m o v i l i d a d d e los g r u p o s e i n d i v i d u o s ; e n t r e el o r d e n y el d e s o r d e n . E n t r e a m b o s p o l o s se d a n o s c i l a c i o n e s , c o m b i n a c i o n e s a l e a t o r i a s , servicios m u t u o s , q u e c o n f i g u r a n u n a z o n a i n t e r m e d i a d e c o n t r a d i c ciones, indecisiones y ambigüedades. L a sociedad n u n c a logra más que u n a integración relativa e incomp l e t a d e las p u l s i o n e s , los c o n f l i c t o s y las a g r e s i o n e s . E s t á s i e m p r e a f e c t a d a p o r el d e s o r d e n q u e a m e n a z a c o n d e s i n t e g r a r l a , p e r o q u e , al m i s m o t i e m p o d a a la s o c i e d a d su c o m p l e j i d a d , su diversidad, su flexibilidad, y r e f u e r z a su c a p a c i d a d d e r e o r g a n i z a c i ó n . E l d e s o r d e n p u e d e ser a b s o r b i d o p o r la o r g a n i z a c i ó n , r e c u p e r a d o y t r a n s f o r m a d o e n j e r a r q u í a , m a n t e n i d o en la p e r i f e r i a c o m o m a r g i n a l i d a d , o e x p u l s a d o f u e r a del s i s t e m a c o m o d e s v i a c i ó n . O r d e n y d e s o r d e n r e n a c e n sin c e s a r , la s o c i e d a d — c o m o d i c e E d g a r M o r i n — se r e o r g a n i z a y se a u t o p r o d u c e sin c e s a r p o r q u e se d e s o r g a n i z a y se a u t o - d e s t r u y e sin cesar. c ) Dinámica interna y dinámica externa. L a interrelación entre la d i n á m i c a i n t e r n a de u n a s o c i e d a d y la q u e p r o v i e n e d e su i n s e r c i ó n e n 14

14 Sobre las dinámicas externa e interna en el cambio ver entre otros: Paul Baran, La economía. . . , cit.; Samir Amin, Le développement inégal, Editions de Minuit, Paris, 1 9 7 3 ; Jacques Valier y otros, Sur l'impérialisme, Revue Critique de lá Economie Politique, Paris, julio-diciembre 1 9 7 3 .

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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un s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l , obliga a distinguir el c a m b i o p r o c e d e n t e del desarrollo del s i s t e m a n a c i o n a l , de los c a m b i o s r e s u l t a n t e s d e la relac i ó n c o n el e x t e r i o r , y r e s c a t a r la i m b r i c a c i ó n y la i n t e r a c c i ó n e n t r e ambas dinámicas. L a s r e l a c i o n e s d e e x t e r i o r i d a d de u n a s o c i e d a d t i e n e n c o n s e c u e n cias i n t e r n a s p a r a ella. L a e s p e c i f i c i d a d de u n a s o c i e d a d n a c i o n a l y de sus principales subsistemas deriva a la vez de su p r o p i a h i s t o r i a y de sus r e l a c i o n e s c o n las s o c i e d a d e s e x t r a n j e r a s y c o n el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l . L a s r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s a f e c t a n los principales niveles d e la realidad social i n t e r n a . P r o v o c a n en el t i e m p o u n a d i f e r e n c i a c i ó n cad a vez m á s a c e n t u a d a e n t r e las d i f e r e n t e s s o c i e d a d e s . L a d i n á m i c a e x t e r n a p u e d e volverse d i n á m i c a de d o m i n a c i ó n . L a r e l a c i ó n de d e p e n d e n c i a h a llegado a c o n s t i t u i r p a r a gran n ú m e r o de países u n s i s t e m a de r e f e r e n c i a f u n d a m e n t a l , d e t e r m i n a l a t o t a l i d a d y p e r m i t e situar e i n t e r p r e t a r las t r a n s f o r m a c i o n e s p a r c e l a r i a s . D i n á m i c a e x t e r n a y p r o b l e m á t i c a de la d e p e n d e n c i a c o n s t i t u y e n u n a s p e c t o decisivo p e r o n o e x c l u s i v o . L a a c c i ó n e x t e r n a n o es el únic o f a c t o r a c o n s i d e r a r . N o se e j e r c e t a m p o c o d e m o d o u n i l a t e r a l , inm e d i a t o y m e c á n i c o , e n u n s o l o s e n t i d o ni en u n a d i m e n s i ó n ú n i c a . E s u n p r o c e s o p l u r i d i m e n s i o n a l y m u l t í v o c o . L a d e p e n d e n c i a es u n a r e l a c i ó n : s u p o n e p o r lo m e n o s d o s ó r d e n e s d e f u e r z a s , d e f o r m a s y de d i n á m i c a s , e n p e r m a n e n t e i n t e r a c c i ó n . L o s a s p e c t o s y niveles i n t e r n o s t i e n e n su e x i s t e n c i a y su m o v i m i e n t o i n h e r e n t e s ; se a r t i c u l a n y r e a c t ú a n e n t r e sí, y c o n los f a c t o r e s de t i p o e x t e r n o s o b r e los cuales p u e d e n influir e n c o n s i d e r a b l e m e d i d a . E l d i n a m i s m o i n t e r n o refleja e i n c o r p o r a la a c c i ó n d e las m e t r ó p o l i s y del s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l , p e r o agrega sus p a r t i c u l a r i s m o s , sus p e c u l i a r i d a d e s y sus m e d i a c i o n e s , sus c o y u n t u r a s y sus a z a r e s . A l m i s m o t i e m p o , el d i n a m i s m o i n t e r n o p a s a a i n t e g r a r y a m o d i f i c a r la c o m p o s i c i ó n , la o r i e n t a c i ó n y el func i o n a m i e n t o de los a c t o r e s , d e las fuerzas y d e los p r o c e s o s d e t i p o externo. L a i m b r i c a c i ó n y l a d i a l é c t i c a de l o i n t e r n o y d e lo e x t e r n o , sus i m p l i c a c i o n e s y c o n s e c u e n c i a s , i n c i d e n en la c o n f i g u r a c i ó n d e las fuerzas y e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s , c u l t u r a l e s , p o l í t i c a s y e s t a t a l e s , t o d o lo c u a l a su vez r e p e r c u t e en r e l a c i ó n y en la d i n á m i c a de la d e p e n d e n c i a . A ello se agrega l a c o n s t a t a c i ó n d e los l í m i t e s de la e x p a n sión d e las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s d e d o m i n a c i ó n - s u b o r d i n a c i ó n , e m e r g e n t e s a p a r t i r d e c a m b i o s en el e n t o r n o i n t e r n a c i o n a l y en el i n t e r i o r d e las s o c i e d a d e s d o m i n a d a s . R e c o n o c i d a la i m p o r t a n c i a d e la d i n á m i c a e x t e r n a , d e b e r e c o r d a r s e en s e n t i d o inverso q u e ella n o llega a ser d e t e r m i n a n t e en u n s e n t i d o

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MARCOS KAPLAN

a b s o l u t o . Sus fuerzas a c e l e r a n o f r e n a n , m o d i f i c a n o b l o q u e a n p o r un t i e m p o los p r o c e s o s de e s t r u c t u r a c i ó n y c a m b i o en las s o c i e d a d e s nac i o n a l e s , p e r o n o b a s t a n p a r a c o n s t i t u i r s e en u n a g e n t e e x c l u s i v o . B. Elementos

para una tipología

del

cambio

A e s t e r e s p e c t o se t o m a en c u e n t a c o m o c a t e g o r í a s b á s i c a s : c a m bio i n h e r e n t e al s i s t e m a y m u t a c i ó n h i s t ó r i c a ; c r e c i m i e n t o y d e s a r r o llo; r e f o r m a y r e v o l u c i ó n ; p r o y e c t o h i s t ó r i c o . a ) Cambio inherente y mutuaciones. E s t r u c t u r a s y sistemas sociales sufren c o n t i n u a m e n t e cambios inherentes a sus c o n d i c i o n e s de e x i s t e n c i a y de c o m p o s i c i ó n , a su f u n c i o n a m i e n t o y a su r e p r o d u c c i ó n , a sus t e n d e n c i a s a la r e a l i z a c i ó n de sus p o t e n c i a l i d a d e s d e desar r o l l o . A través de la d i f e r e n c i a c i ó n , la e s p e c i a l i z a c i ó n y la c o m p l e j i z a c i ó n , ciertas fuerzas d o m i n a n t e s e n la s o c i e d a d r e p r o d u c e n las relaciones q u e a s e g u r a n su p e r m a n e n c i a y su ajuste d i n á m i c o , en u n m o v i m i e n t o n o d e s t r u c t u r a n t e sino s o m e t i d o a e s t r u c t u r a s . L a s mutaciones s o n u n a serie de c a m b i o s múltiples y a c u m u l a d o s , q u e a f e c t a n varias i n s t a n c i a s de la s o c i e d a d , de m a n e r a p r o f u n d a y m á s o m e n o s irreversible; i n c l u s o las crisis q u e r e s u l t a n d e e s t o s c a m b i o s . U n a m u t a c i ó n i m p l i c a el p a s o d e u n a e s t r u c t u r a a o t r a , d e u n s i s t e m a de e s t r u c t u r a s a o t r o ; la e m e r g e n c i a d e diferencias e n r e l a c i ó n a la m e r a r e p r o d u c c i ó n e s t r i c t a de las r e l a c i o n e s sociales b á s i c a s ; el p r e d o m i n i o de la r u p t u r a s o b r e la p e r s i s t e n c i a de la i d e n t i d a d f u n d a m e n t a l . L a s m u t a c i o n e s p u e d e n ser parciales o g l o b a l e s , y su c o n c e p t u a l i z a c i ó n se r e l a c i o n a c o n la c a t e g o r í a d e crisis. 15

L a s mutaciones

parciales s o n asimilables a b r e c h a s p r o d u c i d a s p o r

las i n n o v a c i o n e s y p o r los p r o c e s o s y f o r m a s d e i n t e r i o r i z a c i ó n del c a m b i o , c o n las c o n s i g u i e n t e s d i s t o r s i o n e s , desiquilibrios y o b s t á c u los a u n m o v i m i e n t o s i n c r o n i z a d o de l a s o c i e d a d . U n a a c u m u l a c i ó n de m u t a c i o n e s parciales p u e d e d e s e m b o c a r en u n a n u e v a c o m b i n a c i ó n d e las r e l a c i o n e s de i n t e r d e p e n d e n c i a y m u t u a

determinación

e n t r e los e l e m e n t o s c o n s t i t u t i v o s q u e d e f i n e n d i s t i n t o s t i p o s d e s o c i e d a d . Se e n t r a r á a s í en u n a f a s e , n o de m e r a r e p e t i c i ó n , sino de diferenc i a c i ó n , q u e p u e d e llegar a i d e n t i f i c a r s e c o n la m u t a c i ó n global.

Esta

n o equivale a la m e r a a c u m u l a c i ó n c u a n t i t a t i v a d e i n n o v a c i o n e s parciales. Se p r e s e n t a c o m o u n a crisis, el fin d e u n a s o c i e d a d y el c o m i e n z o d e o t r a , en la m e d i d a en q u e n o se siguen r e p r o d u c i e n d o las reíais Sobre cambio inherente y mutaciones, ver G. Balandier, Sociologie des mutations, sous la direction de Georges Balandier, Anthropos, 1 9 7 0 .

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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c i o n e s c o n s t i t u t i v a s de la s o c i e d a d . L a crisis, sin e m b a r g o , t a m b i é n e s t á s o m e t i d a a la l e y h i s t ó r i c a del desarrollo desigual y combinado de las s o c i e d a d e s . N o a l c a n z a al m i s m o t i e m p o , del m i s m o m o d o y c o n los m i s m o s e f e c t o s , a los d i f e r e n t e s s e c t o r e s sociales. P u e d e a t e n u a r s e en algunos niveles y agravarse en o t r o s . P u e d e h a b e r crisis en la s o c i e d a d , sin crisis e c o n ó m i c a o p o l í t i c a en s e n t i d o c l á s i c o , o a la inversa. L a m u t a c i ó n debe ser irreversible, d e m o s t r a r su c a p a c i d a d de perd u r a c i ó n en la c o n s t i t u c i ó n y en el m a n t e n i m i e n t o d e u n a n u e v a c o n f i g u r a c i ó n s o c i a l , s o b r e t o d o en t é r m i n o s de nuevas r e l a c i o n e s , n o r m a s f o r m a s de d o m i n a c i ó n y de r e p r o d u c c i ó n d e las e s t r u c t u r a s q u e h a h e c h o surgir. L a m u t a c i ó n global n o e x c l u y e la subsistencia de residuos y r e c u r r e n c i a s de la vieja s o c i e d a d . L a h i s t o r i a es u n largo i n v e n t a r i o de m u t a c i o n e s f r a c a s a d a s . b ) Crecimiento y desarrollo.16 C o m o p r o c e s o y c o m o r e s u l t a d o , el crecimiento se c a r a c t e r i z a p o r el a u m e n t o gradual de p r o p i e d a d e s c u a n t i t a t i v a s , m e n s u r a b l e s y c i f r a b l e s ; la c o n t i n u i d a d ; la fácil previsibilidad p o r e x t r a p o l a c i ó n a p a r t i r de d a t o s ; v.gr. a u m e n t o del p r o d u c t o b r u t o , de la p o b l a c i ó n , e t c . E l desarrollo i m p l i c a el s u r g i m i e n t o de p r o p i e d a d e s nuevas de diversidades c u a l i t a t i v a s ; la c o m p l e j i z a c i ó n y el e n r i q u e c i m i e n t o de las f u e r z a s , r e l a c i o n e s y e s t r u c t u r a s s o c i a l e s ; la c r e a c i ó n d e f o r m a s , valor e s , i d e a s , estilos de v i d a , d i f e r e n c i a s ; la d i s c o n t i n u i d a d , los s a l t o s , los i m p r e v i s t o s , los a z a r e s ; y , p o r c o n s i g u i e n t e , la imposibilidad de p r e d i c c i ó n a p a r t i r de la e x t r a p o l a c i ó n lineal de los d a t o s disponibles en u n m o m e n t o d a d o . E s posible el c r e c i m i e n t o sin d e s a r r o l l o , y a la inversa — d u r a n t e algún t i e m p o al m e n o s — el d e s a r r o l l o sin c r e c i m i e n t o . N o e x i s t e ligaz ó n m e c á n i c a ni a u t o m á t i c a e n t r e a m b o s a s p e c t o s de u n p r o c e s o hist ó r i c o global. c ) Reforma

y revolución.

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U n p r o c e s o de reforma

constituye una

e x p e r i e n c i a de a c t u a l i z a c i ó n . P r e t e n d e realizar a d a p t a c i o n e s inevitab l e s , d a n d o a las m o d i f i c a c i o n e s q u e p r o d u c e las c u a l i d a d e s de transf o r m a c i o n e s p r o f u n d a s q u e i n c i d e n s o b r e las e s t r u c t u r a s f u n d a m é n t a lo Sobre crecimiento y desarrollo, ver Y . Barel, La reproduction. cit.; H. Lefebvre Le manifesté différentialiste, Gallimard, Paris, 1 9 7 0 ; H. Lefebvre, La survie du capitalisme-La reproduction des rapports de productions, Antrhopos, Paris, 1 9 7 3 . 17 Ver A. Decouflé, Sociologie des révolutions, Presses Universitaires de France, Paris, 1 9 6 8 ; J e a n Baechler, Les phénoménes révolutionaires, Presses Universitaires de France,Paris, 1 9 7 0 ; W. F. Wertheim, Evolution and revolution-The rising waves of emancipation Penguin Books, London, 1 9 7 4 .

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MARCOS KAPLAN

les, p e r o p e r m a n e c i e n d o m á s a q u í del u m b r a l c r í t i c o q u e d e t e r m i n a una verdadera mutación. L a revolución es u n a f o r m a p o l í t i c a p a r t i c u l a r de m u t a c i ó n s o c i a l . E x p r e s a u n a v o l u n t a d d e p r o v o c a r la i r r u p c i ó n de u n s i s t e m a social p o r v e n i r , a c e l e r a n d o p r o c e s o s largo t i e m p o o p e r a n t e s q u e h a n p r e p a r a d o y v u e l t o n e c e s a r i a la m u t a c i ó n , d e t e r m i n a n d o la e m e r g e n c i a de c o n f i g u r a c i o n e s p o t e n c i a l e s de e l e m e n t o s de fuerzas en suspensión d e n t r o de la s o c i e d a d vieja. Se p r e p a r a e n los lugares d e la s o c i e d a d d o n d e m á s t i e m p o se h a r e c h a z a d o l o q u e c o n t r a d e c í a el o r d e n e s t a b l e c i d o y d o n d e se h a i d o f o r m a n d o a l g u n a c o n t r a s o c i e d a d . Se define c o m o a g e n t e de r u p t u r a , i n i c i a d o r a d e n u e v a s c o n d i c i o n e s d e e x i s t e n c i a , que h a c e surgir el d i s c u r s o o c u l t o de los c a m b i o s q u e la vieja s o c i e d a d r e h u s a . A f e c t a d e m a n e r a variable las diversas instancias de la s o c i e d a d , p r o m o v i e n d o n u e v a s desigualdades s e c t o r i a l e s en la o r i e n t a c i ó n , la i n t e n s i d a d y l a r a p i d e z de los c a m b i o s . L a s estrategias y los o b j e t i v o s de las r e v o l u c i o n e s se p u e d e n b u s c a r y lograr por acciones que operan desde abajo hacia arriba y trastruec a n y t r a n s f o r m a n t o d a la s o c i e d a d ; o p o r a c c i o n e s q u e se d e s a r r o l l a n d e s d e a r r i b a h a c i a a b a j o , a p a r t i r y a través d e u n E s t a d o a u t o r i t a r i o c o n d u c i d o m á s o m e n o s i n t e l i g e n t e m e n t e , q u e realizan c a m b i o s y c u m p l e n a su m a n e r a , i n c o m p l e t a y d e s v i a d a m e n t e , los o b j e t i v o s p o l í t i c o s y e c o n ó m i c o s de la r e v o l u c i ó n p o r a b a j o ( r e f e r e n c i a s d e Engels al b o n a p a r t i s m o y el b i s m a r c k i s m o p o s t e r i o r a 1 8 4 8 ; c o n c e p t o d e r e v o l u c i ó n pasiva e n G r a m s c i ) . d ) El proyecto histórico. E l c o n c e p t o d e p r o y e c t o h i s t ó r i c o se r e fiere al h e c h o q u e t o d a s o c i e d a d es u n o r d e n a p r o x i m a t i v o y m ó v i l , l i g a d o a varias h i s t o r i a s : la y a r e a l i z a d a y sus c o n c r e c i o n e s - r a s t r o s ; la q u e se c u m p l e ; la posible q u e lleva e n su s e n o . T o d a s o c i e d a d es u n conjunto heteróclito, combinación de elementos mezclados, determin i s m o s y l i b e r t a d e s , a c o n t e c i m i e n t o s y a z a r e s . E n e s t e c o n t e x t o , los a c t o r e s o r d e n a n sus p r á c t i c a s según varios ejes y o r i e n t a n su f u t u r o según d i f e r e n t e s a l t e r n a t i v a s . Surge a s í e n t o d a s o c i e d a d u n e s p a c i o a b i e r t o a la l i b e r t a d h u m a n a , p a r a c o n t r i b u i r a c o n f o r m a r aquéllas y a darle su s e n t i d o , y p a r a l a a c t u a l i z a c i ó n d e las diversas posibilidad e s , sin q u e p u e d a p r e d e c i r s e cuál d e las c o n f i g u r a c i o n e s p o t e n c i a l e s terminará p o r actualizarse y prevalecer. L a c o n t i n u i d a d h i s t ó r i c a n o es e n t o n c e s r e c t i l í n e a . L a s o c i e d a d n o e s t á c o n d e n a d a a l a i m i t a c i ó n ni a l a r e p e t i c i ó n ; d i s p o n e d e u n m a r gen de l i b e r t a d de o p c i ó n , de flexibilidad d e e x i s t e n c i a , d e imprevisibilidad, d e c r e a c i ó n c o l e c t i v a . L a s o c i e d a d a p a r e c e —en las p a l a b r a s de J a c q u e s B e r q u e — n o sólo c o m o d a t o sino c o m o p r o y e c t o .

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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A s í , p o r u n a p a r t e , h i s t o r i a y s o c i e d a d c o m o tales c a r e c e n de rac i o n a l i d a d i n m a n e n t e y p l e n a , de finalidades p r e d e t e r m i n a d a s q u e p r e e x i s t a n a los h e c h o s y sean e x p r e s i ó n de alguna f u e r z a demiúrgic a . L a s o r i e n t a c i o n e s y vicisitudes de la h i s t o r i a y de la s o c i e d a d s o n r e s u l t a d o de las r e l a c i o n e s de g r u p o s e i n d i v i d u o s , en u n e n t r e l a z a m i e n t o de los d e t e r m i n i s m o s , las e s p o n t a n e i d a d e s , las v o l u n t a d e s c o n s c i e n t e s y los a z a r e s . El s e c t o r n o d o m i n a d o d e fuerzas n a t u r a l e s , sociales y c u l t u r a l e s sigue s i e n d o g r a n d e y p o d e r o s o , c o n t i n ú a i m p o n i e n d o d e t e r m i n i s m o s y f a t a l i d a d e s , en p a r t e a p a r e n t e s y en p a r t e reales. Si n o e x i s t e n d e t e r m i n i s m o s en s e n t i d o e s t r i c t o , e x i s t e n p r o cesos d e t e r m i n a d o s , p r o d u c t o s de la a c c i ó n de los h o m b r e s , c o m b i n a c i o n e s de lo h u m a n o y lo i n h u m a n o que se vuelven c o n t r a a q u é llos y los a m e n a z a n . L a s l u c h a s p o r la s u p e r a c i ó n de las c o n d i c i o n e s h e r e d a d a s y p o r la e m e r g e n c i a de f o r m a s sociales nuevas y s u p e r i o res n o e s t á n destinadas f a t a l m e n t e a t r i u n f a r . L o s individuos y g r u p o s p u e d e n resultar i n a d e c u a d o s , e q u i v o c a r s e , ser d e r r o t a d o s . El p r o c e s o h i s t ó r i c o es s i n u o s o y a c c i d e n t a d o , y r a r a vez se c u m p l e en a c u e r d o e s t r i c t o o a p r o x i m a d o c o n las previsiones y las esperanzas de las soc i e d a d e s , los g r u p o s y los i n d i v i d u o s , a ú n los m á s l ú c i d o s y e n é r g i c o s (las ironías de la Historia de q u e h a b l a b a n Hegel y E n g e l s ) . C o n frec u e n c i a , las r e a l i z a c i o n e s h i s t ó r i c a s c o n c r e t a s se alejan de los p r o y e c t o s originales, o n o se e f e c t ú a n en la d i r e c c i ó n prevista p o r la t e o r í a o la i d e o l o g í a . Las t r a n s f o r m a c i o n e s posibles p u e d e n f r u s t r a r s e , o n o resultar t a n radicales c o m o se s u p u s o . T o d o a v a n c e h i s t ó r i c o a la vez resuelve y g e n e r a p r o b l e m a s , p l a n t e a nuevas posibilidades y desaf í o s , r e a l i m e n t a la i n t e r m i n a b l e espiral de la h i s t o r i a q u e , en sus m e j o r e s m o m e n t o s , n o deja de ser u n a m a r c h a i n c i e r t a h a c i a lo d e s c o n o c i d o . L a o p c i ó n y el v o l u n t a r i s m o sociales t i e n e n sus l í m i t e s . L a s o c i e d a d se h a c e y se t r a n s f o r m a , p e r o en el i n t e r i o r de c o a c c i o n e s m á s o m e n o s definidas. L a e v a l u a c i ó n realista de f u e r z a s , t e n d e n c i a s y o b s t á c u l o s d e b e i n o c u l a r a la vez c o n t r a el o p t i m i s m o superficial y m e c á n i c o , y c o n t r a el p e s i m i s m o y la d e s e s p e r a n z a . L a h i s t o r i a n o es i n s e n s a t a ni a b s u r d a . C r e a l o i n e s p e r a d o a p a r t i r de lo d e t e r m i n a d o , c o m b i n a el azar y la n e c e s i d a d , la d e r r o t a y el t r i u n f o , la c a t á s t r o f e y la c r e a c i ó n s u p e r a d o r a , n u n c a c o m p l e t a s . L a t o t a l i d a d sigue a b i e r t a , deja lugar a nuevos enfoques, opciones, propuestas y estrategias. L a evolución h u m a n a n o e s t á e n c a d e n a d a f a t a l m e n t e a la h i s t o r i a q u e se h a vivido h a s t a el p r e s e n t e . L a s posibilidades del ser h u m a n o a ú n n o e s t á n t o t a l m e n t e e x p l o t a d a s , en especial en c u a n t o a sus a p t i t u d e s p a r a la a u t o o r g a n i z a c i ó n , la c r e a t i v i d a d y la c o n c i e n c i a . L a a c t u a l i z a c i ó n y el

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MARCOS KAPLAN

desarrollo de esas a p t i t u d e s r e q u i e r e n desarrollos de c o n t e x t o s s o c i o culturales s u f i c i e n t e m e n t e c o m p l e j o s , la m a r c h a h a c i a u n a metasociedad, y ello a su vez e x i g e u n a n u e v a c i e n c i a del h o m b r e y u n a n u e v a política. L a interacción entre sociedad, ciencia, conciencia y política está a b i e r t a . E s t a d i a l é c t i c a es p a r t e de o t r a m á s vasta e n t r e la d e s o r g a n i z a c i ó n y la r e o r g a n i z a c i ó n h i s t ó r i c a s que t r a b a j a a t o d a s las soc i e d a d e s del m u n d o , c o n sus e n s a y o s y e r r o r e s , sus c o m p o n e n t e s y secuelas de d e s ó r d e n e s y crisis, y sus f r a c a s o s y t r i u n f o s a m b o s parciales, t o d o s ellos a la vez riesgos de regresión y c o n d i c i o n e s de p r o g r e s o , y la posibilidad de u n n u e v o n a c i m i e n t o del ser h u m a n o y de la e m e r g e n c i a de la n u e v a s o c i e d a d h i p e r c o m p l e j a . 5 . La instancia

política

A partir de algunas p r e m i s a s y r e s u l t a d o s del análisis a n t e r i o r , y de su e l a b o r a c i ó n , es posible c o n s i d e r a r varias c u e s t i o n e s c e n t r a l e s de la i n s t a n c i a p o l í t i c a de la cual el E s t a d o es la m a n i f e s t a c i ó n c u l m i n a n t e : sus r a í c e s , c a r a c t e r e s y e f e c t o s , el papel del personal p o l í t i c o . L o s h o m b r e s s o c i a l m e n t e c o n s i d e r a d o s h a c e n su h i s t o r i a , t o t a l o p a r c i a l m e n t e , en c o n d i c i o n e s n o elegidas p o r ellos, a través de u n a c o m b i n a c i ó n de l u c i d e z y c e g u e r a , sin saber n u n c a t o t a l m e n t e c ó m o ni p o r q u é , de m o d o i n c o n s c i e n t e , irracional y d e s o r g a n i z a d o . A través del p r o c e s o h i s t ó r i c o , el e l e m e n t o c o n c i e n t e y r a c i o n a l h a t e n d i d o a i n c r e m e n t a r s e sin llegar a p r e v a l e c e r c o m p l e t a m e n t e s o b r e los elem e n t o s e s p o n t á n e o s e ilusorios. L o s r e s u l t a d o s y los p r o d u c t o s de la a c c i ó n de los seres h u m a n o s se alienan. E s c a p a n a su v o l u n t a d , a su c o n c i e n c i a y a su c o n t r o l , t o m a n f o r m a s a b s t r a c t a s ( m e r c a n c í a , merc a d o , dinero, capital, ideologías, aparatos organizativos) que parecen asumir e x i s t e n c i a i n d e p e n d i e n t e , se vuelven realidades s o b e r a n a s y opresivas, se t o r n a n c o n t r a los individuos y los a r r a s t r a n a d e s t i n o s inhumanos. S o b r e la base a p a r t i r de los g r a d o s y las f o r m a s de d e s a r r o l l o de la t é c n i c a , de la división social del t r a b a j o y de las f u n c i o n e s , de la p r o d u c c i ó n y el i n t e r c a m b i o , se c r e a y se m a n t i e n e en c a d a s o c i e d a d y en c a d a e t a p a h i s t ó r i c a un s i s t e m a de e s t r a t i f i c a c i ó n y movilidad s o ciales. L a diversidad y la m o v i l i d a d de clases y sus s u b c o n j u n t o s , sus diferencias y a n t a g o n i s m o s n o e x c l u y e n y p o r el c o n t r a r i o s u p o n e n u n a división e n t r e h o m b r e s que m a n d a n y o t r o s que o b e d e c e n , relaciones de a u t o r i d a d y a c a t a m i e n t o , y un t i p o de p o l a r i z a c i ó n . L a c o n t r a p o s i c i ó n b á s i c a se d a e n t r e clases d o m i n a n t e s y d o m i n a d a s . D e n t r o de las p r i m e r a s e x i s t e n s i e m p r e g r u p o s h e g e m ó n i c o s y g r u p o s s u b o r d i -

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n a d o s . L a s c a p a s , los e s t r a t o s y g r u p o s de las clases d o m i n a d a s a n u d a n y d e s a n u d a n f o r m a s de c o i n c i d e n c i a , c o o p e r a c i ó n y c o n f l i c t o e n t r e s í y c o n s e c t o r e s c o m p o n e n t e s de las clases d o m i n a n t e s . Clases y grupos r e c u r r e n en sus luchas a t o d o s los m e d i o s e f i c a c e s en disponibilidad: v i o l e n c i a f í s i c a ; r i q u e z a m a t e r i a l ; n ú m e r o y organ i z a c i ó n ; e l a b o r a c i ó n y m a n i p u l a c i ó n de la c u l t u r a y la i d e o l o g í a . E s t o s i n s t r u m e n t o s son utilizados en el m a r c o de u n plan m á s o m e n o s d e l i b e r a d o y e l a b o r a d o , c o m o p a r t e de u n a e s t r a t e g i a general q u e a su vez c o m p r e n d e t á c t i c a s p a r c i a l e s . E s t r a t e g i a s y t á c t i c a s , sus variac i o n e s y sus a l c a n c e s i n f l u y e n s o b r e las e s t r u c t u r a s y los p r o c e s o s , m a n t i e n e n el s i s t e m a en lo esencial o lo t r a n s f o r m a n c o n m a y o r o m e n o r p r o f u n d i d a d ; p u e d e n i n c l u s o a f e c t a r g r a v e m e n t e la c o h e s i ó n , el equilibrio y la e x i s t e n c i a m i s m a de la s o c i e d a d ( r e v o l u c i o n e s , guer r a s , crisis de d i s o l u c i ó n ) . Clases y g r u p o s c o m b a t e n p o r el r e p a r t o de la r i q u e z a y el p o d e r . U n a s y o t r o s n o dejan sin e m b a r g o de c o n s t i t u i r al m i s m o t i e m p o la u n i d a d de la s o c i e d a d global, b a s a d a en la división y la c o m p l e m e n t a r i e d a d de f u n c i o n e s y t a r e a s ; c o m p a r t e n en m a y o r o m e n o r g r a d o el interés p o r la c o n s e r v a c i ó n de las bases m i s m a s del s i s t e m a c o m o p r e rrequisito p a r a su supervivencia y desarrollo y los de la vida civilizada misma. E n t o d a s o c i e d a d se p l a n t e a y se d e b e r e s o l v e r , de un m o d o u o t r o y en p e r m a n e n t e reajuste d i n á m i c o , el p r o b l e m a de c ó m o h a c e r c o e xistir la ecuación grupo hegemónico-clases dominantes-clases dominadas, g e n e r a d o r a de t o d a clase de t e n s i o n e s y c o n f l i c t o s , c o n las n e cesidades de c o h e s i ó n , equilibrio y p e r m a n e n c i a de la s o c i e d a d global. El o r d e n a m i e n t o b á s i c o de c u a l q u i e r s i s t e m a , la j e r a r q u í a clasista, el p r e d o m i n i o de u n a clase d o m i n a n t e o de u n a f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a , se o b t i e n e n y se e x p l i c a n p o r la c o m b i n a c i ó n s i e m p r e variable y en perm a n e n t e reajuste de d o s e l e m e n t o s . P o r u n a p a r t e , la c o a c c i ó n , la f u e r z a m a t e r i a l y d e s n u d a , la r e p r e s i ó n v i o l e n t a , que n o b a s t a p a r a c o n s t i t u i r y m a n t e n e r un s i s t e m a , y a c t ú a c o m o r e c u r s o de reserva p a r a m o m e n t o s e x c e p c i o n a l e s de crisis o p a r a individuos y g r u p o s r e c a l c i t r a n t e s . P o r o t r a p a r t e , se d e b e o p e r a r de m o d o p e r m a n e n t e p o r m e d i o de u n a c o n c e p c i ó n general del m u n d o y de la e x i s t e n c i a , e l a b o r a d a o a s u m i d a p o r la clase d o m i n a n t e o la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a , e i m p u e s t a al r e s t o de la s o c i e d a d , e x p r e s a d a y a c t u a n t e a través de la religión, la f i l o s o f í a , la é t i c a , los v a l o r e s , el estilo de vida, las c o s t u m b r e s y g u s t o s , el s e n t i d o c o m ú n . E n o t r a s p a l a b r a s , a través de la hegemonía, la d i r e c c i ó n p o l í t i c o - i n t e l e c t u a l - m o r a l , que p e r m i t e a los d o m i n a n t e s c r e a r y c o n s e r v a r el c o n s e n t i m i e n t o , la a d h e s i ó n

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MARCOS KAPLAN

a c t i v a o la a c e p t a c i ó n pasiva de los s u b o r d i n a d o s y d o m i n a d o s resp e c t o al t i p o de s o c i e d a d en que viven. L u c h a e i n t e g r a c i ó n , v i o l e n c i a y c o n s e n s o , n o son f e n ó m e n o s s e p a r a d o s , s i n o m o m e n t o s d i f e r e n t e s p e r o e s t r e c h a m e n t e ligados de u n p r o c e s o general ú n i c o . T o d a s o c i e d a d r e s u l t a a s í h e t e r o g é n e a , c o n t r a d i c t o r i a , m ó v i l ; sede de tensiones p e r m a n e n t e s e n t r e fuerzas y t e n d e n c i a s d e c o n f l i c t o y d i s g r e g a c i ó n , y fuerzas y t e n d e n c i a s de c o h e s i ó n , i n t e g r a c i ó n , equilib r i o . L a r e p r o d u c c i ó n y la c o n t i n u i d a d de las r e l a c i o n e s sociales fund a m e n t a l e s n o m a r c h a n p o r s í solas ni se aseguran m e c á n i c a m e n t e . Diversas fuerzas y t e n d e n c i a s en c o e x i s t e n c i a y en c o n t r a p o s i c i ó n a c t ú a n en d i f e r e n t e s s e n t i d o s : c o m o simple l u c h a c o n t r a la e n t r o p í a que a f e c t a la c o n t i n u i d a d del s i s t e m a , p a r a asegurar su m a n t e n i m i e n t o ; en b ú s q u e d a de lo q u e p u e d e c o n t r i b u i r al p r o g r e s o del s i s t e m a , a la m á s c o m p l e t a r e a l i z a c i ó n de sus posibilidades i n t r í n s e c a s , a su d e s a r r o l l o ; o bien p a r a su c o m p l e t a t r a n s f o r m a c i ó n . N i n g u n a s o c i e d a d l o g r a el ajuste a u t o m á t i c o de ella m i s m a a sus p r o p i o s c o m p o n e n tes y p r o c e s o s i n t e r n o s , ni é s t o s e n t r e s í , ni de t o d o ello a los diversos e n t o r n o s ( m e d i o a m b i e n t e n a t u r a l , c o n j u n t o de s o c i e d a d e s i n t e g r a n tes del s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l ) . L a c o n t i n u i d a d de u n a s o c i e d a d d a d a n o equivale a su e s t r i c t a r e p r o d u c c i ó n en el t i e m p o . L a a c c i ó n de la dinámica interna crea cambios difícilmente controlables. La entropía p r e s e n t e en t o d o s i s t e m a social g e n e r a el desajuste e n t r e los e l e m e n t o s y niveles de la s o c i e d a d , el desgaste de é s t o s y d e las r e l a c i o n e s básic a s , el f u n c i o n a m i e n t o a r e n d i m i e n t o d e c r e c i e n t e del c o n j u n t o . Est o s p r o c e s o s negativos s o n r e f o r z a d o s p o r las i n c e r t i d u m b r e s del c o n s e n s o s o c i a l , el d e b i l i t a m i e n t o de la a d h e s i ó n del m a y o r n ú m e r o de los a c t o r e s sociales y de la v o l u n t a d c o l e c t i v a . Se a b r e n b r e c h a s entre los valores y n o r m a s q u e f u n d a n y m a n t i e n e n la s o c i e d a d o f i c i a l , y la p r á c t i c a de los a c t o r e s s o c i a l e s . P o r c o n s i g u i e n t e , la r e p r o d u c c i ó n y la c o n t i n u i d a d de las r e l a c i o n e s sociales f u n d a m e n t a l e s se r e a l i z a n , se m a n t i e n e n y se m o d i f i c a n p o r un j u e g o de a p r o x i m a c i o n e s sucesiv a s , a través de c o m p r o m i s o s p e r m a n e n t e s e n t r e la c o n t i n u i d a d y la discontinuidad. 1 8

T o d a s o c i e d a d es s i e m p r e un orden plural y aproximativo. Se c r e a y se c a r a c t e r i z a p o r los e s f u e r z o s c o n s t a n t e m e n t e r e n o v a d o s d e fuerzas de s e n t i d o s d i s t i n t o s o d i v e r g e n t e s , y p o r la c o e x i s t e n c i a del ord e n , el d e s o r d e n , los desequilibrios y las i n c e r t i d u m b r e s . Es p o r t a d o r a 18 Sobre el concepto de Portelli, Gramsci y el bloque política de Antonio Gramsci, théoric gramscienne de l'Etat,

hegemonía, véase los textos de Gramsci, y también Hugues histórico. Siglo X X I , México, 1 9 7 3 ; A. R. Buzzi, La teoría Editorial Fontanella, Barcelona, 1 9 6 0 ; Giorgio Bonomi, La en "Les Temps Modennes", No. 3 4 3 , Février 1 9 7 5 .

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de varias versiones o c o n f i g u r a c i o n e s d e s í m i s m a , m á s o m e n o s c o m patibles, c o m p e t i t i v a s u o p u e s t a s . E s t á a b i e r t a a varios f u t u r o s posibles, s i e m p r e e n vías d e h a c e r s e , d e r e h a c e r s e y d e m o d i f i c a r s e , replanteada de m o d o virtualmente p e r m a n e n t e . E s t a p e r s p e c t i v a revela y s u b r a y a la i m p o r t a n c i a d e las instancias d o n d e se sitúa el poder

de

opción,

de decisión,

de

orientación

y

de

constitución; l a f u e r z a d e t e r m i n a n t e y c o n d i c i o n a n t e d e lo p o l í t i c o en el s e n t i d o m á s a m p l i o del c o n c e p t o . L a política p u e d e ser genéric a m e n t e definida c o m o el c o n j u n t o de f u e r z a s , f u n c i o n e s , a c t i v i d a d e s , e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s , q u e r e s i s t e n , o a la inversa e x p r e s a n y refuerz a n , los d i n a m i s m o s q u e a m e n a z a n d e m u e r t e a las f o r m a c i o n e s s o ciales; q u e r e d u c e n , o bien a u m e n t a n , las d i s c o n t i n u i d a d e s y f r a c t u r a s ; q u e l i m i t a n , o p o r el c o n t r a r i o a m p l i f i c a n , los e f e c t o s m o d i f i c a t o r i o s r e s u l t a n t e s d e la a c c i ó n del t i e m p o . L a variable f u n d a m e n t a l en la i n s t a n c i a p o l í t i c a es el poder. Es la c a p a c i d a d de u n o s p a r a c o a c c i o n a r , influir y dirigir a o t r o s , a fin d e t o m a r e i m p o n e r d e c i s i o n e s s o b r e las p e r s o n a s y las c o s a s , sus j e r a r q u i z a c i o n e s y c o m b i n a c i o n e s , sus m o d o s d e u s o y d i s f r u t e . E n cualquier s o c i e d a d , el p o d e r a p a r e c e c o m o u n c o n t i n u o d e e l e m e n t o s y 19

f o r m a s q u e se d i f e r e n c i a n y e n t r e l a z a n , q u e o r d e n a n las r e l a c i o n e s e n t r e los g r u p o s e individuos e i m p o n e n la v o l u n t a d d e u n o s s o b r e o t r o s , m e d i a n t e c o m b i n a c i o n e s e s p e c í f i c a s d e niveles, o b j e t i v o s , i n s t r u m e n t o s , m e c a n i s m o s , p r o c e s o s y r e s u l t a d o s ( e m p r e s a , familia, e s c u e l a , iglesias, o t r a s i n s t i t u c i o n e s s o c i a l e s ; a p a r a t o p o l í t i c o , E s t a d o ; d o m i n a ción, fuerza, manipulación, autoridad, e t c . ) . U n a f o r m a e s p e c í f i c a d e p o d e r , el poder político, surgido d e las desigualdades y d e los e n f r e n t a m i e n t o s , d e b e d e f e n d e r y c o n s e r v a r la s o c i e d a d , a p a r t i r y e n c o n t r a d e sus propias c o n t r a d i c c i o n e s y debilid a d e s , o bien r e e s t r u c t u r a r í a en su t o t a l i d a d a p a r t i r d e un n u e v o p r o y e c t o h i s t ó r i c o . El p o d e r p o l í t i c o c o n s t i t u y e u n a f o r m a e s p e c í f i c a y f i n a l m e n t e d e c i s o r i a d e o r d e n a m i e n t o d e las r e l a c i o n e s e n t r e las clases, y d e l a i m p o s i c i ó n d e la v o l u n t a d d e u n g r u p o o f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a sobre o t r a s clases d o m i n a n t e s s u b o r d i n a d a s y s o b r e las clases d o m i n a d a s , m e d i a n t e u n a c o m b i n a c i ó n e s p e c í f i c a d e l u c h a e integrac i ó n , d e c o a c c i ó n y d e c o n s e n s o . T o d o análisis c o n c r e t o d e b e p u e s r e s p o n d e r s i e m p r e e n definitiva a u n a serie d e p r e g u n t a s b á s i c a s : 19 Sobre la noción de poder, ver Fierre Birnbaum, Le pouvoir politique, Dalloz, París, 1975, selección de textos comentados; Political sociology, edited by Alessandro Pizzorno, Penguin Modern Sociology Readings; F. Bourricaud, Esquisse déune théorie de l'autoritc, Plon, París, 1 9 6 9 ; W. J . Mackenzie, Power, violence, decisión, Penguin Books, 1 9 7 5 ; Martin Wight, Power politics, Royal Institute of International Affairs, Penguin Books, 1 9 7 9 .

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¿Quién ejerce el poder? ¿En representación y para beneficio de quiénes? — ¿Para qué?— ¿De qué modo? L a n a t u r a l e z a y el c o n t e n i d o del p o d e r p o l í t i c o , sus m o d a l i d a d e s y los r e s u l t a d o s de su e j e r c i c i o , son inseparables en las s o c i e d a d e s m o d e r n a s y c o n t e m p o r á n e a s de u n triple p r o c e s o r e f e r i d o a: i) la t e n d e n c i a de la e s f e r a p o l í t i c a a a u t o n o m i z a r s e r e l a t i v a m e n t e de la esfera s o c i o e c o n ó m i c a y del s i s t e m a en su c o n j u n t o ; ii) el d e s a r r o l l o y la prim a c í a de la o r g a n i z a c i ó n y la e s p e c i a l i z a c i ó n p o l í t i c a s ; iii) la e m e r g e n c i a y la a f i r m a c i ó n de la c a t e g o r í a de p o l í t i c o s p r o f e s i o n a l e s . Est o s tres niveles-procesos i n t e r c o n e c t a d o s se r e l a c i o n a n e s t r e c h a m e n t e c o n el s u r g i m i e n t o , el a v a n c e , la universalización de la división social del trabajo. 20

E s t a d i s t r i b u y e a los individuos en diferentes lugares de la s o c i e d a d , los c o n d i c i o n a y d e t e r m i n a según e s t a u b i c a c i ó n , f r a g m e n t a el sistem a en g r u p o s de intereses divergentes y o p u e s t o s . El i n t e r é s de ciert o s individuos y g r u p o s es s a t i s f e c h o en d e t r i m e n t o del i n t e r é s de los o t r o s ; el bien de u n o s es el mal de o t r o s . L a m u l t i p l i c i d a d de c o n f l i c t o s s o c i a l e s , su i n t e n s i f i c a c i ó n y su p r o f u n d i z a c i ó n , a m e n a z a n la estabilidad y la i n t e g r i d a d del o r d e n s o c i a l , y p u e d e n d e s e m b o c a r en la a u t o d e s t r u c c i ó n del s i s t e m a p o r la a n a r q u í a y la g u e r r a civil. R e s u l t a i m p o s i b l e en c o n s e c u e n c i a la p o l í t i c a c o m o a c t i v i d a d dir e c t a de u n a c o m u n i d a d a u t é n t i c a , a la vez h o m o g é n e a y t o t a l i z a d a , c o n s t i t u i d a y o p e r a d a p o r t o d o s sus m i e m b r o s iguales y solidarios. L a a u s e n c i a de un i n t e r é s general imposibilita la r e i v i n d i c a c i ó n del b i e n e s t a r de la s o c i e d a d a través de la s a t i s f a c c i ó n de las n e c e s i d a d e s f u n d a m e n t a l e s de t o d o s los individuos, t o d o ello c o m o finalidad social universal q u e a c t ú e c o m o f a c t o r d e t e r m i n a n t e de las a c c i o n e s p o l í t i c a s . L a s a c t i v i d a d e s de los individuos n o p u e d e n ser c o l o c a d a s en u n pie de igualdad c o m o a c t i v i d a d e s h u m a n a s universales. P o r el c o n t r a r i o , a p a r t i r y en f u n c i ó n de las d i f e r e n c i a c i o n e s y c o n t r a d i c c i o n e s de i n t e r e s e s , distintas o r i e n t a c i o n e s y p r á c t i c a s p o l í t i c a s c o e x i s t e n espacial y t e m p o r a l m e n t e . C a d a u n a de ellas i d e n t i f i c a sus intereses p a r t i c u l a r e s c o n la utilidad general y e x c l u y e a las o t r a s c o m o m á s o m e n o s n o c i v a s p a r a el b i e n e s t a r de la s o c i e d a d . L a s o c i e d a d r e s u l t a i m p o t e n t e p a r a gestionar p o r s í m i s m a sus a s u n t o s y p a r a desplegar u n a a c t i v i d a d d i r e c t a en el i n t e r é s g e n e r a l . Se ve obligada a c r e a r f u n c i o n e s c o m u n e s de las que n o p u e d e pres20 Ver Ljubomir Tadic, Le proletariat et la bureaucratie, y Andrija Kresic, Politique et communauté humaine, en Etatisme et autogestion-Bilan critique du socialisme yougoslave, Anthropos, Paris, 1 9 7 3 ; Max Weber, Politics as a vocations, en Gerth and Mills, From Max Weber: Essays in Sociology, Oxford University Press, New York, 1 9 5 8 .

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cindir. Las c u e s t i o n e s que h a c e n a la e x i s t e n c i a , r e p r o d u c c i ó n , func i o n a m i e n t o y gestión de la s o c i e d a d , son a t r i b u i d a s a c a t e g o r í a s p a r t i c u l a r e s de individuos c o m p e t e n t e s y a i n s t i t u c i o n e s especiales q u e en c o n j u n t o a s u m e n las f u n c i o n e s p o l í t i c a s y c o n f i g u r a n la inst a n c i a p o l í t i c a . Quienes d e s e m p e ñ a n las f u n c i o n e s p o l í t i c a s c o n s t i t u y e n u n a r a m a de la división social del t r a b a j o en el s i s t e m a t o t a l ; a d q u i e r e n intereses p a r t i c u l a r e s ; t i e n d e n a la i n d e p e n d e n c i a relativa r e s p e c t o a sus f u e n t e s , bases y j u s t i f i c a c i o n e s originarias. A través de la h i s t o r i a , las s o c i e d a d e s se h a n visto s o m e t i d a s c a d a vez m á s a la ley de u n a politización irreversible. L a p o l í t i c a se s e p a r a c a d a vez m á s de la s o c i e d a d , y a d q u i e r e un g r a d o c r e c i e n t e de p o d e r s o b r e é s t a . Se especializa c a d a vez m á s c o m o actividad e s t r u c t u r a d a en la s o c i e d a d . Se vuelve esfera p a r t i c u l a r que aspira al m o n o p o l i o y a la i n d e p e n d e n c i a . D e m e d i o , se t r a n s f o r m a en fin e x t e r i o r y super i o r a la s o c i e d a d . L a esfera s o c i o e c o n ó m i c a , la s o b e r a n í a del p u e b l o , se alienan en r e l a c i ó n a la esfera p o l í t i c a y en su b e n e f i c i o . El p u e b l o pasa a ser de s u j e t o a o b j e t o de la h i s t o r i a . L o s intereses h u m a n o s son s u b o r d i n a d o s a los intereses p o l í t i c o s . L a p o l í t i c a t i e n d e a politizar t o d a s las otras actividades y r e l a c i o n e s h u m a n a s ; les i m p r i m e el sello de la i n t e n c i ó n p o l í t i c a ; m i d e t o d o s los valores según su a d e c u a c i ó n y c o n v e n i e n c i a r e s p e c t o a los intereses p o l í t i c o s ( m o r a l m a q u i a v é l i c a ) . E s t e a m o r a l i s m o i n h e r e n t e a la p o l í t i c a es o c u l t a d o p o r u n a i d e n t i f i c a c i ó n e n t r e la p r á c t i c a y la l í n e a p o l í t i c a s y su utilidad s o c i a l . L a s f u e r z a s , las a c t i v i d a d e s , las o r g a n i z a c i o n e s , las d i r e c c i o n e s p o l í ticas se p r e s e n t a n s i e m p r e c o m o r e p r e s e n t a c i o n e s del interés y del b i e n e s t a r generales, c o m o ú n i c o f a c t o r social universal. P r e t e n d e n e s t r u c t u r a r y d e f e n d e r el o r d e n s o c i a l , g a r a n t i z a r su i n t e g r a c i ó n , su estabilidad y su p e r m a n e n c i a c o n t r a las t e n s i o n e s y a m e n a z a s , m e d i a r y s o l u c i o n a r los c o n f l i c t o s . L a p o l í t i c a m i s m a c o n t r i b u y e al s u r g i m i e n t o , la m u l t i p l i c a c i ó n y el r e f u e r z o de u n a c o n s t e l a c i ó n de c o n t r a d i c c i o n e s : e n t r e la t e o r í a y la i d e o l o g í a de la p o l í t i c a y su r e a l i d a d ; e n t r e la p o l í t i c a y la s o c i e d a d civil, y e n t r e u n a y o t r a y el i n d i v i d u o ; e n t r e el h o m b r e y el c i u d a d a n o , la vida privada y p ú b l i c a ; e n t r e la p o l í t i c a de h e c h o y la p o l í t i c a de d e r e c h o . L a p o l í t i c a y los p o l í t i c o s t i e n d e n a m a n t e n e r las c o n d i c i o n e s originarias a que se h i z o r e f e r e n c i a y q u e son la r a z ó n de su existencia. A la dialéctica general entre la sociedad y la política, de alienac i ó n y o p o s i c i ó n e n t r e a m b a s , se agrega — c o m o s e g u n d a fase de desarrollo a la vez h i s t ó r i c a y lógica—, la dialéctica en el interior de la superestructura política de la sociedad, a través de las r e l a c i o n e s e n t r e

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diferentes fuerzas p o l í t i c a s . L a s c a t e g o r í a s s o c i o - e c o n ó m i c a s p a r t i c u lares, c o n intereses p r o p i o s y d i f e r e n c i a d o s , a c c e d e n a la c o n c i e n c i a de su p a r t i c u l a r i d a d en la s o c i e d a d ; de " g r u p o en s í " pasan a ser " g r u p o p a r a s í " . Sus c o m p o n e n t e s m á s c o n c i e n t e s y e n é r g i c o s se o r g a n i z a n p a r a a c t u a r en la d e f e n s a de los intereses p a r t i c u l a r e s de la r e s p e c t i v a c a t e g o r í a s o c i a l . R e v i s t e n las f o r m a s de fuerzas p o l í t i c a s d o t a d a s de f u e r z a m a t e r i a l ( n ú m e r o , o r g a n i z a c i ó n , c o h e s i ó n , movilidad y c o m b a t i v i d a d ) . M o v i m i e n t o s y p a r t i d o s p o l í t i c o s , n a c i d o s de los intereses s o c i o - e c o n ó m i c o s de d i f e r e n t e s clases, c a p a s , e s t r a t o s , g r u p o s de la p o b l a c i ó n , se vuelven s u j e t o s c o l e c t i v o s de la p o l í t i c a y e s t a b l e c e n e n t r e s í r e l a c i o n e s de d i f e r e n c i a c i ó n , c o i n c i d e n c i a u o p o s i c i ó n . A p a r t i r de su p r o p i a f u e r z a l u c h a n p o r el p o d e r p o l í t i c o , t r a t a n de usar al E s t a d o c o m o m e d i a d o r y c o m o su p r o p i o m e d i o ( a c t u a l o posible).21 E n u n a t e r c e r a fase, a p a r e c e n y se d e s a r r o l l a n funciones especificamente políticas q u e d e t e r m i n a n la especialización de las estructuras políticas, la profesionalización de la política, la creación de intereses propios de los políticos profesionales. Se t r a t a de u n p r o c e s o c o r r e l a tivo al desarrollo del E s t a d o m o d e r n o y c o n t e m p o r á n e o . A l p e r m i t i r el c o n t r o l de u n n ú m e r o c r e c i e n t e de i n s t r u m e n t o s de d o m i n a c i ó n , al E s t a d o se vuelve el b o t í n de la l u c h a y la p r e s a principal de los p o l í t i c o s p a r a la c o n q u i s t a y el e j e r c i c i o del p o d e r . E s t e c a m p o e s p e c í f i c o y d i f e r e n c i a d o de r e l a c i o n e s c o m p e t i t i v a s h a c e q u e la l u c h a p o r el p o d e r p o l í t i c o r e q u i e r a la c o n s t i t u c i ó n y la m a n i p u l a c i ó n d e clientelas y alianzas. L o s p a r t i d o s y el a p a r a t o del E s t a d o e s t a b l e c e n en su i n t e r i o r , e n t r e sus c o m p o n e n t e s , y e n t r e t o d o s ellos y las c l a s e s , grupos e i n d i v i d u o s , u n a serie d e r e l a c i o n e s de i n t e r c a m b i o . E s t a s a d o p tan diversas f o r m a s ( a p o y o s y servicios, sus r e m u n e r a c i o n e s d i r e c t a s , p r o t e c c i o n e s , f a v o r e s , privilegios, d o n a c i o n e s , c o r r u p c i ó n ) y movilizan a través de ellas h o m b r e s , o p o r t u n i d a d e s , e m p l e o s , i n g r e s o s , bienes m a t e r i a l e s . L a s r e l a c i o n e s de i n t e r c a m b i o s o n la m a t e r i a p r i m a de t o d a e m p r e s a p o l í t i c a . L a s d e m a n d a s y sus s a t i s f a c c i o n e s , y la invenc i ó n de p r o b l e m a s e s p e c í f i c a m e n t e p o l í t i c o s p o r el p e r s o n a l especializ a d o , aseguran la e s t r u c t u r a c i ó n d e la l u c h a p o r el p o d e r p o l í t i c o y las c o n d i c i o n e s de la r o t a c i ó n en las p o s i c i o n e s de m a n d o . 2 2

21 Ver Roben Michels, Política! parties-A sociological study of the oligarchical tendencies of modern democracy, The Free Press New York, 1 9 6 2 ; Moisei Ostrogorski, La démocratie et les partís politiques, Seuil, Paris, 1 9 7 9 ; Daniel Gaxie, Les professionnels de la politique, Presses Universitaires de France, Paris, 1 9 7 3 ; Jean Charlot, Les partís politiques, Armand Colin, París, 1 9 7 1 . 22 Ver Gaxie, Les professionels.. ., cit.

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L a división del t r a b a j o , sus m a n i f e s t a c i o n e s y c o n s e c u e n c i a s s o c i o e c o n ó m i c a s , p r e s u p o n e n , g e n e r a n y f a v o r e c e n la s e p a r a c i ó n c r e c i e n t e e n t r e las actividades p o l í t i c a s p o r u n a p a r t e , y las a c t i v i d a d e s s o c i a l e s , en el l í m i t e h a s t a las l u c h a s de c l a s e s , p o r la o t r a . P o t e n c i a l m e n t e y en m a y o r o m e n o r g r a d o , los seres h u m a n o s s o n c a p a c e s de a c t i v i d a d m ú l t i p l e , p e r o n o p u e d e n a c t u a l i z a r y d e s a r r o l l a r s u f i c i e n t e m e n t e esta c a p a c i d a d . S u papel y su d e s e m p e ñ o en los m a r c o s de la división y e s p e c i a l i z a c i ó n del t r a b a j o l i m i t a n su a c t i v i d a d , p e r m i t e n desarrollar u n a sola de sus c a p a c i d a d e s en d e t r i m e n t o de las o t r a s , les i m p o n e n la u n i d i m e n s i o n a l i d a d y la n e c e s i d a d de las o t r a s e s p e c i a l i z a c i o n e s . Se vuelve a s í i n s o s l a y a b l e la n e c e s i d a d d e c u a d r o s especializados que se o c u p e n de los p r o b l e m a s del s i s t e m a de su c o n j u n t o : los p o l í t i c o s , sus o r g a n i z a c i o n e s y sus t a r e a s ; su c o n v e r s i ó n c r e c i e n t e en c u e r p o p r o f e s i o n a l c u y o m o n o p o l i o f u n c i o n a l e s t á asegur a d o p o r la c o m p e t e n c i a , el s a b e r h a c e r , q u e les o t o r g a o b e d i e n c i a p o r su a u t o r i d a d . L a f o r m a c i ó n y l a i n f o r m a c i ó n especializadas de los j e f e s y c u a d r o s p o l í t i c o s les a s e g u r a n l a c a p a c i d a d t é c n i c a en actividades p o c o o n a d a accesibles a las m a s a s ; los elevan d e f i n i t i v a m e n t e p o r e n c i m a de estas ú l t i m a s q u e q u e d a n sujetas a su m a n d o . E s t e p r o c e s o y e s t a s i t u a c i ó n se r e f u e r z a n p o r la i n c i d e n c i a de o t r o s f a c t o res. E n p r i m e r lugar, los p o l í t i c o s despliegan u n a t e n d e n c i a n a t u r a l a la mistificación de su profesión. A c e n t ú a n el c a r á c t e r m á s o m e n o s sec r e t o de la p o l í t i c a . L a p r e s e n t a n de m o d o d e l i b e r a d o y s i s t e m á t i c o c o m o u n a r t e s ó l o accesible a los i n i c i a d o s en sus a r c a n o s , los e s p e c i a listas p r o f e s i o n a l i z a d o s , d o t a d o s d e a p t i t u d e s y r e c u r s o s e x c e p c i o n a les. C o m p l i c a n las c u e s t i o n e s m á s simples y las c o n v i e r t e n e n m i s t e r i o s a g r a d o del c u a l sólo la m i n o r í a i l u s t r a d a de los p o l í t i c o s t i e n e las c l a ves p a r a su c o m p r e n s i ó n y su s o l u c i ó n . E n c o n s e c u e n c i a , a las m a s a s les r e s u l t a s i e m p r e difícil y c o n f r e c u e n c i a i m p o s i b l e seguir y c o m p r e n d e r a los p o l í t i c o s y e j e r c e r s o b r e ellos algún g r a d o de c o n t r o l t é c n i c o . E l l o r e f u e r z a p e r m a n e n t e m e n t e l a f a l t a de e n t r e n a m i e n t o , d e c o n o c i m i e n t o y de c o n f i a n z a en sus p r o p i a s a p t i t u d e s y f u e r z a s . A n t e los ojos de las masas y d e l a s o c i e d a d t o d a se v e r i f i c a la i n c o m p e t e n c i a de aquéllas e n t o d o s los d o m i n i o s de l a vida p o l í t i c a , l a i n c a p a c i d a d del p u e b l o p a r a dirigir sus p r o p i o s a s u n t o s y l o s del s i s t e m a t o t a l , l a n e c e s i d a d d e la e x i s t e n c i a d e h o m bres q u e se o c u p a n de t o d o ello e n lugar de las m a y o r í a s . E l p o d e r j e r á r q u i c o d e los dirigentes p o l í t i c o s c o m o d u e ñ o s d e las s i t u a c i o n e s y decisiones fundamentales, logra así un sólido f u n d a m e n t o e m p í r i c o y u n j u s t i f i c a t i v o j u r í d i c o y m o r a l . L a m a y o r í a d e seres h u m a n o s c o -

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m u ñ e s a c e p t a n su c o n v e r s i ó n en o b j e t o s de la p o l í t i c a q u e se les a p a r e c e c o m o e s f e r a s a g r a d a y e s o t é r i c a , y de los p o l í t i c o s c o m o s a c e r d o r e s de s a b i d u r í a s o b r e n a t u r a l . E n s e g u n d o lugar, d e b e t e n e r s e en c u e n t a la t e n d e n c i a c r e c i e n t e a la rutinización y a la diferenciación interna de la práctica profesional de los políticos. A través de esta p r á c t i c a y de la r o t a c i ó n en diversas f u n c i o n e s ( p a r t i d i s t a s , g u b e r n a m e n t a l e s y a d m i n i s t r a t i v a s ) , los p o l í t i c o s a d q u i e r e n el saber q u é y el saber h a c e r c ó m o , y r e f u e r z a n la t e n d e n c i a a la i n a m o v i l i d a d de las f u n c i o n e s . Se a c e n t ú a a d e m á s la diferenciación entre dos categorías de p o l í t i c o s . P o r u n a p a r t e , los p o l í t i c o s o c a s i o n a l e s , los a f i c i o n a d o s ilustres o i n d e p e n d i e n t e s , q u e viven para la política, la c o n s i d e r a n su v o c a c i ó n p e r o n o d e p e n d e n de ella, y c u e n t a n c o n o t r a s actividades p a r a su s u b s i s t e n c i a y p a r a su r e a l i z a c i ó n p e r s o n a l . P o r la o t r a , los que viven de la política, se c o m p r o m e t e n en u n a c a r r e r a p o l í t i c a , e s p e r a n de ella r e m u n e r a c i o n e s m a teriales y s i m b ó l i c a s , a v a n c e s y a s c e n s o s . L a s e g u n d a c a t e g o r í a h a i d o a d q u i r i e n d o c a d a vez m á s p r i m a c í a , y t e r m i n a p o r relegar a l a p r i m e r a a p o s i c i o n e s s e c u n d a r i a s o p o r eliminarla. E s t e f e n ó m e n o es elem e n t o esencial a u n q u e n o ú n i c o p a r a c o m p r e n d e r la autonomía del sistema político. 2 3

L o s p o l í t i c o s y los p a r t i d o s r e p r e s e n t a n en m a y o r o m e n o r g r a d o , m á s o m e n o s d i r e c t a m e n t e , intereses d e clases y g r u p o s . Sin e m b a r g o , c o n el a v a n c e de su e s p e c i a l i z a c i ó n y el l o g r o del é x i t o en sus activid a d e s y e m p r e s a s , los p o l í t i c o s se c o n c e n t r a n c a d a vez m á s en su t a r e a p r o f e s i o n a l , y relegan sus o t r a s a c t i v i d a d e s al r a n g o d e o c u p a c i o n e s a c c e s o r i a s , a v e c e s inevitables p e r o s i e m p r e fastidiosas, o p r e s c i n d e n t o t a l m e n t e de ellas. L a p o l í t i c a se c o n v i e r t e de m o d o definitivo y e x c l u s i v o en u n a c a r r e r a , y los p o l í t i c o s en u n a c a t e g o r í a d e p r o f e s i o n a l e s e s p e c i a l i z a d o s . C o m o t a l e s , los p o l í t i c o s a d q u i e r e n y d e s a r r o l l a n intereses e s p e c í f i c o s y a u t ó n o m o s —particulares en el p o l í t i c o individual, c o l e c t i v o s en la c a p a política—, ámbitos propios, contradicciones y dinámicas inher e n t e s a su n a t u r a l e z a y s i t u a c i ó n . P o l í t i c o s y p a r t i d o s t i e n d e n al l o g r o y al despliegue d e l a m a y o r lib e r t a d de a c c i ó n p o s i b l e . Sus o p i n i o n e s y sus c o n d u c t a s s o n m o d e l a das m u c h o m á s p o r los f a c t o r e s d e la s i t u a c i ó n y l a e v o l u c i ó n p o l í t i cas q u e a f e c t a n d i r e c t a m e n t e sus c a r r e r a s , sus p o s i c i o n e s y sus e m p r e sas d e p o d e r , o p o r n e c e s i d a d e s i n t e r n a s de sus o r g a n i z a c i o n e s , q u e 23 M. Weber, Politics. . . , cit.; Ilse Dronberger, The political thought of Max quest of statemanship, Appleton-Century-Crofts, New York, 1 9 7 1 , p. 2 7 9 y ss.

Weber-In

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p o r c u a l q u i e r o t r a c o n s i d e r a c i ó n o i n f l u e n c i a . E n el s e n o de la esfera p o l í t i c a , r e l a t i v a m e n t e e m a n c i p a d a de las esferas s o c i o - e c o n ó m i c a s del r e s p e c t i v o s i s t e m a , se e n c u e n t r a n g r u p o s r e p r e s e n t a n t e s de i n t e r e ses sociales d i f e r e n t e s y c o n f l i c t i v o s q u e p u e d e n reunirse y c o i n c i d i r s o b r e la base de la c o m u n i d a d de intereses p o l í t i c o s , de b a n d e r a s y de l í n e a s de a c c i ó n . L a s diferencias p u r a m e n t e p o l í t i c a s e x p r e s a n c a d a vez m e n o s n e c e s a r i a y d i r e c t a m e n t e los intereses c o n t r a d i c t o r i o s y las o p o s i c i o n e s y c o n f l i c t o s e n t r e clases ( e x c e p t o en c o y u n t u r a s de enf r e n t a m i e n t o i r r e c o n c i l i a b l e y en situaciones e x t r e m a s de crisis). A través de estas t e n d e n c i a s , situaciones y p r o c e s o s , los p o l í t i c o s t i e n d e n a separarse de sus r a í c e s s o c i a l e s . Sus intereses y c o m p o r t a m i e n t o s se d i f e r e n c i a n en m a y o r o m e n o r g r a d o de los c o r r e s p o n dientes a las clases y g r u p o s a los cuales e s t á n afiliados y de los q u e en p r i n c i p i o son m a n d a t a r i o s : la c o m u n i d a d de los f u n d a d o r e s y sost e n e d o r e s de las o r g a n i z a c i o n e s p o l í t i c a s . P u e d e n dejar de servir a t a les intereses y d i n a m i s m o s , y e n t r a r en c o n t r a d i c c i o n e s , o p o s i c i o n e s y c o n f l i c t o s c o n ellos. E n p a r t i c u l a r y en el l í m i t e , las r e l a c i o n e s e n t r e los p o r t a d o r e s del p o d e r p o l í t i c o y las c a t e g o r í a s s u b a l t e r n a s que son la m a y o r í a de la p o b l a c i ó n se vuelven s e c u n d a r i a s r e s p e c t o de las relac i o n e s de los dirigentes y a p a r a t o s p o l í t i c o s e n t r e s í y c o n los grupos privilegiados. D e s a p a r e c i d a la s u p r e m a c í a del m o v i m i e n t o social c o m o t a l , la p o l í t i c a pierde su n a t u r a l e z a o r i g i n a r i a m e n t e s o c i a l . Se s e p a r a de l a p o b l a c i ó n , se i n d e p e n d i z a de su v o l u n t a d , y o b r a f u e r a , p o r e n c i m a y c o n t r a ella, en u n a r e l a c i ó n de s u j e t o a o b j e t o . T r a n s f o r m a el i n t e r é s p o l í t i c o e n i n t e r é s p a r t i c u l a r de la c a p a de p o l í t i c o s p r o f e s i o n a l e s q u e a s u m e el m o n o p o l i o del t r a t a m i e n t o y d e la s o l u c i ó n de los c o n f l i c t o s s o c i o - e c o n ó m i c o s e i d e o l ó g i c o s . Se erige s o b r e y f r e n t e a la s o c i e d a d , y s o b r e d e t e r m i n a e n c i e r t a m e d i d a ( q u e p u e d e llegar a ser c o n s i d e r a b l e ) sus c a r a c t e r í s t i c a s y c o n t r a d i c c i o n e s . 6 . Naturaleza

y contenido

A . De la organización

del política

Estado * 2

autónoma

al

Estado

C o n t r a r i a m e n t e a lo q u e p a r e c e resultar de c i e r t a C i e n c i a P o l í t i c a e t n o c é n t r i c a y c r o n o c é n t r i c a , a f e c t a d a de l o q u e R a y m o n d A r o n califica c o m o "provincialismo occidental e industrial", recientes conquistas d e la H i s t o r i a y d e l a A n t r o p o l o g í a p e r m i t e n p r e s u m i r q u e el E s 24 Ver Henri Lefebvre, De l'Etat, 4 volúmenes, 10/18, Paris, 1976 y ss.; Ralph MUiband, The State in capitalista society, Weidenfeld and Nicolson, London, 1 9 6 9 .

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tado no es históricamente equivalente a la organización política autónoma. Es una de sus manifestaciones históricas, específica y relativamente reciente. El fenómeno político no está ligado a sociedades desarrolladas, ni a la existencia de un aparato estatal. Todas las sociedades humanas, aún las más primitivas o atrasadas, producen el fenómeno político, sus procesos y estructuras, que despliegan una considerable diversidad de formas. Las sociedades primitivas o atrasadas no son unanimistas, ni de consenso mecánicamente obtenido; ni constituyen sistemas equilibrados, poco afectados por la entropía o inmunes a ella. Y a en este tipo de sociedades, la diferenciación, la especialización y la escisión de funciones generan desigualdades y privilegios de riqueza, prestigio e influencia entre grupos e individuos, que se organizan en órdenes jerárquicos. Las desigualdades y privilegios surgen de las relaciones económicas, de la edad, el sexo, el parentesco, la descendencia, las tareas religiosas y militares. A su existencia se debe la aparición de enfrentamientos y competencias de intereses, de formas de dominación y coalición, de estrategias y tácticas de lucha, que y a configuran una vida política o politics. Los mencionados factores que generan las diferenciaciones operan como circuitos pre-estatales, creadores y explicativos de las relaciones de mando y obediencia y de los mecanismos de gobierno, que aun no llegan, sin embargo, a constituirse en poder estatal centralizado. Son relaciones reales, no formalizadas, de mando y obediencia, tipos de acción tendientes a lograr y a garantizar —de hecho y de derecho— la dirección de los asuntos pú25

blicos

o policy

y la organización de un gobierno

de la sociedad

o

polity.

Ello va acompañado ya de medios ideológicos de interpretación y justificación de la vida y de la estructura política. Puede admitirse así la existencia de un espectro o gradación histórica que abarca: sociedades acéfalas, segmentarias, de gobierno mínimo, de gobierno difuso, de jefatura; continuo en cuyo extremo puede emerger finalmente el Estado en sentido estricto. El Estado no es expresión de una racionalidad trascendente o inmanente a la sociedad. Procede de ella, es su producto, su modo de 25 Ver Gordon Childe, Qué sucedió en la historia, La Pléyade, Buenos Aires, y Los orígenes de la civilización, Fondo de Cultura Económica; G. Balandier, Anthropologie Politique, Presses Universitaires de France, París, 1 9 6 7 ; Lucy Mair, Primitive Government, Penguin Books, 1 9 6 2 ; Laurence Krader, Formation ofthe State, Foundations of Modern Anthropology Seríes, Prentice-Hall, New Jersey, 1 9 6 8 ; Pierre Cías tres, La societé contre l'Etat, Editíons de Minuit, París, 1 9 7 4 ; Henry J . M. Cleassen, Peter Skalnik (editors), The Early State, Mouton Publishers-The Hague-Paris-New York, 1 9 7 8 .

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e x p r e s i ó n y de o r g a n i z a c i ó n , su r e s u m e n oficial y s i m b ó l i c o . El f e n ó m e n o p u e d e ser e s t u d i a d o ( y l o es c a d a vez m á s ) c o m o p r i m e r nacim i e n t o del E s t a d o en el p a s o de la a r q u e o s o c i e d a d a la p r i m e r a socied a d h i s t ó r i c a , a través d e las r e v o l u c i o n e s u r b a n a s en E g i p t o , M e s o p o t a n i a , India y Á f r i c a n e g r a . Se le p u e d e e x a m i n a r t a m b i é n en los casos de c o n s t i t u c i ó n de los sistemas n a c i o n a l e s que e m e r g e n de la d i s o l u c i ó n del o r d e n feudal y del d e s a r r o l l o capitalista en E u r o p a O c c i d e n t a l , y de la d e s c o l o n i z a c i ó n del siglo X X en Asia y Á f r i c a . 2 6

H i s t ó r i c a m e n t e , el E s t a d o va e m e r g i e n d o e i m p o n i é n d o s e desde que u n a s o c i e d a d a l c a n z a c i e r t o g r a d o de d e s a r r o l l o , a través de u n a d i n á m i c a de e x p a n s i ó n , diversificación y c o n c e n t r a c i ó n de la p o b l a c i ó n , el t r a b a j o , la t é c n i c a , el i n t e r c a m b i o y las e s t r u c t u r a s s o c i a l e s , t o d o ello c o m o u n a c a d e n a de m u t a c i o n e s ( p r o d u c t i v a s , s o c i o c u l t u r a l e s , o r g a n i z a t i v a s ) , simultáneas y m u t u a m e n t e i n t e r f i r i e n t e s . S u p o n e la p r e e x i s t e n c i a o la r e a l i z a c i ó n d e c o n d i c i o n e s en q u e el a v a n c e de la c o m p l e j i d a d a p a r t i r de la división, la e s p e c i a l i z a c i ó n y la j e r a r q u i z a c i ó n del t r a b a j o y las f u n c i o n e s , la d i f e r e n c i a c i ó n en clases y sus c o n flictos, la l u c h a p o r el c o n t r o l y el e j e r c i c i o e x c l u s i v o del p o d e r , llevan a la escisión de la s o c i e d a d e n t r e u n i d a d e s e x t e r n a s unas r e s p e c t o a las o t r a s , e n t r e los intereses p a r t i c u l a r e s y el i n t e r é s general, e n t r e lo p ú b l i c o y lo p r i v a d o , e n t r e la c o m u n i d a d y el i n d i v i d u o . E m e r g e n y se agravan a n t a g o n i s m o s i r r e c o n c i l i a b l e s y v i o l e n t o s y a m e n a z a s e x t e r n a s , q u e a t e n í a n c o n t r a la c o h e s i ó n , el equilibrio y la e x i s t e n c i a m i s m a de la s o c i e d a d . U n a l t o g r a d o de c o m p l e j i d a d , h e t e r o g e n e i d a d y c o n f l i c t i v i d a d e x plican el s u r g i m i e n t o y d e s a r r o l l o del E s t a d o c o m o a p a r a t o c e n t r a l de d o m i n a c i ó n , c o n t r o l y d e c i s i ó n , e n c a r g a d o del g o b i e r n o y la administración. U n E s t a d o centralizador, c o n s t r u c t o r , represor que, a partir de su a p a r a t o , i m p o n e n u e v o s m o d o s d e o r g a n i z a c i ó n y de c o m p l e j i d a d c u y o p r i n c i p i o esencial es la j e r a r q u í a p o r c o a c c i ó n . A p a r t i r y s o b r e la b a s e de las c o n d i c i o n e s i n d i c a d a s , el E s t a d o p a r e c e surgir y desarrollarse c u a n d o de algún m o d o la s o c i e d a d se d e j a d e s p o s e e r de su iniciativa y de sus p o d e r e s , a b a n d o n a la g e s t i ó n de sus intereses c o m u n e s , los t r a n s m i t e —por e s p o n t á n e a debilidad o bajo i m p o s i c i ó n c o a c t i v a — a la i n s t i t u c i ó n g u b e r n a m e n t a l . E l E s t a d o a s u m e —en p a r t e c o m o p r e t e n s i ó n y en p a r t e c o m o r e a l i d a d — la c o n 26 Ver Rene Fédou, El Estado en la Edad Media, P. U. F. Colección EDAF Universitaria, Madrid, 1977; Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, Verso, London, 1 9 7 4 ; E . N . Williams, The Ancient Régime in Europe, Government and Society in the Major States 1648-1789, Penguin Books, 1 9 7 9 ; Robert Mandrou, La Raison du Prince-L'Europe Absolutiste 1649-1775, Marabout, París, 1 9 8 0 .

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c i e n c i a , la r a c i o n a l i d a d , el p o d e r o r g a n i z a d o r y c o h e s i o n a n t e , la rep r e s e n t a t i v i d a d del interés g e n e r a l , q u e h a n p e r d i d o o de que c a r e c e n la s o c i e d a d y g r u p o s p a r t i c u l a r e s que los i n t e g r a n . P r e t e n d e o r g a n i z a r , s i s t e m a t i z a r , t o t a l i z a r la s o c i e d a d . E x p r e s a , i n s t i t u y e y c o n s e r v a los c o n f l i c t o s que le d a n n a c i m i e n t o y s e n t i d o , a t e n u á n d o l o s y m a n t e n i é n d o l o s en c o m p a t i b i l i d a d c o n el o r d e n social b á s i c o . Se a p r o p i a el p o d e r de la s o c i e d a d en los l l a m a d o s intereses g e n e r a l e s , que c o n f i g u r a , califica y a d m i n i s t r a a su m o d o , s u b o r d i n a d o los intereses p a r t i c u lares de los g r u p o s e individuos a los de los e n t e s g u b e r n a m e n t a l e s y s e c t o r e s que e n c a r n a n y c o n t r o l a n a d i c h o s e n t e s (clases d o m i n a n t e s , fracciones hegemónicas, burocracias). Puede así acumular y extender c o n t i n u a m e n t e p o d e r e s de c o a c c i ó n , decisión p o l í t i c a e i d e o l o g í a y agregar a las f u n c i o n e s sociales n e c e s a r i a s —en u n m o m e n t o d a d o o p e r m a n e n t e m e n t e — u n a serie de e x c r e c e n c i a s , q u e p e r m i t e n al E s t a d o , a los grupos h e g e m ó n i c o s , a las clases d o m i n a n t e s y a la b u r o c r a c i a , utilizar el p o d e r p a r a sus fines p r o p i o s , incluso c o n t r a la s o c i e d a d en su c o n j u n t o o c o n t r a algunas de sus clases f u n d a m e n t a l e s o secundarias.

B . El carácter

dual y ambiguo

del

Estado

21

T o d o E s t a d o p r e s e n t a s i e m p r e u n c a r á c t e r dual y a m b i g u o . P o r u n a p a r t e , el E s t a d o es en ú l t i m a i n s t a n c i a la e x p r e s i ó n de u n s i s t e m a social d e t e r m i n a d o y el i n s t r u m e n t o de las clases d o m i n a n t e s y f r a c c i o n e s h e g e m ó n i c a s ; c o r r e s p o n d e a los intereses d e éstas y las e x p r e s a y c o n s o l i d a , p o r e s t r u c t u r a r s e u n o y o t r a s en el s e n o de u n c o n j u n t o o b j e t i v o y u n i f i c a d o : la s o c i e d a d g l o b a l . A m e d i d a q u e el E s t a d o surge y se d e s a r r o l l a , la d o m i n a c i ó n y la e x p l o t a c i ó n d e s c a r n a d a s y violentas d e u n a o varias clases p o r o t r a u o t r a s s o n substituidas p o r f o r m a s m á s m o d e r a d a s y o r g a n i z a d a s , m á s legalizadas y e f i c a c e s . D e s d e e s t e p u n t o de vista, el E s t a d o n u n c a sirve e x c l u s i v a m e n t e a la s o c i e d a d en su c o n j u n t o ni a los intereses g e n e r a l e s . Por otra parte, sin e m b a r g o , y d e m o d o i n v e r s o , r a r a vez o n u n c a p u e d e n e x i s t i r u n a i d e n t i f i c a c i ó n a b s o l u t a e i n c o n d i c i o n a l e n t r e el E s t a d o y u n a c l a s e , ni s u b o r d i n a c i ó n m e c á n i c a e i n s t r u m e n t a l del u n o h a c i a la o t r a . T o d o E s t a d o d e b e r e s p o n d e r t a m b i é n s i e m p r e , en m a y o r o m e n o r m e d i d a , a n e c e s i d a d e s e intereses generales de la s o c i e d a d ; d e b e e n p a r t e p r e t e n d e r y en p a r t e a c t u a r c o m o a r b i t r o , e n c a r -

27 Ver Miliband, The State. . . , cit.; H. Lefebvre, De l'Etat.. . , cit.

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n a c i ó n y realización del o r d e n , la j u s t i c i a y el bien c o m ú n . E s t a d u a lidad se e x p l i c a p o r la i n c i d e n c i a c o n v e r g e n t e de los siguientes f a c t o r e s y circunstancias. En primer lugar, p o r los f e n ó m e n o s de a u t o n o m i z a c i ó n de la inst a n c i a p o l í t i c a y del p e r s o n a l p o l í t i c o a q u e a n t e s se h i z o r e f e r e n c i a . En segundo lugar, c o m o y a se d e s t a c ó , las l l a m a d a s f o r m a s superest r u c t u r a l e s , y m u y e s p e c i a l m e n t e el s i s t e m a p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l y el E s t a d o , n o c o n s t i t u y e n m e r o s reflejos o e p i f e n ó m e n o s de las est r u c t u r a s y d i n á m i c a s s o c i o - e c o n ó m i c a s . Se c o n f i g u r a n s o b r e la base y en el m a r c o de dichas e s t r u c t u r a s , y e s t á n s o m e t i d a s a su c o n d i c i o n a m i e n t o en s e n t i d o a m p l i o , p e r o c o n s e r v a n s i e m p r e en m a y o r o m e n o r g r a d o su realidad p r o p i a ; un m a r g e n relativo de a u t o n o m í a ; c a p a c i d a d m á s o m e n o s i n d e p e n d i e n t e de e v o l u c i ó n , i n n o v a c i ó n e i n f l u e n c i a s o b r e el s i s t e m a e c o n ó m i c o y d e e s t r a t i f i c a c i ó n s o c i a l , a c u y a s m o d i f i c a c i o n e s p u e d e n i n c l u s o sobrevivir. C o m o c o n s e c u e n c i a de la i n d e p e n d e n c i a relativa y de la d i n á m i c a p r o p i a de las s u p e r e s t r u c t u r a s p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l e s , n o s ó l o éstas p u e d e n p e r d u r a r en t o d o o en p a r t e m á s allá de las bases s o c i o - e c o n ó m i c a s a p a r t i r y en f u n c i ó n de las cuales a p a r e c i e r o n y se c o n s o l i d a r o n sino que t a m b i é n p u e d e p r o d u c i r s e la s u p e r p o s i c i ó n e imbric a c i ó n de viejas y nuevas f o r m a s u o r g a n i z a c i o n e s de u n m i s m o s i s t e m a de p o d e r . E l l o o p e r a c o m o c a u s a o r e f u e r z o d e d i s f u n c i o n a l i d a d e s , c o n f l i c t o s y m e c a n i s m o s de e s t a b i l i z a c i ó n , y p u e d e p o r ello m i s m o a l i m e n t a r el m a r g e n de m a n i o b r a a u t ó n o m a en favor del E s t a d o . El E s t a d o es u n a emergencia, es decir u n a u n i d a d global r e s u l t a n t e de i n t e r r e l a c i o n e s e n t r e las p a r t e s que lo g e n e r a n y c o n s t i t u y e n . C o m o t a l , e s t á d o t a d o de cualidades originales y de relativa i n d e p e n d e n cia. N u t r e los e l e m e n t o s de q u e se n u t r e . I n t e r v i e n e en las c o n d i c i o n e s y a p t i t u d e s q u e lo h a c e n vivir, p a r a estimularlas y d e s a r r o l l a r l a s , t r a b a j a n d o a s í en su a u t o - d e s a r r o l l o . Se vuelve a u t o - o r g a n i z a d o r , y t i e n d e a p a s a r de e p i f e n ó m e n o a e p i c e n t r o del s i s t e m a p o l í t i c o y de la s o c i e d a d . Al d e s a r r o l l a r s e , a u m e n t a sus c a p a c i d a d e s y sus p o d e r e s de v e r i f i c a c i ó n y c o n t r o l . E s t i m u l a s u p e r a c i o n e s e v o l u t i v a s , es d e c i r , e l a b o r a m e t a s i s t e m a s y m e t a o r g a n i z a c i o n e s . P o r su n a t u r a l e z a , el E s t a d o t i e n d e n a t u r a l m e n t e a la h i p e r t r o f i a , a la a c u m u l a c i ó n y c e n t r a l i z a c i ó n d e p o d e r e s , y sus r e l a c i o n e s c o n la s o c i e d a d se vuelven simbióticas y parasitarias. En tercer lugar, p a r a q u e el E s t a d o p u e d a o b t e n e r u n m í n i m o de legitimidad y c o n s e n s o , p a r a s í y p a r a u n s i s t e m a de d i s t r i b u c i ó n desigual de la r i q u e z a y el p o d e r , es indispensable q u e en p a r t e p r e t e n d a a p a r e c e r y en p a r t e se p r e s e n t e y f u n c i o n e c o m o i n s t a n c i a r e -

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l a t i v a m e n t e a u t o n o m i z a d a y s u p e r i o r r e s p e c t o a t o d a s las clases y g r u p o s y t i e n d a p o r c o n s i g u i e n t e a c o n s t i t u i r s e y a o p e r a r c o m o fuerz a d o m i n a n t e de la s o c i e d a d m á s que en m e r o i n s t r u m e n t o de u n a clase d o m i n a n t e . El a v a n c e en la división social del t r a b a j o y la c o n s i g u i e n t e c o m p l e j i z a c i ó n de la s o c i e d a d c r e a n y diversifican los grupos d e i n t e r e s e s ; m u l t i p l i c a n y d i f e r e n c i a n las n e c e s i d a d e s y las d e m a n d a s ; p r o p o r c i o n a n p o r c o n s i g u i e n t e u n m a t e r i a l n u e v o y c a d a vez m á s a b u n d a n t e p a r a el g o b i e r n o y la a d m i n i s t r a c i ó n del E s t a d o . C a d a i n t e r é s c o m ú n es s e p a r a d o de la s o c i e d a d , o p u e s t o a ella en n o m b r e de un interés general s u p e r i o r d i s o c i a d o de la iniciativa de los grupos e i n d i v i d u o s , t r a n s f o r m a d o en o b j e t o de la a c t i v i d a d g u b e r n a m e n t a l . L o s a t r i b u t o s y p o d e r e s del E s t a d o se e x t i e n d e n , se c o n c e n t r a n y se c e n t r a l i z a n . El t a m a ñ o y la c o m p l e j i d a d de su a p a r a t o y d e su c a m p o de a c c i ó n tienden a i n c r e m e n t a r s e . L a división del t r a b a j o se desarrolla en el s e n o del p r o p i o E s t a d o . L a s e s t r u c t u r a s c r e a d a s o r e f o r z a d a s c o m i e n z a n a vivir su p r o p i a vid a . El E s t a d o se instala c o m o realidad o b j e t i v a y c o m o i n s t i t u c i ó n s o c i a l . V a n c r i s t a l i z a n d o los intereses d e los agentes q u e c o n s t i t u y e n y h a c e n f u n c i o n a r su a p a r a t o . Se r e c o n o c e a m p l i a m e n t e la a p t i t u d del E s t a d o y de sus a g e n t e s p a r a a s u m i r y e j e c u t a r t a r e a s c a d a vez m á s n u m e r o s a s y diversas. E n c o n s e c u e n c i a , el E s t a d o t i e n d e u n a vez m á s a c r e c e r y a p r o y e c t a r s e m á s allá de las m o t i v a c i o n e s y justif i c a c i o n e s originarias. E x t i e n d e y c o n s o l i d a sus t e n d e n c i a s d e desar r o l l o , sus á m b i t o s de i n j e r e n c i a , sus p o d e r e s . C u a n d o m á s i n d e p e n d e n c i a relativa a d q u i e r e el E s t a d o , m á s y m e j o r p u e d e c u m p l i r las f u n c i o n e s asignadas p o r las n e c e s i d a d e s y d e m a n d a s p r o v e n i e n t e s de la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a . El E s t a d o , s i s t e m a d i n á m i c o en u n a s o c i e d a d global en d e v e n i r , debe recurrir p e r m a n e n t e m e n t e a estrategias y tácticas que mantengan su p r o p i a s u p r e m a c í a y la de los g r u p o s q u e lo d e t e n t a n y c o n t r o l a n . Al m i s m o t i e m p o , el m i s m o E s t a d o es p o r t a d o r de e l e m e n t o s débilm e n t e i n t e g r a d o s , o se r e l a c i o n a c o n e l l o s . E s t á a b i e r t o a t e n s i o n e s y a n t a g o n i s m o s . Se ve a f e c t a d o p o r las e s t r a t e g i a s y las t á c t i c a s d e los g r u p o s e i n d i v i d u o s . P o r sus f u n c i o n e s d e m e d i a c i ó n y a r b i t r a j e , el E s t a d o n o p u e d e liberarse t o t a l m e n t e del c o n t r o l d e la s o c i e d a d y d e sus g r u p o s . D e b e a d m i n i s t r a r y f o r t a l e c e r su p o d e r y p r e s t i g i o , r e p r e s e n t a r p a p e l e s , sacrificarse a v e c e s a las e x i g e n c i a s q u e p r o v i e n e n de las c o n d i c i o n e s de su p r o p i a p r i m a c í a . E l p a p e l d e las relaciones y conflictos c o n s i d e r a c i ó n m a s d e t a l l a d a . U n primer

de clase r e q u i e r e a l g u n a tipo de cuestiones a este

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r e s p e c t o se vincula c o n la c o m p e t e n c i a y los c o n f l i c t o s e n t r e fracc i o n e s de la clase d o m i n a n t e . E s t a n o es m o n o l í t i c a : c o m p r e n d e c a p a s , e s t r a t o s , f r a c c i o n e s , t o d a s c o p a r t í c i p e s de la d o m i n a c i ó n p e r o en g r a d o desigual y en c o m p e t e n c i a e n t r e s í . U n o o varios s e c t o r e s de la clase d o m i n a n t e p u e d e n aliarse a o t r a s clases y g r u p o s , c o n s t i t u i r un bloque en el poder. L a clase d o m i n a n t e , p o r a ñ a d i d u r a , sólo p u e d e f u n c i o n a r regular y e f i c i e n t e m e n t e b a j o la d i r e c c i ó n de u n a fracción hegemónica. Más a ú n , el p e r s o n a l p o l í t i c o que o c u p a y o p e r a el apar a t o del E s t a d o p u e d e c o r r e s p o n d e r a u n a fracción gobernante, que n o se i d e n t i f i c a f o r z o s a m e n t e c o n la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a , e incluso t a m p o c o c o n la clase d o m i n a n t e ( g o b i e r n o p o r p r o c u r a c i ó n ) . El b l o q u e en el p o d e r n o p u e d e ser m o n o l í t i c o . E s t á n o r m a l m e n t e m i n a d o p o r c o n t r a d i c c i o n e s e n t r e las clases y f r a c c i o n e s que c o p a r t i cipan en él, s o m e t i d o a la i n f l u e n c i a y al i m p a c t o de las presiones e influencias de aquéllas y de diversos m o v i m i e n t o s s o c i a l e s , que d e t e r m i n a n m o d i f i c a c i o n e s i n s t i t u c i o n a l e s en d i f e r e n t e s s e c t o r e s del a p a r a t o e s t a t a l . U n a clase o f r a c c i ó n de clase p u e d e a p o d e r a r s e de tal o cual r a m a del a p a r a t o del E s t a d o (v.gr. r a m a s i d e o l ó g i c a , represiva, e t c . ) . C i e r t o s s e c t o r e s del E s t a d o p u e d e n volverse sedes del p o d e r de clases o f r a c c i o n e s que n o son d o m i n a n t e s , a través de alianzas y c o m p r o m i sos que c o n v i e r t e n o n o a aquéllas en a p o y o s firmes del s i s t e m a . L a a u t o n o m í a relativa del E s t a d o y de la f r a c c i ó n g o b e r n a n t e p r e s t a servicios a las f r a c c i o n e s h e g e m ó n i c a s y a las clases d o m i n a n t e s , p e r o i m p l i c a t a m b i é n riesgos, p u e d e c r e a r t e n s i o n e s o c o n t r a d i c c i o n e s secundarias en el s e n o del s u b s i s t e m a p o l í t i c o . L a f r a c c i ó n g o b e r n a n t e p u e d e resistir ciertas e x i g e n c i a s de la clase d o m i n a n t e , e i n t e n t a r incluso sacudir su y u g o p a r a a p r o p i a r s e de t o d o el p o d e r , d e s c o n o c i e n d o sus p r o p i o s l í m i t e s y las c o a c c i o n e s e s t r u c t u r a l e s del s i s t e m a . El m o n o p o l i o de la violencia l e g í t i m a t i e n t a p e r m a n e n t e m e n t e a las F u e r z a s A r m a d a s p a r a i n t e n t a r la c o n f i s c a c i ó n del p o d e r , y h a s t a p a r a derribar a la clase d o m i n a n t e , c o m o en c i e r t o s p r o c e s o s de t i p o b o n a partista. De t o d a s m a n e r a s , en t a n t o e s p e c i a l i z a c i ó n o r g a n i z a d a c o m o p o d e r m e d i a t i z a d o de las clases d o m i n a n t e s - e x p l o t a d o r a s , el E s t a d o y quienes lo c o n t r o l a n o b r a n h a c i a c a d a u n o de los g r u p o s c o m p o n e n t e s de aquéllas c o m o f u e r z a y r a z ó n de su u n i d a d , y c o m o p r o t e c c i ó n c o n t r a los e n e m i g o s i n t e r n o s (masas p o p u l a r e s ) y e x t e r n o s ( o t r o s E s t a d o s ) . Ello r e f u e r z a de p o r s í la t e n d e n c i a a la a u t o n o m í a relativa del E s t a do y de la f r a c c i ó n g o b e r n a n t e . E n el m i s m o s e n t i d o a c t ú a un segundo tipo de cuestiones. El E s t a d o o p e r a a la v e z , c o m o se h a v i s t o , a través de la c o a c c i ó n

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y del c o n s e n s o , de la violencia y de la i d e o l o g í a , p a r a asegurar del m e jor m o d o posible la c o n s e r v a c i ó n y el f u n c i o n a m i e n t o de la s o c i e d a d . L a m e r a v i o l e n c i a n o b a s t a . Para su m a y o r e f i c a c i a , el E s t a d o d e b e e n c u b r i r y disimular su n a t u r a l e z a y el s e n t i d o de las t a r e a s q u e c u m ple en las luchas de clases, p r e s e n t á n d o s e c o m o e n t r e n e u t r a l , p o r enc i m a de los intereses c o n t r a p u e s t o s . L a n e u t r a l i d a d en p a r t e a p a r e n t e y en p a r t e real del E s t a d o es t a n t o m á s o p e r a t i v a c u a n t o más p e r s u a d i d o s e s t á n sus d i r i g e n t e s , r e p r e s e n t a n t e s y c u a d r o s de la p r o p i a i m p a r c i a l i d a d . Ello tiene s i e m p r e un m a r g e n c o n s i d e r a b l e de posibilidad en la m e d i d a en q u e el personal g o b e r n a n t e piensa y a c t ú a a p a r t i r d e sus propias c a t e g o r í a s p o l í t i c a s , p r o d u c i d a s p o r i d e ó l o g o s p e r o a d o p t a d a s y utilizadas p o r aquél c o m o p r o p i a s , y que f u n c i o n a n c o m o m e d i a c i o n e s . E s t a s i t u a c i ó n es c r e a d a y r e f o r z a d a p o r : a ) la a u t o n o m í a e s t r u c t u r a l del p e r s o n a l p o l í t i c o que c r e a sus p r o p i o s intereses y e v e n t u a l m e n t e los h a c e prevalec e r s o b r e los intereses de los r e p r e s e n t a d o s y m a n d a n t e s ; b ) la f a l t a de t r a n s p a r e n c i a de las r e l a c i o n e s sociales que e n c u b r e la realidad de las luchas de c l a s e s ; c ) el e f e c t o de t r a n s p o s i c i ó n que c r e a y e j e r c e el fenómeno político. Los políticos, gobernantes y administradores n u n c a viven t o t a l m e n t e la realidad o b j e t i v a , que es r e f r a c t a d a p o r tales v e l o s . C o r r e n s i e m p r e el peligro de relegarse a s í m i s m o s a un m u n d o i m a g i n a r i o , y de r e d u c i r su c a p a c i d a d d e p e r c e p c i ó n l ú c i d a y e x a c t a del m u n d o real q u e es en gran m e d i d a e x t e r i o r a su p r o p i a p r a x i s . L o s p o l í t i c o s en el g o b i e r n o c r e e n en las c a t e g o r í a s que utilizan y , p o r c o n s i g u i e n t e , en la a u t o n o m í a a b s o l u t a y en la s u p r e m a c í a de la p o l í t i c a e s t a t a l q u e ellos m i s m o s t i e n e n p o r f u n c i ó n i n c r e m e n t a r . ( E s t a s a f i r m a c i o n e s n o i m p l i c a n i g n o r a r el papel que en m u c h o s p o l í t i c o s y g o b e r n a n t e s c u m p l e n el c i n i s m o y la c o n c i e n c i a c l a r a de su m a q u i a v e l i s m o en la p r o p i a p r á c t i c a ) . El d e b i l i t a m i e n t o de la i n f l u e n c i a y del c o n t r o l s o b r e el E s t a d o p o r la clase d o m i n a n t e o p o r la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a p u e d e generarse o r e f o r z a r s e p o r la i n c i d e n c i a de diversos p r o c e s o s y t e n d e n c i a s . La democratización en el reclutamiento político, hace operar mecanismos de promoción individual que — d e n t r o de c i e r t o s l í m i t e s f u n c i o n a l e s p a r a los intereses de las clases d o m i n a n t e s — , a b r e n los o r g a n i s m o s de E s t a d o al a c c e s o de individuos n o salidos d e dichas c l a s e s . L a s c o m p e t e n c i a s y los c o n f l i c t o s e n t r e f r a c c i o n e s d e la clase d o m i n a n t e p u e d e n facilitar la e x i t o s a p r e s i ó n de las clases s u b a l t e r a d a s y d o m i n a d a s , el a u m e n t o de su c a p a c i d a d de i n f l u e n c i a y n e g o c i a c i ó n , el p a s o de m e didas q u e les sean f a v o r a b l e s . C i e r t o s r e g í m e n e s d e s p ó t i c o s , e m a n c i p a d o s de g r u p o s p a r t i c u l a r e s de la s o c i e d a d y v u e l t o s m á s o m e n o s

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e x t r a ñ o s a t o d o s , llegan a c r e a r d e l i b e r a d a m e n t e t e n s i o n e s en la s o c i e d a d y a m e n a z a s p a r a el p u e b l o , a fin de j u s t i f i c a r su p r o p i a e x i s t e n c i a y m a n t e n e r s e en el p o d e r a d e s p e c h o del d e s c o n t e n t o g e n e r a l . P o r su p r o p i a e s e n c i a el E s t a d o t i e n d e a m a n t e n e r h a s t a c i e r t o g r a d o los c o n flictos sociales, c o m o r a z ó n de su e x i s t e n c i a y de su papel c o m o rep r e s e n t a n t e oficial del b i e n e s t a r c o m ú n , m e d i a d o r , g u a r d i á n del o r d e n . D e m a n e r a general, en diversas e t a p a s y c o y u n t u r a s , el E s t a d o d e b e a r b i t r a r e n t r e g r u p o s de la clase d o m i n a n t e , e n t r e é s t a y las clases s u b a l t e r n a s y d o m i n a d a s , y s o b r e la s o c i e d a d en su c o n j u n t o , c u a n d o rivalidades, c o n f l i c t o s o t e n d e n c i a s d e s t r u c t i v a s a m e n a z a n la c o h e r e n c i a , la estabilidad y la e x i s t e n c i a del s i s t e m a global. El E s t a d o se vuelve a s í c a d a vez m á s u n a e n t i d a d distinta, separad a , o m n i p o t e n t e , d o t a d a de su a p a r a t o , sus p o d e r e s y sus r e c u r s o s p r o p i o s . Sus r e l a c i o n e s c o n la s o c i e d a d se vuelven c r e c i e n t e m e n t e c o m p l e j a s , ambiguas y p o t e n c i a l m e n t e e x p l o s i v a s . L a s v a r i a c i o n e s en el E s t a d o y en su c o m p o r t a m i e n t o i m p l i c a n f u e r t e s riesgos s o c i a l e s . Sus m u t a c i o n e s bruscas p u e d e n llegar a r e p l a n t e a r la o r g a n i z a c i ó n m i s m a de la s o c i e d a d . El a p a r a t o del E s t a d o p u e d e ser a f e c t a d o p o r la m e g a l o m a n í a de quienes lo integran y dirigen, c o n s t i t u i r u n i n s t r u m e n t o de intereses de c a s t a o de c l a s e , volverse un j u g u e t e de la d e s m e s u r a del p o d e r o s o . El p o d e r m i s m o se vuelve z o n a de variedad e x t r e m a ( p o d e r r e a l , t e o c r á t i c o , t i r á n i c o , c o n c i l i a r , a r i s t o c r á t i c o , d e m o c r á t i c o ) , y de inestabilidad e x t r e m a , p a s a n d o de u n a f ó r m u l a a o t r a según el j u e g o de las a m b i c i o n e s p o l í t i c a s y de los c o n f l i c t o s s o c i a l e s . E s f e r a de e x t r e m a c o n c e n t r a c i ó n del o r d e n ( g o b i e r n o , a d m i n i s t r a c i ó n , p o l i c í a , e j é r c i t o ) , el p o d e r del E s t a d o se vuelve al m i s m o t i e m p o la esfera del r u i d o , el e r r o r , el d e s o r d e n e x t r e m o s . I n s t a n c i a de p o d e r que d e t e n t a el c o n trol g e n e r a l , el E s t a d o p u e d e estar p o c o o n a d a c o n t r o l a d o , ser a f e c t a d o p o r la inestabilidad, c o n v e r t i r s e en la sede d o n d e f e r m e n t a n y se d e s e n c a d e n a n los a p e t i t o s , s u e ñ o s , f u r o r e s y d e m e n c i a s de los seres h u m a n o s . E n el E s t a d o , el a c t o a l e a t o r i o del individuo p u e d e volverse s ú b i t a m e n t e de i m p o r t a n c i a decisiva y j u g a r la s u e r t e c o l e c t i v a . E n un m i s m o i n d i v i d u o , la e x t r a o r d i n a r i a diversidad de posibilidades c o n t r a d i c t o r i a s , a n t a g ó n i c a s , d i v e r g e n t e s , se despliegan y a c t u a l i z a n en el e j e r c i c i o i n c o n t r o l a d o del p o d e r , t a n t o en s e n t i d o p o s i t i v o c o m o n e g a t i v o . E n p u n t o s y m o m e n t o s de crisis las c a r a c t e r í s t i c a s de los individuos e n c a r a m a d o s en las c u m b r e s del E s t a d o a d q u i e r e n un papel i m p o r t a n t e y h a s t a d e c i s i v o , c o m o e l e m e n t o de azar que se integra en un p r o c e s o c o m p l e j o . Los conflictos

en el s e n o del p o d e r e s t a t a l d e s e n c a d e n a n crisis,

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c o n s p i r a c i o n e s , r e v o l u c i o n e s de p a l a c i o , revueltas p o p u l a r e s , guerras civiles, l l a m a d o s a la a y u d a e x t r a n j e r a , r e v o l u c i o n e s s o c i a l e s . R e c í p r o c a m e n t e , las t e n s i o n e s y los a n t a g o n i s m o s s o c i a l e s , los desequilibrios del s i s t e m a , f a v o r e c e n la inestabilidad del p o d e r e s t a t a l q u e a su vez r e a l i m e n t a la inestabilidad social. L o s c o n f l i c t o s sociales p u e d e n llegar a r e o r g a n i z a c i o n e s del p o d e r y d e l a s o c i e d a d , a b a t i r d o m i n a c i o n e s y f o r m a s de e x p l o t a c i ó n ( a u n q u e ellas p u e d e n r e f o r m a r s e l u e g o en nuevas c o n d i c i o n e s ) . Cabe considerar finalmente, c o m o cuarto orden de factores que c o n t r i b u y e n a e x p l i c a r la t e n d e n c i a d e t o d o E s t a d o a la a u t o n o m í a r e l a t i v a , el papel de la a d m i n i s t r a c i ó n y d e la b u r o c r a c i a p ú b l i c a s . C. Administración

y

burocracia

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El papel real del E s t a d o es inseparable d e quienes e f e c t i v a m e n t e lo e n c a m a n y o p e r a n ; es d e c i r , n o sólo los dirigentes p o l í t i c o s p r o p i a m e n t e d i c h o s , sino t a m b i é n y s o b r e t o d o el cuerpo burocrático. En t o d o sistema p o l í t i c o , el g o b i e r n o i n c l u y e s i e m p r e d o s ó r d e n e s d e a c c i ó n , p o l í t i c a y a d m i n i s t r a t i v a , q u e se d i f e r e n c i a n y se a s o c i a n e n dist i n t o s g r a d o s . El orden de acción política e s t á s i t u a d o al nivel d e la f o r m u l a c i ó n y e j e c u c i ó n d e las decisiones q u e i n t e r e s a n a la s o c i e d a d global y a sus principales divisiones y c o m p o n e n t e s ; se define p o r el p o d e r ; e x p r e s a la c o n f r o n t a c i ó n d e g r u p o s e individuos en c o m p e t e n cia y los r e s u l t a d o s de a q u é l l a . El orden de acción política e s t á s i t u a d o al nivel de la f o r m u l a c i ó n y e j e c u c i ó n d e las decisiones q u e i n t e r e s a n a la s o c i e d a d global y a sus principales divisiones y c o m p o n e n t e s ; se define p o r el p o d e r ; e x p r e s a la c o n f r o n t a c i ó n d e g r u p o s e individuos en c o m p e t e n c i a y los r e s u l t a d o s d e a q u é l l a . El orden de acción administrativa se sitúa al nivel d e la o r g a n i z a c i ó n y d e l a a p l i c a c i ó n d e las decisiones t o m a d a s s o b r e a s u n t o s p ú b l i c o s ; se define p o r la a u t o r i d a d , la o r g a n i z a c i ó n f o r m a l m e n t e j e r a r q u i z a d a y el s o m e t i m i e n t o a reglas r e l a t i v a m e n t e e s t r i c t a s . E n t r e la s o c i e d a d civil y el p o d e r p o l í t i c o c o m o s i s t e m a d e d e c i s i ó n , se inserta la a d m i n i s t r a c i ó n c o m o i n s t r u m e n t o del s e g u n d o y s i s t e m a de t r a n s m i s i ó n , t e ó r i c a m e n t e h e t e r ó n o m a , s o m e t i d a a las clases d o m i 28 Sobre administración y burocracia, ver: K. Marx, Critica de la filosofía política de Hegel; Max Weber, Economía y Sociedad, dos volúmenes, Fondo de Cultura Económica, 1 9 6 9 ; Roben K. Merton et al., Reader in Bureaucracy, The Free Press, New York, 1 9 6 2 ; revista Arguments, París, No. 17, 1er. trimestre 1 9 6 0 ; Henri Jacoby, La burocratización del mundo. Siglo X X I , México, 1 9 7 2 ; Bureaucracy and Political Development, edited by Joseph La Palombara, Princeton University Press, New Jersey, 1 9 6 4 .

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n a n t e s y a g r u p o s p a r t i c u l a r e s , servidora de sus i n t e r e s e s , simple m e dio p a r a la r e a l i z a c i ó n de fines. Sin e m b a r g o , e n d e t e r m i n a d a s c o n d i ciones h i s t ó r i c o - s o c i a l e s , la a d m i n i s t r a c i ó n t i e n d e a volverse c u e r p o i n d e p e n d i e n t e y c e n t r o de d e c i s i o n e s ; a lograr u n g r a d o c r e c i e n t e de a u t o n o m í a y f a c u l t a d e s ; a c o n v e r t i r s e de m e d i o en fin y a perseguir o b j e t o s p r o p i o s ; a u s u r p a r el p o d e r . T o d o a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o , y el del E s t a d o m á s que c u a l q u i e r o t r o , despliega u n a p r o p e n s i ó n casi fatal a la b u r o c r a t i z a c i ó n c o m o p r o c e s o y al b u r o c r a t i s m o c o m o res u l t a d o y s i s t e m a . E l l o j u s t i f i c a q u e en a d e l a n t e se h a b l e de administ r a c i ó n y b u r o c r a c i a c o m o equivalentes. L o s f a c t o r e s , los rasgos y las c o n s e c u e n c i a s de la b u r o c r a t i z a c i ó n y del b u r o c r a t i s m o son múltiples y complejos. L a b u r o c r a c i a n o es u n a a b s t r a c c i ó n . Es el r e s u l t a n t e de u n a serie de variables y de sus diversas c o n s t e l a c i o n e s , y en f u n c i ó n de ellas surge, se o r g a n i z a y c a m b i a . L o s e l e m e n t o s d e t e r m i n a n t e s , c o n d i c i o n a n t e s y c a r a c t e r í s t i c o s se refieren t a n t o a la e s t r u c t u r a y d i n á m i c a de la s o c i e d a d global c o m o a las de la b u r o c r a c i a i n t e r n a m e n t e considerada. D e n t r o del sistema considerado en su conjunto, la b u r o c r a c i a es u n a capa social de n a t u r a l e z a e s p e c í f i c a , e n c a r g a d a de la a d m i n i s t r a c i ó n de los a s u n t o s p ú b l i c o s . E s t á ligada a la e s t r u c t u r a de t o d a soc i e d a d dividida en clases, p e r o n o es u n a clase ni u n a f r a c c i ó n de c l a s e . Es c o n s e c u e n c i a de la escisión i n t e r n a de la s o c i e d a d en clases y de sus c o n f l i c t o s . Su e x i s t e n c i a y sus f u n c i o n e s surgen y se j u s t i f i c a n p r e c i s a m e n t e p o r la n e c e s i d a d d e f o r m u l a r en t é r m i n o s universales y de i m p o n e r p o r la c o a c c i ó n un o r d e n c o m ú n q u e surge de las r e l a c i o nes sociales b á s i c a s , p e r o q u e e s t á a m e n a z a d o p e r m a n e n t e m e n t e p o r múltiples c o n f l i c t o s y n o es c a p a z p o r lo t a n t o de c o n f i g u r a r s e , c o n sagrarse y m a n t e n e r s e p o r s í m i s m o . E n la m e d i d a en q u e la a d m i n i s t r a c i ó n de los a s u n t o s p ú b l i c o s sup o n e n la p r e s e r v a c i ó n del s i s t e m a d e n t r o de c u y o s m a r c o s o p e r a , la b u r o c r a c i a e s t á s i e m p r e en ú l t i m a i n s t a n c i a al servicio del o r d e n estab l e c i d o y de la clase d o m i n a n t e o su f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a , y la c o n f i g u r a c i ó n de las r e l a c i o n e s sociales f u n d a m e n t a l e s fija los l í m i t e s e x t r e m o s de su a c c i ó n . P o r o t r a p a r t e , n o o b s t a n t e , la b u r o c r a c i a n o es s e c c i ó n de n i n g u n a clase y e x i s t e p o r la división de la s o c i e d a d en clases, g r u p o s y esferas de intereses p a r t i c u l a r e s . E s t o le p e r m i t e , s o b r e t o d o en s i t u a c i o n e s de equilibrio inestable o de a g u d o c o n f l i c t o de clases y g r u p o s , m a n t e n e r la división social q u e la e n g e n d r a , p r e t e n d e r la r e p r e s e n t a c i ó n universal de los intereses q u e j u s t i f i q u e su e x i s t e n c i a y su s t a t u s pri-

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vilegiado, o b t e n e r u n a a u t o n o m í a relativa, e incluso ir c o n t r a algunos intereses de los g r u p o s d o m i n a n t e s . P o r la p r o p i a índole de su func i ó n y de sus a c t i v i d a d e s , la b u r o c r a c i a c u m p l e a s í f u n c i o n e s de regulación y de m e d i a c i ó n c o n r e f e r e n c i a a distintos g r u p o s , c o n los q u e d e b e p o r lo t a n t o e s t a b l e c e r relaciones de p o d e r , y a sea en papel s u b o r d i n a d o e i n s t r u m e n t a l , y a c o m o c u e r p o i n d e p e n d i e n t e y direct o r , y a m á s f r e c u e n t e m e n t e c o m o u n a c o m b i n a c i ó n de a m b o s . L a l u c h a de clases y g r u p o s en la s o c i e d a d se refleja en y d e n t r o del E s t a d o , p e r o de m a n e r a r e f r a c t a d a y t r a n s p u e s t a , y p o r lo t a n t o en c o n d i c i o n e s y c o n c a r a c t e r í s t i c a s distintas. L a división de los i n t e r e ses y las n e c e s i d a d e s de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a c r e a n u n á m b i t o p r o p i o de decisión e s t a t a l . A u n p a r a d e f e n d e r el o r d e n e s t a b l e c i d o y los intereses de las clases d o m i n a n t e s , el E s t a d o d e b e r e a f i r m a r y e x t e n d e r su p o d e r s o b e r a n o y su a u t o n o m í a r e s p e c t o de aquéllas. L a b u r o c r a c i a p u e d e y suele r e c l u t a r s e en s e c t o r e s n o i d é n t i c o s a los que e j e r c e n la d o m i n a c i ó n en el sistema global, s o b r e t o d o clases medias e incluso p o p u l a r e s . E s t o , si p o r un l a d o s e p a r a a u n a p a r t e de los m i e m b r o s del c u e r p o a d m i n i s t r a t i v o del r e s t o de la p o b l a c i ó n s u b a l t e r n a o d o m i n a d a , y los liga a las clases d o m i n a n t e s , p o r o t r o lad o p u e d e c a m b i a r su m e n t a l i d a d , su sensibilidad y su p e r s p e c t i v a c o n r e s p e c t o a los p r o b l e m a s f u n d a m e n t a l e s de la s o c i e d a d y de los grup o s m a y o r i t a r i o s . E s t a m o d i f i c a c i ó n de s i t u a c i ó n , de a c t i t u d e s y de a c t i v i d a d e s c o n t r i b u y e a q u e , sin m o d i f i c a r s e el c o n t e n i d o b á s i c o del E s t a d o , se c o n f i e r a c i e r t a flexibilidad en la c o n c e p c i ó n y en la realiz a c i ó n de los fines de g o b i e r n o , y en la s e l e c c i ó n de c a m i n o s y m e d i o s . Más a ú n , la b u r o c r a c i a p u e d e r e p r e s e n t a r en algunos c a s o s , p a r a t o d o un g r u p o o e s t r a t o social s u b o r d i n a d o , un m e c a n i s m o esencial de e x i s t e n c i a m a t e r i a l , a s c e n s o social y p a r t i c i p a c i ó n p o l í t i c a , un m o d o de influir s o b r e el s i s t e m a de p o d e r a través de las f u n c i o n e s administrativas, civiles o militares, al m a r g e n o c o n t r a el interés y la vol u n t a d de los g r u p o s d o m i n a n t e s . Las s o c i e d a d e s c o n t e m p o r á n e a s —en las m e t r ó p o l i s de los países a v a n z a d o s y en la periferia m e n o s a t r a s a d a de n a c i o n e s s u b d e s a r r o lladas-dependientes—, t i e n d e n a la diversificación, a la c o m p l e j i d a d y a la a r t i c u l a c i ó n c r e c i e n t e s . L o s g r u p o s sociales a u m e n t a n en n ú m e r o , v o l u m e n , i m p o r t a n c i a y diversificación i n t e r n a ; se organizan en gran e s c a l a ; se c o n f r o n t a n c o m o maquinarias m a s i v a s ; c o m p a r t e n en diverso g r a d o un p o d e r p o l í t i c o q u e un g r u p o m i n o r i t a r i o difícilm e n t e p u e d e y a m o n o p o l i z a r t o t a l m e n t e . S u s c i t a n , e x i g e n y justific a n de e s t e m o d o la i n t e r v e n c i ó n del E s t a d o p a r a s a t i s f a c e r sus intereses y n e c e s i d a d e s , m a n t e n e r o m o d i f i c a r el equilibrio de f u e r z a s ,

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a r b i t r a r los c o n f l i c t o s . E s t a i n t e r v e n c i ó n es a d e m á s d e t e r m i n a d a p o r los desajustes y crisis c o y u n t u r a l e s y e s t r u c t u r a l e s . L a actividad del E s t a d o se e x p a n d e desde los servicios t r a d i c i o n a l e s h a s t a nuevas funciones y tareas de r e g u l a c i ó n y de gestión d i r e c t a . El g o b i e r n o se vuelve el a g e n t e m á s i m p o r t a n t e en la p r o d u c c i ó n y el f i n a n c i a m i e n t o , en la c o m p r a y la venta de bienes y servicios, en la inversión y el e m p l e o , en la a c t i v i d a d e m p r e s a r i a l , c o n i n c i d e n c i a d i r e c t a e i n d i r e c t a s o b r e la e s t r u c t u r a y el f u n c i o n a m i e n t o de la e c o n o m í a y de la s o c i e d a d . Se p r o d u c e c o m o c o n s e c u e n c i a un c r e c i m i e n t o , u n a c o n c e n t r a c i ó n y u n a c e n t r a l i z a c i ó n del p o d e r e s t a t a l y de su a p a r a t o , un a u m e n t o en el n ú m e r o y los a l c a n c e s de sus f u n c i o n e s y f a c u l t a d e s c o n r e s p e c t o a los g r u p o s y a los individuos, q u e d e p e n d e n c a d a vez más del gobiern o p a r a su e x i s t e n c i a , su ingreso y su s t a t u s , su b i e n e s t a r y su segurid a d . Se intensifican la e s p e c i a l i z a c i ó n y la j e r a r q u i z a c i ó n vertical del personal g u b e r n a m e n t a l . L a b u r o c r a t i z a c i ó n y el b u r o c r a t i s m o del E s t a d o , y de las o r g a n i z a c i o n e s de la s o c i e d a d civil ( e m p r e s a , partid o s , s i n d i c a t o s ) se e s t i m u l a n y se r e f u e r z a n m u t u a m e n t e . L a b u r o c r a c i a t i e n d e a s í a c o n s t i t u i r s e en un e n t e d i f e r e n c i a d o y en un c e n t r o a u t ó n o m o de d e c i s i o n e s , c o n intereses n o c o i n c i d e n t e s o divergentes r e s p e c t o a los intereses de los g r u p o s , de la s o c i e d a d y h a s t a del p r o p i o E s t a d o . P e r o la b u r o c r a c i a es, n o s o l a m e n t e u n a c a p a s o c i a l , sino t a m b i é n un tipo de organización. El E s t a d o r e q u i e r e p a r a su gestión u n c u e r p o e s p e c i a l i z a d o de f u n c i o n e s y t é c n i c a s a d m i n i s t r a t i v a s , u n a p e r s o n a , un a p a r a t o y un p a t r i m o n i o . A l r e d e d o r y a través de e s t o s e l e m e n t o s se generan y se m u l t i p l i c a n sistemas y subsistemas de p o d e r , n ú c l e o s y c o n s t e l a c i o n e s de i n t e r e s e s , que pujan de m o d o n a t u r a l y p e r m a n e n t e en favor de su a u t o n o m í a , su f o r t a l e c i m i e n t o y su e x p a n s i ó n . A ello c o n t r i b u y e n , a d e m á s de los f a c t o r e s y rasgos q u e se i n d i c ó , o t r o s c o c o m o los siguientes. L a b u r o c r a c i a se a r t i c u l a c o m o un s i s t e m a p r e c i s o e institucionaliz a d o de p o d e r , saber y t é c n i c a . Se e s t r u c t u r a a través de u n a j e r a r q u í a vertical de m a n d o y o b e d i e n c i a , p a r a la e l a b o r a c i ó n y la e j e c u c i ó n de n o r m a s , decisiones y a c t i v i d a d e s . El a c c e s o al c a r g o , las f u n c i o n e s y las a t r i b u c i o n e s , los d e r e c h o s y las o b l i g a c i o n e s , las a c t i v i d a d e s y las c o n e x i o n e s r e c í p r o c a s , los fijan jefes y niveles s u p e r i o r e s , de arriba h a c i a a b a j o , de m a n e r a oficial, legalizada e i m p e r s o n a l . Las n o r m a s p e r t i n e n t e s p r e t e n d e n ser y a p a r e cen c o m o e x p r e s i ó n de finalidades y o b j e t i v o s r a c i o n a l e s del E s t a d o y de la s o c i e d a d . El s i s t e m a s u p o n e y g e n e r a la disciplina, el c u l t o de la a u t o r i d a d , la p r o c l i v i d a d a la s u b o r d i n a c i ó n y la d o c i l i d a d , el c o n f o r -

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m i s m o de los m i e m b r o s . T o d o f u n c i o n a r i o e s t á o b l i g a d o a d a r su dev o c i ó n y su lealtad al c a r g o y a las f u n c i o n e s i n h e r e n t e s , de a c u e r d o c o n las n o r m a s q u e lo rigen y c o n los intereses y e x p e c t a t i v a s del Est a d o y de los s u p e r i o r e s . C o m o c o n t r a p a r t i d a y c o m o r e f u e r z o de esa d e v o c i ó n y de esa l e a l t a d , a c a d a m i e m b r o c o r r e s p o n d e , según su ubic a c i ó n , d i f e r e n t e s g r a d o s y posibilidades de p o d e r , r e s p o n s a b i l i d a d , i n g r e s o , privilegios, p r e s t i g i o , p r o m o c i ó n . Se sirve el a p a r a t o b u r o c r á t i c o p a r a servirse de é ¡ ; se m e j o r a y se a s c i e n d e c o n la e x p a n s i ó n de su a u t o r i d a d y de su i n f l u e n c i a . Se t i e n d e a a c t u a r t e n i e n d o c o m o m o t i v a c i ó n f u n d a m e n t a l la p r e o c u p a c i ó n p o r la c a r r e r a y el a s c e n s o gradual h a c i a niveles s u p e r i o r e s de la j e r a r q u í a . L o s intereses y los fines del E s t a d o t i e n d e n a t r a n s f o r m a r s e en los intereses y fines de la b u r o c r a c i a , y viceversa. E s t o s intereses y fines a p a r e c e n c o m o privados f r e n t e a o t r o s intereses p r i v a d o s . El E s t a d o es a s u m i d o c o m o p r o piedad privada de la b u r o c r a c i a , que u s u r p a la p r o p i e d a d del E s t a d o y la m o n o p o l i z a , a s u m i e n d o su c o n t r o l c o n t o d o s los c a r a c t e r e s que se vinculan al d o m i n i o ( u s o , u s u f r u c t o , a b u s o ) , y c o n v i r t i é n d o l a en f u e n t e y m e d i o de o b t e n c i ó n de privilegios. E s t a s i t u a c i ó n g e n e r a frec u e n t e m e n t e lazos i d e o l ó g i c o s y subjetivos e n t r e la b u r o c r a c i a y los intereses p a r t i c u l a r e s , y c o n v i e r t e a é s t o s , a los ojos de a q u é l l a , en criterio s u p r e m o de t o d a s las c o s a s . L a p e r t e n e n c i a y la a d h e s i ó n a la o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a implican y a b a r c a n t o d o lo r e f e r e n t e a su e s t r u c t u r a , vida i n t e r n a , tradic i o n e s , v a l o r e s , ritos y c e r e m o n i a l e s , v o c a b u l a r i o e s p e c i f i c o , m o d e l o s de a c t i t u d e s y de c o m p o r t a m i e n t o s , s a b e r qué y saber c ó m o m á s o m e n o s c o m p a r t i d o . T o d o lleva a u n a c o m p l e j a a r t i c u l a c i ó n y a u n a f u e n t e i n t e r d e p e n d e n c i a de p e r s o n a s , engranajes y m e c a n i s m o s . Se c r e a n lazos de solidaridad y lealtad h a c i a los superiores y colegas y h a c i a la b u r o c r a c i a en su c o n j u n t o . Se r e f u e r z a n los v í n c u l o s e n t r e los m i e m b r o s , su d i f e r e n c i a c i ó n y d i v o r c i o r e s p e c t o al r e s t o de la sociedad. E s t a e s t r u c t u r a y e s t a j e r a r q u í a de p o d e r en la a d m i n i s t r a c i ó n gub e r n a m e n t a l se c o n s t r u y e n , se j u s t i f i c a n y f u n c i o n a n a p a r t i r y a través de un saber burocrático, un c o n j u n t o de c o n o c i m i e n t o s , t é c n i c a s y p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , e l a b o r a d o s d e n t r o y a p a r t i r de la p r á c t i c a e s p e c í f i c a de la f u n c i ó n p ú b l i c a . El saber b u r o c r á t i c o es m o n o p o l i z a d o , a t r i b u i d o a la c o m p e t e n c i a e x c l u s i v a de oficinas y func i o n a r i o s q u e , p o r la v í a j e r á r q u i c a , se e n c a r g a n de g u a r d a r l o celosam e n t e , de t o r n a r l o s e c r e t o y sacralizarlo c o m o m i s t e r i o . El s a b e r b u r o c r á t i c o e x p r e s a un e s p í r i t u t e o l ó g i c o y e s c o l á s t i c o . T i e n d e a la o r t o d o x i a , el a u t o r i t a r i s m o , el d o g m a t i s m o , el f o r m a l i s m o , el tradi-

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c i o n a l i s m o , a la a r b i t r a r i e d a d . Se p r e t e n d e t o t a l o c o h e r e n t e , c r i t e r i o de v e r d a d . E n f u n c i ó n de t o d o e l l o , la b u r o c r a c i a se inclina a v e r la realidad social c o m o reflejo y t r a s p o s i c i ó n de ella m i s m a y c o m o o b j e t o de su a c t i v i d a d , y d e s a r r o l l a a s í un s e n t i d o d e o m n i p o t e n c i a . L a b u r o c r a c i a tiende a r e c h a z a r t o d a a c t i v i d a d q u e n o a u t o r i c e o p r o m u e v a y que i m p l i q u e : c r í t i c a , i n v e s t i g a c i ó n , d e b a t e a b i e r t o y públic o , c o n t r o l c o l e c t i v o , c o m o a m e n a z a s y delitos c o n t r a lo q u e ella considera sagrado. Odia instintivamente a t o d o intelectual c r í t i c o e i n d e p e n d i e n t e , a t o d o s a b e r c i e n t í f i c a m e n t e f u n d a d o , y se inclina a c o n s i d e r a r la c i e n c i a c o m o i r r e l e v a n t e , v a c í a de c o n t e n i d o o peligrosa. El d u a l i s m o E s t a d o - s o c i e d a d que da base a la b u r o c r a c i a t i e n e t a m bién c o m o c o n s e c u e n c i a la s e p a r a c i ó n y la a u t o n o m i z a c i ó n de la form a y del c o n t e n i d o . L a b u r o c r a c i a , c o m o formalismo de Estado, se vuelve " u n a s o c i e d a d a p a r t e y c e r r a d a en el s e n o del E s t a d o " , u n a " i l u s i ó n del E s t a d o " . Al m i s m o t i e m p o q u e e s t a b l e c e u n c i e r t o o r d e n y u n t i p o d e t e r m i n a d o de r e l a c i o n e s e n t r e sus m i e m b r o s , la b u r o c r a c i a se c o n s t i t u y e en c í r c u l o c e r r a d o s o b r e s í m i s m o , su a p a r a t o , sus oficinas y sus m i e m b r o s . G e n e r a , r e p r o d u c e y a m p l i f i c a su e s t r u c t u r a y su d i n á m i c a p r o p i a s , y se a t r i n c h e r a en ellas. C r e a y satisface sus intereses e s p e c í f i c o s ; fija sus fines y m e d i o s y sus n o r m a s d e c o n d u c t a ; h a c e su h i s t o r i a e i n c r e m e n t a su p o d e r . Se c o n f i g u r a c o m o u n i v e r s o p r o p i o del cual n o p u e d e salir, s e p a r a d o d e t o d o m e d i o social partic u l a r . Su e s p í r i t u de s e c r e t o y de m i s t e r i o , a s e g u r a d o en el i n t e r i o r p o r v í a j e r á r q u i c a , c o n t r i b u y e a t r a n s f o r m a r l a m á s a ú n en c o r p o r a c i ó n c e r r a d a h a c i a el e x t e r i o r . L a b u r o c r a c i a t i e n d e a l a c a s t a , a l i m e n t a su c o n c i e n c i a de tal q u e p u e d e i m p e d i r e f i c a z m e n t e el s u r g i m i e n t o de u n c o n c i e n c i a de c l a s e . A p a r t i r de t o d o e l l o , la b u r o c r a c i a b u s c a c u m p l i r las tareas q u e le c o r r e s p o n d e n o q u e se a u t o a s i g n a , y q u e p r e t e n d e de c o n t e n i d o y a l c a n c e universales. L a t e n d e n c i a a la s e g r e g a c i ó n r e f u e r z a en la b u r o c r a c i a los f e n ó m e n o s d e alienación y reificación. L a e s t r u c t u r a de a l i e n a c i ó n y reificac i ó n se e x t i e n d e de la s o c i e d a d m o d e r n a a la b u r o c r a c i a , q u e t a m b i é n se aliena, se reifica y se m e c a n i z a h a s t a e n los p e n s a m i e n t o s y e n los s e n t i m i e n t o s . L a b u r o c r a c i a se instala en su p r o p i a a l i e n a c i ó n , enc u e n t r a en ella su p r o p i a c o n f i r m a c i ó n , la r e c o n o c e c o m o su p r o p i o p o d e r . Más a ú n , t i e n d e a t r a s p l a n t a r su e s t r u c t u r a a l i e n a d a y r e i f i c a d a a t o d a s las r e l a c i o n e s h u m a n a s , p a r a h a c e r de ellas los o b j e t o s de u n m o d e l a d o a r b i t r a r i o , y c o n t r i b u y e c o m o r e s u l t a d o a i m p o n e r la t o t a l d e s h u m a n i z a c i ó n de esas r e l a c i o n e s . L a b u r o c r a c i a t i e n e pues u n a t e n d e n c i a i n h e r e n t e y fatal a c o n s e r var y e x t e n d e r su p o d e r , sus f u n c i o n e s , sus á m b i t o s d e a c t i v i d a d ; a la

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p r o l i f e r a c i ó n , al c r e c i m i e n t o a c u m u l a t i v o y a u t o s o s t e n i d o . Al p r e t e n derse la e n c a r n a c i ó n del i n t e r é s g e n e r a l , de u n a c o n c i e n c i a y de u n a v o l u n t a d s u p e r i o r e s , y del p o d e r e s t a t a l , la b u r o c r a c i a se ve llevada en p o s de sus fines a exigir y l o g r a r un grado creciente de autonomía. E l l o se t r a d u c e en el e s t a t u t o e s p e c i a l , en la fijación de n o r m a s que g a r a n t i c e n su iniciativa y su c o n t i n u i d a d , su i n d e p e n d e n c i a r e s p e c t o de decisiones y p r e s i o n e s e x t e r n a s , y q u e e s t a b l e z c a n p a u t a s e s p e c í f i cas de a c t u a c i ó n y y p e r m i t a n u n a m p l i o m a r g e n de d i s c r e c i o n a l i d a d . Se t r a d u c e t a m b i é n en tipos de a c t i t u d e s y c o m p o r t a m i e n t o s que —en p a r t e p r e t e n d i d a y en p a r t e r e a l m e n t e — c o n s a g r a n la neutralid a d , el d i s t a n c i a m i e n t o p r o f e s i o n a l , la o b j e t i v i d a d , la c o n d u c t a desap a s i o n a d a r e s p e c t o de los p r o b l e m a s y las p e r s o n a s , la s u b o r d i n a c i ó n de las actividades a d m i n i s t r a t i v a s a n o r m a s ligadas a p r i n c i p i o s y fines a b s t r a c t o s . T o d o c o n f l u y e h a c i a el l o g r o p o r la b u r o c r a c i a de u n p o d e r i l i m i t a d o e i n c o n t r o l a b l e f r e n t e a los s u b d i t o s y f r e n t e a los superiores políticos. T o d a b u r o c r a c i a se c a r a c t e r i z a n e c e s a r i a m e n t e p o r la i n c l i n a c i ó n al subjetivismo y al voluntarismo. L a b u r o c r a c i a quiere h a c e r l o t o d o . Mira el m u n d o c o m o o b j e t o p u r o y simple de su a c t i v i d a d , y transf o r m a su v o l u n t a d en causa prima. Más a ú n , d a d o q u e la e x i s t e n c i a , la a u t o r i d a d y las f u n c i o n e s de la b u r o c r a c i a n o s o n c o m p r e n d i d a s ni a c e p t a d a s n a t u r a l m e n t e p o r la s o c i e d a d civil ni p o r los s u b d i t o s , y s o n s i e m p r e o b j e t o de u n a s o r d a r e s i s t e n c i a , aquélla e s t á c o n d e n a d a a u n a a c t i v i d a d i n c e s a n t e q u e la j u s t i f i q u e . A ello se agrega la necesid a d en que se e n c u e n t r a c a d a o f i c i n a y c a d a f u n c i o n a r i o d e desplegar su p r o p i a c u o t a de a c c i ó n y de e x p a n s i ó n , p a r a d a r t e s t i m o n i o y j u s t i f i c a c i ó n de si a n t e los o t r o s niveles, ó r g a n o s y c o l e g a s del c u e r p o a d m i n i s t r a t i v o , y m o d i f i c a r en su p r o p i o f a v o r y en el del c l a n b u r o c r á t i c o al que p u e d e p e r t e n e c e r el equilibrio i n t e r n o de p o d e r . D e est a m a n e r a , la a c t i v i d a d b u r o c r á t i c a se e x p r e s a f r e c u e n t e m e n t e de m a n e r a s f o r m a l e s y f i c t i c i a s . C u a n d o n o e x i s t e n fines v e r d a d e r o s , se c o n s t r u y e n fines i m a g i n a r i o s q u e s o n d i s f r a z a d o s c o m o r e a l e s . E n e s t a i n s t a n c i a , t o d o a d q u i e r e u n d o b l e s i g n i f i c a d o : el real y el b u r o c r á t i c o (v.gr., i n t e r é s real e i n t e r é s b u r o c r á t i c o ; v o l u n t a d real y v o l u n t a d b u r o c r á t i c a ; s a b e r real y s a b e r b u r o c r á t i c o ) . E l e s p í r i t u bur o c r á t i c o t i e n d e a p e r c i b i r y a m a n e j a r las r e l a c i o n e s sociales y h u m a nas al r e v é s , y llega a c o n v e r t i r l a en simples a p a r i e n c i a s . G e n e r a d a y d e s p l e g a d a la a c t i v i d a d d e la b u r o c r a c i a e n u n a e s p e c i e d e c í r c u l o vic i o s o , ella se ve d e s g a r r a d a e n t r e las p r o p i a s ilusiones s o b r e lo q u e el m u n d o d e b e r í a s e r , y la realidad social c o m o d e s m e n t i d a a esas ilus i o n e s . L a b u r o c r a c i a se ve u n a vez m á s o b l i g a d a a r o d e a r s e d e u n a au-

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r e o l a m í s t i c a , un velo sublime q u e d e b e e s c o n d e r la d e s n u d e z del e s p í r i t u y la e x i s t e n c i a f i c t i c i a . Tal es la f u n c i ó n de las f ó r m u l a s r e t ó r i cas s o b r e " p r o t e c c i ó n de intereses s u p e r i o r e s " , " r a z ó n de E s t a d o " y similares. E n síntesis, la b u r o c r a c i a p o s e e pues u n a d i n á m i c a i n t r í n s e c a y fatal a la e x p a n s i ó n c u a t i t a t i v a y c u a l i t a t i v a de su a u t o r i d a d , de su apar a t o y de su á m b i t o de a c t i v i d a d . C u a n t o m a y o r e s son la d i m e n s i ó n , la e x t e n s i ó n , la diversificación y la c o m p l e j i d a d de su m a q u i n a r i a , m á s n u m e r o s a s y c o n s i d e r a b l e s se vuelven las responsabilidades q u e a s u m e y las dificultades y resistencias q u e e n c u e n t r a , y m á s g r a n d e se vuelve p o r lo t a n t o la n e c e s i d a d d e m u l t i p l i c a r sus ó r g a n o s de supervisión y c o n t r o l s o b r e sus p r o p i o s m i e m b r o s , s o b r e las clases y g r u p o s , s o b r e la s o c i e d a d en su c o n j u n t o .

D . Los límites

de la autonomía

relativa

L a a u t o n o m í a de la i n s t a n c i a p o l í t i c a , de la c a p a de p o l í t i c o s p r o fesionales y del E s t a d o es s i e m p r e r e l a t i v a . El f u n d a m e n t o ú l t i m o del p o d e r reside en la d o m i n a c i ó n de c l a s e . L a clase d o m i n a n t e o su f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a b u s c a n m a n t e n e r el c o n t r o l del E s t a d o , a u n c u a n d o r a r a vez o c u p e n d i r e c t a m e n t e sus p u e s t o s de d i r e c c i ó n . V a r i o s ó r d e nes de f a c t o r e s c o n t r i b u y e n a c o n s t i t u i r el c o n t r o l de la a u t o n o m í a relativa y a m a n t e n e r a é s t a d e n t r o de c i e r t o s l í m i t e s más o m e n o s variables. a) L a s coordenadas objetivas q u e c o n c i e r n e n al c o n j u n t o de la org a n i z a c i ó n y f u n c i o n a m i e n t o de la e c o n o m í a y la s o c i e d a d , b a j o el c o n t r o l del g r u p o h e g e m ó n i c o y de la clase d o m i n a n t e , asignan al Est a d o un papel d e f i n i d o y en ú l t i m a i n s t a n c i a restringido a este r e s p e c t o . Las f u n c i o n e s del E s t a d o que t i e n d e n al m a n t e n i m i e n t o de las c o n d i c i o n e s de c o h e r e n c i a , estabilidad y c o n t i n u i d a d del r e s p e c t i v o s i s t e m a , y al d e s a r r o l l o de sus posibilidades i n h e r e n t e s sin t r a n s f o r m a c i o n e s r a d i c a l e s , h a c e n q u e aquél s ó l o p u e d a servir f i n a l m e n t e a los intereses de la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a y a la clase d o m i n a n t e . b ) L í m i t e s a la p r o m o c i ó n individual d e m i e m b r o s de clases s u b alternas y d o m i n a d a s p a r a su ingreso en el a p a r a t o e s t a t a l , y al c o n t e n i d o y significado d e m o c r á t i c o s de la m o v i l i d a d social en el r e c l u t a m i e n t o del p e r s o n a l p o l í t i c o y a d m i n i s t r a t i v o . c ) F a c t o r e s y m e c a n i s m o s d e c o h e s i ó n y de r e g u l a c i ó n de los grup o s g o b e r n a n t e s y a d m i n i s t r a t i v o s , d e sus a c t i t u d e s , c o m p o r t a m i e n tos y acciones.

MARCOS KAPLAN

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d ) R e d de v í n c u l o s e n t r e dirigentes p o l í t i c o s y a d m i n i s t r a t i v o s y m i e m b r o s de la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a y d e la clase d o m i n a n t e . e ) I n f l u e n c i a o c o n t r o l de g r u p o s h e g e m ó n i c o s y d o m i n a n t e s s o b r e r a m a s , ó r g a n o s o a p a r a t o s del E s t a d o de m a y o r significación y c a p a cidad decisoria. f) G a m a de f o r m a s de p r e s i ó n y de l l a m a d a s al o r d e n d e los g r u p o s h e g e m ó n i c o s y d o m i n a n t e s s o b r e el p e r s o n a l p o l í t i c o y a d m i n i s t r a t i v o del E s t a d o . A m a n e r a de síntesis p r o v i s o r i a , p u e d e a f i r m a r s e q u e en t o d a socied a d se d a la p l u r a l i d a d , la diversidad, el c a r á c t e r c o m p l e j o y h e t e r o g é n e o de los c e n t r o s de i n t e r e s e s , de p o d e r y de d e c i s i ó n , sus e s t r a t e g i a s y m i s i o n e s , sus influencias (clases s o c i a l e s , f r a c c i o n e s , c a p a s , e s t r a t o s , g r u p o s , i n s t i t u c i o n e s , o r g a n i z a c i o n e s , sociales y p o l í t i c a s , e t c . ) . L a r e s u l t a n t e es u n a proliferación de racionalidades de todo tipo. 29

* * *

A c t o r e s : c e n t r o s de i n t e r e s e s , de p o d e r y d e d e c i s i ó n . Funciones: e c o n ó m i c a s , sociales, culturales, ideológicas, políticas, militares. Fines y medios.

L a s r a c i o n a l i d a d e s múltiples c o e x i s t e n , c o m p i t e n y se e n t r e c h o c a n ; se c o n v i e r t e n unas en las o t r a s sin i d e n t i f i c a r s e c o m p l e t a m e n t e ; o p e r a n unas v e c e s c o m o desarrolladas y d o m i n a n t e s , o t r a s c o m o subdesarrolladas y d o m i n a d a s . E n t r e las distintas r a c i o n a l i d a d e s se e s t a b l e c e n d i á l o g o s , i n t e r c a m b i o s de i n f o r m a c i ó n y e n e r g í a , e n s a y o s y e r r o r e s , conflictos, negociaciones, c o m p r o m i s o s . L a heterogeneidad y la incoh e r e n c i a r e c í p r o c a de las r a c i o n a l i d a d e s , m i s i o n e s y d e c i s i o n e s parciales i m p l i c a n que n i n g u n a d e ellas p u e d e ser c o m p l e t a m e n t e sacrific a d a a l a o t r a , ni t a m p o c o o p t i m i z a b l e c o m o si f u e r a ú n i c a . P o r c o n s i g u i e n t e , la pluralidad de los c e n t r o s , f u n c i o n e s , fines y m e d i o s (principales y s e c u n d a r i o s , d o m i n a n t e s y d o m i n a d o s ) , d e b e ser a r t i c u l a d a , i n t e g r a d a y s i m u l t á n e a m e n t e o p t i m i z a d a p o r el a r b i t r a j e p o l í t i c o del E s t a d o . E l l o d e b e darse e n decisiones únicas, referidas a la e l e c c i ó n d e funciones de preferencia, globalizantes y c o m p l e j a s , d e t e r m i n a d a s p o r la r a c i o n a l i d a d d e l a c o h e r e n c i a , d e l a e s t a b i l i d a d y d e l a c o n t i n u i d a d del s i s t e m a t o t a l . L a f u n c i ó n de p r e f e r e n c i a n o es u n a s i m p l e y u x t a p o s i c i ó n de r a c i o n a l i d a d e s . R e p r e s e n t a s i e m p r e l a f u s i ó n p a r c i a l —que n o e x c l u y e las 29 Ver Yves Barel, La rationalité de la politique scientifique, 1968.

mimeografiado Grenoble,

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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d i f e r e n c i a s — en u n c o n j u n t o c o m p l e j o q u e p a r t i c i p a en m a y o r o en m e n o r g r a d o de t o d a s las r a c i o n a l i d a d e s sin identificarse t o t a l m e n t e c o n n i n g u n a . E s u n a u n i d a d d e t e r m i n a d a p o r el p r e d o m i n i o t e m p o r a rio de u n a o varias r a c i o n a l i d a d e s s o b r e las r e s t a n t e s , c o n la c o n s i g u i e n t e e l e c c i ó n de p r i o r i d a d e s y de a c t o r e s b e n e f i c i a r i o s . E l p o d e r l a t e n t e de i m p u g n a c i ó n de las r a c i o n a l i d a d e s d o m i n a d a s y p o s t e r g a das r e s p e c t o a las r a c i o n a l i d a d e s d o m i n a n t e s y p r e v a l e c i e n t e s e x p l i c a las e v o l u c i o n e s de la f u n c i ó n de p r e f e r e n c i a . L a r a c i o n a l i d a d de la c o h e r e n c i a , la f u n c i ó n de p r e f e r e n c i a q u e la e x p r e s a y c o n c r e t i z a , r e s u l t a n de u n p r o c e s o s i e m p r e parcial e i n c o m pleto de integración. Las proporciones coherentes y óptimas entre los p a r t i c i p a n t e s y c o m p o n e n t e s n u n c a son c o n o c i d a s ex-ante. Se est a b l e c e n de m o d o g r a d u a l , l e n t o y desigual, b a j o la p r e s i ó n de los h e c h o s , p o r la e m p i r i a y las a p r o x i m a c i o n e s sucesivas, p a r a la c o r r e c c i ó n de desequilibrios y r e z a g o s c o n s t a t a d o s e i n s o p o r t a b l e s , m e d i a n t e la a d o p c i ó n de c o h e r e n c i a s e x p e r i m e n t a l e s . E l p r o c e s o t i e n d e a l o g r a r , rdesde la reducción de incoherencias y conflictos mayores, h a s t a la constitución progresiva de racionalidades provisorias, c a d a vez m e nos imperfectas. L o s c o n f l i c t o s y los c o m p r o m i s o s de r a c i o n a l i d a d e s p a r c i a l e s , dent r o y f u e r a del E s t a d o , se m a n i f i e s t a n , se r e s u m e n y se resuelven relat i v a m e n t e en y a través de la p o l í t i c a o las p o l í t i c a s de a q u é l . L a rac i o n a l i d a d de las p o l í t i c a s p a r t i c i p a d e la r a c i o n a l i d a d de la s o c i e d a d en c u y o s m a r c o s se e l a b o r a n ; e s t á c o n d i c i o n a d a p o r é s t a en sus posibilidades y en sus l í m i t e s ; es u n o d e los e l e m e n t o s f u n d a m e n t a l e s de apreciación. E . Caracteres

y funciones

del

Estado

T o d o p o d e r e s t a t a l e x h i b e u n d o b l e c a r á c t e r o a m b i v a l e n c i a esencial, en f u n c i ó n de la c o e x i s t e n c i a , en p r o p o r c i o n e s distintas y siemp r e c a m b i a n t e s , de las d o s d i n á m i c a s s e ñ a l a d a s : i n s t r u m e n t o de d o m i n a c i ó n clasista, p e r o t a m b i é n de c r e a c i ó n de i n t e r d e p e n d e n c i a s , solidaridades e i n t e g r a c i ó n de los g r u p o s e individuos en u n o r d e n social u n i f i c a d o y e s t a b l e p a r a los fines en q u e c a d a e t a p a se c o n s i d e r e d e i n t e r é s g e n e r a l . E l e n c u a d r e global q u e se h a i n t e n t a d o r e quiere u n a e x p l i c i t a c i ó n m á s a m p l i a en l o . r e f e r e n t e a los c a r a c t e r e s y f u n c i o n e s del E s t a d o . E n sus f o r m a s y d e s a r r o l l a d a s , el E s t a d o se c a r a c t e r i z a a n t e t o d o , en c o m p a r a c i ó n c o n los o t r o s g r u p o s e i n s t i t u c i o n e s , p o r los siguientes r a s g o s :

66

MARCOS KAPLAN

1 . Surge y o p e r a en un á m b i t o espacial d e l i m i t a d o , d e n t r o de los c u a d r o s de un t e r r i t o r i o . L a s o c i e d a d se e s t r u c t u r a a s í en u n a u n i d a d p o l í t i c a c e r r a d a . L a p e r t e n e n c i a de los individuos y g r u p o s al s i s t e m a p o l í t i c o se define p o r el n a c i m i e n t o o la r e s i d e n c i a . L o i n t e r n o y lo e x t e r n o e s t á n n e t a m e n t e s e p a r a d o s . El E s t a d o es i n t r a n s i g e n t e en m a teria de s o b e r a n í a t e r r i t o r i a l , y o r g a n i z a el e s p a c i o p o l í t i c o de m a n e r a que ello c o r r e s p o n d a a la j e r a r q u í a de su p o d e r y de su a u t o r i d a d , y asegure la e j e c u c i ó n de las decisiones f u n d a m e n t a l e s en el c o n j u n t o del p a í s s o m e t i d o a su j u r i s d i c c i ó n . 2 . El E s t a d o n o es u n a c r e a c i ó n p o l í t i c a instintiva o i m p r o v i s a d a . E x p r e s a u n a r a c i o n a l i z a c i ó n progresiva de e s t r u c t u r a s p o l í t i c a s p r e e x i s t e n t e s . E n el E s t a d o , las r e l a c i o n e s de m a n d o y o b e d i e n c i a se h a n f o r m a l i z a d o y o p e r a n a través de c i r c u i t o s e s p e c i a l i z a d o s , que c a l c a n o reflejan los c i r c u i t o s p r e - y e x t r a - p o l í t i c o s , i n c o r p o r á n d o l o s sin abolirlos. 3 . El E s t a d o a la vez p r e s u p o n e , a h o n d a y c o n s o l í d a l a s e p a r a c i ó n c r e c i e n t e e n t r e g o b e r n a n t e s y g o b e r n a d o s . Se c o n f i g u r a c o m o a p a r a t o d i f e r e n c i a d o , e s p e c i a l i z a d o y p e r m a n e n t e de a c c i ó n p o l í t i c a y g e s t i ó n a d m i n i s t r a t i v a , d o t a d o de u n a o r g a n i z a c i ó n q u e se c a r a c t e r i z a c a d a vez m á s p o r la c e n t r a l i z a c i ó n , la c o m p l e j i d a d y las g r a n d e s d i m e n s i o nes. 4 . El E s t a d o p r e t e n d e la a u t o n o m í a , la s u p r e m a c í a y la c a p a c i d a d t o t a l i z a d o r a o de inclusión t o t a l . A p a r e c e c o m o g r u p o general q u e a b a r c a a la s o c i e d a d g l o b a l , c o n la q u e t i e n d e a i d e n t i f i c a r s e , s o b r e t o d o a p a r t i r de la E d a d M o d e r n a ( c o n c e p t o s de E s t a d o - N a c i ó n , E s t a d o s o b e r a n o , e t c . ) , sin c o n f u n d i r s e c o m p l e t a m e n t e c o n aquélla p o r u n a p a r t e , y sin hipostasiarse p o r la o t r a . R e i v i n d i c a la a p r o p i a c i ó n t o t a l del p o d e r p o l í t i c o , la a u t o r i d a d s o b e r a n a en el o r d e n int e r n o y en las r e l a c i o n e s e x t e r i o r e s . A p a r e c e c o m o lugar de e l a b o r a c i ó n y a p l i c a c i ó n de las decisiones s u p r e m a s y de las n o r m a s q u e se r e f i e r e n a la d i r e c c i ó n de los a s u n t o s p ú b l i c o s y c o m p r o m e t e n a t o d a la s o c i e d a d . S u a c c i ó n se e j e r c e p o r c o n s i g u i e n t e s o b r e la t o t a l i d a d d e i n s t i t u c i o n e s , de g r u p o s m e n o r e s y de i n d i v i d u o s , e x i s t e n t e s y o p e r a n t e s e n su á m b i t o espacial de p o d e r , a r t i c u l a d o s e n t r e s í y c o n la e s t r u c t u r a del g o b i e r n o . Se alza e i m p o n e s o b r e ellos, les e x i g e y e x t r a e u n g r a d o s u p r e m o de solidaridad y a c a t a m i e n t o . S u b o r d i n a o n i e g a t o d a f o r m a de p o d e r y t o d a decisión d e origen p r i v a d o q u e n o e m a n e de las suyas o n o se c o n f o r m e a ellas. L a s principales f u n c i o n e s del E s t a d o se r e f i e r e n a: i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n , l e g i t i m i d a d y c o n s e n s o , legalidad, c o a c c i ó n s o c i a l ; e d u c a ción y propaganda; organización colectiva y política e c o n ó m i c a ;

UN MARCO TEÓRICO Y UN ESQUEMA ANALÍTICO

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r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s . E s t a s f u n c i o n e s s o n distinguidas p a r a fines a n a l í t i c o s y e x p o s i t i v o s . E n la realidad están e n t r e l a z a d a s p o r su origen c o m ú n o c e n t r o de i m p u t a c i ó n (el E s t a d o ) , y p o r la c o n v e r g e n c i a o i d e n t i d a d de sus finalidades y r e s u l t a d o s . Las e s t r u c t u r a s p o l í t i c a s son s i e m p r e m u l t i f u n c i o n a l e s , y n i n g u n a de ellas e s t á e s p e c i a l i z a d a de m o d o t o t a l y e x c l u s i v o . L a s m i s m a s e s t r u c t u r a s o i n s t i t u c i o n e s p u e d e n t e n e r f u n c i o n e s diversas. A la inversa, g r u p o s , e s t r u c t u r a s e i n s t i t u c i o n e s de t i p o p r i v a d o p u e d e n d e s e m p e ñ a r f u n c i o n e s p o l í t i c a s estatales o p a r a - e s t a t a l e s .

C A P I T U L O II:

ESTADO Y SOCIEDAD EN L A AMERICA LATINA CONTEMPORÁNEA

69

1 . L a infancia del L e v i a t h a n criollo

70

2 . T r a n s i c i ó n h a c i a la crisis

76

3 . L a e t a p a d e la crisis e s t r u c t u r a l p e r m a nente ( 1 9 3 0 - 1 9 8 0 ) N e o c a p i t a l i s m o t a r d í o y dependient e , c a m b i o social y crisis p o l í t i c a . . . . El intervencionismo estatal: Fines, funciones, instrumentos 4 . L a a u t o n o m í a relativa del E s t a d o

79 79 89 107

CAPITULO II ESTADO Y SOCIEDAD EN L A AMERICA LATINA CONTEMPORÁNEA L o s p r o b l e m a s del desarrollo h i s t ó r i c o , del c o n f l i c t o social y de la crisis p o l í t i c a en la A m é r i c a L a t i n a C o n t e m p o r á n e a h a n c e n t r a d o el i n t e r é s y la discusión en las r e l a c i o n e s e n t r e la s o c i e d a d y el E s t a d o , la n a t u r a l e z a y f u n c i o n e s de é s t e , su d e p e n d e n c i a y su a u t o n o m í a relativa r e s p e c t o a la p r i m e r a . Su e x a m e n r e q u i e r e el d e s c a r t e de t o d o enfoque tradicional y convencional, caracterizado c o m o restrictivo, formalista y dinámico, y la a d o p c i ó n de u n e n f o q u e t o t a l i z a d o r , c o n c r e t o y d i n á m i c o , en o t r o s t é r m i n o s , histórico estructural. L a naturaleza y las f u n c i o n e s del E s t a d o en la A m é r i c a L a t i n a C o n t e m p o r á n e a d e b e n ser establecidas l ó g i c a e h i s t ó r i c a m e n t e y c a r a c t e r i z a d a s c o n c r e t a m e n t e a p a r t i r del p r o c e s o de d e s a r r o l l o de la s o c i e d a d capitalista d e p e n d i e n t e en las c o n d i c i o n e s e s p e c í f i c a s de los países de la r e g i ó n . D i c h o p r o c e s o h a llevado a u n a i n t e r v e n c i ó n c r e c i e n t e del Est a d o , a u n a e x t e n s i ó n c o n t i n u a de su a c t i v i d a d y de su papel d e t e r m i n a n t e en la c o n s t i t u c i ó n y r e p r o d u c c i ó n del s i s t e m a global, al l o g r o de u n g r a d o n o t a b l e de a u t o n o m í a relativa, q u e lo c o n f i g u r a n en los p a í s e s m á s i m p o r t a n t e s c o m o u n a e s p e c i a de Leviathan criollo. Si e s t a significación decisiva del E s t a d o h a ido a l c a n z a n d o su c u l m i n a c i ó n en las ú l t i m a s d é c a d a s , sus r a í c e s se e n c u e n t r a n y a en el p e r i o d o c o l o n i a l y , s o b r e t o d o , en la e t a p a de f o r m a c i ó n p r i m a r i a de la socied a d y el E s t a d o d u r a n t e el siglo X I X . 1

El análisis a s u m e u n a d o b l e s i m p l i f i c a c i ó n c o n t o d o s sus riesgos. P o r u n a p a r t e , A m é r i c a L a t i n a es t r a t a d a g l o b a l m e n t e c o m o u n a región, d e j a n d o de l a d o su h e t e r o g e n e i d a d i n t e r n a y los d i f e r e n t e s tipos de p a í s e s que la c o m p o n e n . P o r o t r a p a r t e , c u e s t i o n e s c e n t r a l e s del t e m a t r a t a d o son e x a m i n a d a s sólo en sus l i n c a m i e n t o s e i n t e r r e l a c i o nes f u n d a m e n t a l e s .

1 Para el desarrollo amplio del enfoque teórico adoptado, ver Marcos Kaplan, Estado Sociedad, UNAM, México, 2a. edición, 1 9 8 0 .

y

70

1 . La infancia

MARCOS KAPLAN

del Leviathan

criollo

2

D u r a n t e el siglo X I X y c o m i e n z o s del X X se diseña y aplica en los principales países d e A m é r i c a L a t i n a u n m o d e l o de c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o de t i p o p r i m a r i o - e x p o r t a d o r y d e p e n d i e n t e , en superficie sin t r a n s f o r m a c i o n e s e s t r u c t u r a l e s globales, y se o r g a n i z a u n a s o c i e d a d j e r a r q u i z a d a , p o l a r i z a d a y rígida, c o n f u e r t e c o n c e n t r a c i ó n de la riq u e z a y el p o d e r en u n a m i n o r í a c e n t r a d a en el s e c t o r a g r o m i n e r o e x p o r t a d o r en alianza c o n las m e t r ó p o l i s y sus e m p r e s a s de a c c i ó n intern a c i o n a l . E n r e l a c i ó n c o n tal o p e r a c i ó n h i s t ó r i c a , la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a ( t e r r a t e n i e n t e s , m i n e r o s , c o m e r c i a n t e s y financistas, a l t o s dirigentes p o l í t i c o s y f u n c i o n a r i o s p ú b l i c o s , j e f e s militares y dignatarios e c l e s i á s t i c o s ) i m p o n e sus f o r m a s de p o d e r y a u t o r i d a d , su s i s t e m a p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l y su p r o p i a legitimidad, y l o g r a el a p o y o de o t r a s f r a c c i o n e s de la clase d o m i n a n t e (oligarquías r e g i o n a l e s ) , y el c o n s e n s o o la sumisión pasiva d e las m a y o r í a s n a c i o n a l e s c o m p u e s t a s p o r clases y c a p a s i n t e r m e d i a s y p o p u l a r e s . L a a l i e n a c i ó n c u l t u r a l - i d e o l ó g i c a h a c i a t o d o lo q u e sea e x t r a n j e r o , la e u r o p e i z a c i ó n y el c o s m o p o l i t i s m o , se p r o d u c e n c o m o reflejo y c o m p o n e n t e del m o d e l o de c r e c i m i e n t o , p a r a fines i n s t r u m e n t a l e s t e n d i e n t e s a la i n t e g r a c i ó n i n t e r n a c i o n a l , la c r e a c i ó n de las nuevas est r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s r e q u e r i d a s , y la cristalización d e la d o m i nación interna. Emerge así u n a cultura dominante y una ideología oficial c a r a c t e r i z a d a s p o r la hibridez, la falta de c o h e r e n c i a y la fragilidad, la c a r e n c i a d e s e n t i d o n a c i o n a l , q u e n o f o r t a l e c e n la p r o p i a base y p o r el c o n t r a r i o la c o a r t a n y d e b i l i t a n . E s t a c u l t u r a y e s t a i d e o l o g í a son e l a b o r a d a s y m a n e j a d a s p o r y p a r a g r u p o s m i n o r i t a r i o s , al m a r g e n de las m a s a s p o p u l a r e s , m e d i a n t e el m o n o p o l i o y el u s o d e los reducid o s e q u i p o s i n t e l e c t u a l e s , de la Iglesia, del sistema e d u c a t i v o y de la p r e n s a , y de las r e l a c i o n e s d i r e c t a s c o n el sistema c u l t u r a l - i d e o l ó g i c o de las m e t r ó p o l i s desarrolladas. L a s t a r e a s de esa c u l t u r a y de esa i d e o l o g í a y de los e q u i p o s i n t e l e c t u a l e s s o n : d a r a la o l i g a r q u í a h o m o g e n i d a d , c o n c i e n c i a de s í m i s m a y de sus f u n c i o n e s y n e c e s i d a d e s ; p r o p o r c i o n a r l e u n a c o n c e p c i ó n del m u n d o , u n c i e r t o g r a d o de elastic i d a d p a r a la a b s o r c i ó n de los c a m b i o s , c u a d r o s p a r a la d i r e c c i ó n y la o r g a n i z a c i ó n de la s o c i e d a d y del E s t a d o ; c o n t r i b u i r al r e f u e r z o de su p r e s t i g i o , de su p o d e r , y del c o n s e n s o d e las m a y o r í a s r e s p e c t o a su d o m i n a c i ó n . El sistema i m p i d e el s u r g i m i e n t o y la irradiación de n u e 2 Ver M. Kaplan, Formación del Estado res, Buenos Aires, 2a. edición, 1 9 7 6 .

Nacional

en América Latina,

Amorrortu Edito-

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v o s g r u p o s o élites sociales y p o l í t i c a s c o n posibilidades y a p t i t u d e s p a r a f o r m u l a r alternativas f r e n t e al m o d e l o v i g e n t e , p a r a o r g a n i z a r s e , h a c e r s e c o n o c e r y lograr a d h e s i o n e s significativas. F a l t a u n a m p l i o p ú b l i c o p r e d i s p u e s t o a recibir y asimilar m e n s a j e s c u l t u r a l - i d e o l ó g i c o s y p o l í t i c o s divergentes. E l E s t a d o n a c i o n a l que se c o n s t i t u y e a p a r t i r de la i n d e p e n d e n c i a refleja la n u e v a s i t u a c i ó n de d e p e n d e n c i a h a c i a E u r o p a y E s t a d o s U n i d o s , la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a y el c l i m a c u l t u r a l - i d e o l ó g i c o en e m e r g e n c i a , p e r o es t a m b i é n a g e n t e a c t i v o en la c o n f i g u r a c i ó n de e s t a c o n s t e l a c i ó n y de la s o c i e d a d global. L o s p r e r r e q u i s i t o s , las tareas y los r e s u l t a d o s del p r o c e s o de f o r m a c i ó n y del f u n c i o n a m i e n t o del E s t a d o n a c i o n a l e s t á n r e f e r i d o s a: la c o n s t i t u c i ó n de la clase dom i n a n t e y , s o b r e t o d o , d e su f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a ; el l o g r o de alianzas e f e c t i v a s ; la c o n s t r u c c i ó n del o r d e n p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l y sus m o d a lidades de o p e r a c i ó n ; las f u n c i o n e s estatales de i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n y legalidad, c o a c c i ó n social, e d u c a c i ó n y p r o p a g a n d a , o r g a n i z a c i ó n c o lectiva y política e c o n ó m i c a , y relaciones internacionales. C o n s t i t u i d a la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a c o m o tal c o n u n a c o m p o s i c i ó n , un a l c a n c e y u n a e f i c i e n c i a q u e v a r í a n p o r países y e t a p a s , e l a b o r a u n j u e g o de alianzas c o n g o b i e r n o s y grandes e m p r e s a s de E u r o p a Occidental y de E s t a d o s U n i d o s , c o n g r u p o s s u b o r d i n a d o s y m a r g i n a l e s de la clase d o m i n a n t e . R e s p e c t o de los g r u p o s d o m i n a d o s , la imposic i ó n c o a c t i v a del a c a t a m i e n t o al sistema se c o m b i n a en algunos c a s o s c o n el o t o r g a m i e n t o de b e n e f i c i o s parciales ( i n c o r p o r a c i ó n selectiva de a d v e n e d i z o s criollos o i n m i g r a n t e s c o n t a l e n t o y é x i t o a la élite y a los niveles superiores de la s o c i e d a d y del E s t a d o , o c u p a c i ó n en un a p a r a t o g u b e r n a m e n t a l y u n a e c o n o m í a en e x p a n s i ó n ) . P a r a la c o n s t r u c c i ó n del o r d e n p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l , la o l i g a r q u í a y sus i n t e l e c t u a l e s o r g á n i c o s i m p o r t a n el m o d e l o e u r o p e o y n o r t e a m e r i c a n o de E s t a d o i n d e p e n d i e n t e , c e n t r a l i z a d o , f o r m a l m e n t e basad o en la s o b e r a n í a p o p u l a r y en la d e m o c r a c i a r e p r e s e n t a t i v a . E s t e m o d e l o es s o b r e i m p u e s t o a e s t r u c t u r a s y p r á c t i c a s q u e en gran medida siguen siendo t r a d i c i o n a l e s , y q u e en p a r t e lo r e c h a z a n , en p a r t e lo r e f r a c t a n y d e s v i r t ú a n . P o r i m p a c t o s o b r e t o d o d e algunos a s p e c t o s del p r o p i o t i p o de s o c i e d a d y desarrollo que se h a a d o p t a d o ( d e p e n d e n c i a e x t e r n a , e s t r a t i f i c a c i ó n social p o l a r i z a d a y rígida, a g u d o s desniveles s o c i o e c o n ó m i c o s y r e g i o n a l e s ) , los p r i n c i p i o s y f o r m a s de la u n i d a d n a c i o n a l , la s o b e r a n í a y c e n t r a l i z a c i ó n e s t a t a l e s , la p a r t i c i p a c i ó n p o p u l a r y la d e m o c r a c i a r e p r e s e n t a t i v a tienen vigencia l i m i t a d a o ficticia. Si bien el E s t a d o real n o c o i n c i d e c o n el m o d e l o i m p o r t a d o , sirve

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e f i c a z m e n t e a la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a y a los o t r o s s e c t o r e s de la clase d o m i n a n t e que lo g e n e r a n e i n s t r u m e n t a n y - c o n t r a r i a m e n t e a la mit o l o g í a neoliberal h o y m u y d i f u n d i d a en p a r t e de la d e r e c h a latinoa m e r i c a n a - su papel dista de ser pasivo o r e s t r i n g i d o . L a f r a c c i ó n heg e m ó n i c a t i e n d e a c o n f i g u r a r s e en sus diferentes variantes n a c i o n a l históricas c o m o aristocracia paternalista, h o m o g é n e a y cohesionada, c o n t e n d e n c i a a la c o n v e r s i ó n en c a s t a c e r r a d a y f u e r t e p o d e r . E s t e p o d e r o l i g á r q u i c o se basa a n t e t o d o en el c o n t r o l de los r e c u r s o s y p r o c e s o s p r o d u c t i v o s de t i p o a g r a r i o - e x p o r t a d o r , de las e s t r u c t u r a s s o c i o c u l t u r a l e s f u n d a m e n t a l e s y de las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , p e r o c a d a vez m á s se posibilita y se e x p r e s a , se p r o l o n g a y c o n s o l i d a en y a través del a p a r a t o p o l í t i c o - e s t a t a l . L a o l i g a r q u í a n o c o m p a r t e de h e c h o el p o d e r c o n ningún g r u p o a j e n o a ella. I m p o n e r í g i d o s c r i t e r i o s a d s c r i p t i v o s p a r a la p e r t e n e n c i a y el a c c e s o a l a clase y a los niveles s u p e r i o r e s de la j e r a r q u í a de p o d e r s o c i o p o l í t i c o y del E s t a d o . B l o q u e a la a p a r i c i ó n de p a r t i d o s d o t a d o s de p r o g r a m a , o r g a n i z a c i ó n f o r m a l i z a d a y a n c h a base social. T o d o ello o t o r g a a la o l i g a r q u í a p o r largo t i e m p o p l e n a l i b e r t a d de m a n i o b r a , le p e r m i t e desarrollar y resolver a través del E s t a d o y en el i n t e r i o r de éste sus l u c h a s i n t e r n a s ( p e r s o n a l e s , de clanes y de g r u p o s de intereses), sin q u e tales pugnas r e p e r c u t a n en d e t r i m e n t o de su p r o p i o p o der y de la estabilidad del sistema. L a oligarquía hace prevalecer una c o n c e p c i ó n absolutista y centralista del E s t a d o . El a p a r a t o de g o b i e r n o y a d m i n i s t r a c i ó n se e s t r u c t u ra y o p e r a c o m o c o t o de c a z a c e r r a d o , y los a s u n t o s de E s t a d o son m a n e j a d o s c o m o p r o b l e m a s de c l a n e s , de élites y de clases y p a r a servir a sus intereses. L a a r b i t r a r i e d a d y la c o r r u p c i ó n p o l í t i c a s y administrativas son la regla, y se m a n i f i e s t a n en el f a v o r i t i s m o , el nepotism o , el r e p a r t o selectivo de a l t o s c a r g o s p ú b l i c o s y de posibilidades de e n r i q u e c i m i e n t o , el u s o d i s c r e c i o n a l de p o d e r e s de decisión y de man e j o de dineros y bienes p ú b l i c o s p a r a la a c u m u l a c i ó n p r i v a d a de m i e m b r o s y g r u p o s de la o l i g a r q u í a y de la gran e m p r e s a e x t r a n j e r a . El s i s t e m a p o l í t i c o p r e s e n t a en e s t a e t a p a los rasgos de la d i c t a d u ra u n i f i c a d o r a , o de la d e m o c r a c i a de p a r t i c i p a c i ó n restringida, o bien a s o c i a e l e m e n t o s de a m b o s tipos. Se basa e s e n c i a l m e n t e en la c o m b i n a c i ó n en p r o p o r c i o n e s variables de la f u e r z a y u n c o n s e n s o en p a r t e falsificado y en p a r t e real. L a p a r t i c i p a c i ó n p o l í t i c a es s u p r i m i d a o lim i t a d a p o r la violencia militar y p o l i c i a c a , los artilugios c o n s t i t u c i o nales y legales, la c o r r u p c i ó n e l e c t o r a l , la a n u l a c i ó n a r b i t r a r i a de elecc i o n e s , el i m p a c t o de la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a y sus c o n s e c u e n cias ( m a r g i n a l i d a d g e n e r a l i z a d a de las m a y o r í a s , su s o m e t i m i e n t o a

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la m a n i p u l a c i ó n p o l í t i c a p o r y p a r a las élites, su h e t e r o g e n e i d a d soc i o e c o n ó m i c a y c u l t u r a l y su c a r e n c i a de o r g a n i z a c i ó n p o l í t i c a a u t ó n o m a ) . U n c i e r t o g r a d o de c o n s e n s o e n t r e a c t i v o y pasivo h a c i a la d o m i n a c i ó n oligárquica y el s i s t e m a vigente es posible p o r la situac i ó n y la c o n d u c t a a m b i g u a s de los g r u p o s i n m i g r a n t e s ; p o r el d e s e o general de e n r i q u e c i m i e n t o y los s u e ñ o s de p r o g r e s o y a s c e n s o de la p o b l a c i ó n u r b a n a ; p o r el m a n e j o del E s t a d o y del p r e s u p u e s t o que p e r m i t e i n c o r p o r a r y b u r o c r a t i z a r a u n a p a r t e de las c a p a s m e d i a s . C o n s t i t u i d o de este m o d o , el E s t a d o o l i g á r q u i c o c u m p l e f u n c i o n e s y tareas e s p e c í f i c a s a las n e c e s i d a d e s y r e q u e r i m i e n t o s de la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a , de la clase d o m i n a n t e y del m o d e l o de d e s a r r o l l o : A n t e t o d o , en c u a n t o a las f u n c i o n e s de i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n , legit i m a c i ó n , legalidad, el E s t a d o se c o n s t r u y e , se l e g i t i m a y se regula j u r í d i c a m e n t e a sí m i s m o y a la s o c i e d a d . C r e a u n o r d e n p o l í t i c o militar y u n a legalidad que rigen la adquisición y el e j e r c i c i o del p o d e r , el m o n o p o l i o y o r g a n i z a c i ó n de la violencia l e g í t i m a . P r o m u e ve y g a r a n t i z a la h e g e m o n í a del s e c t o r p r i m a r i o - e x p o r t a d o r y su c o n trol s o b r e el s i s t e m a p r o d u c t i v o ; la r e o r g a n i z a c i ó n de la s o c i e d a d p a r a la vigencia y la e f i c a c i a del m o d e l o elegido de e c o n o m í a y d e s a r r o l l o ; el p r o g r e s o de la i n t e g r a c i ó n en el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l . I n s t r u m e n t o b á s i c o de la i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n es el d i c t a d o y reform a de c o n s t i t u c i o n e s , c ó d i g o s y l e y e s sobre los principales a s p e c t o s de la vida s o c i o e c o n ó m i c a y del sistema p o l í t i c o , de a c u e r d o a los m o d e l o s i m p o r t a d o s a los que se van a g r e g a n d o i n n o v a c i o n e s de origen l o c a l . L a s c o n s t i t u c i o n e s y o t r o s c u e r p o s legales i n s t i t u y e n regímenes democrático-liberales, republicanos y representativos, basados en la división de p o d e r e s y en los d e r e c h o s y g a r a n t í a s individuales, p e r o que c o m b i n a n el r e s p e t o de las f o r m a s c o n la d e s n a t u r a l i z a c i ó n p r á c t i c a de sus principios y e f e c t o s . L a división de p o d e r e s en t e o r í a va a c o m p a ñ a d a p o r un f u e r t e p r e s i d e n c i a l i s m o en d e t r i m e n t o del parl a m e n t o y del p o d e r j u d i c i a l . El f e d e r a l i s m o f o r m a l e v o l u c i o n a rápid a m e n t e h a c i a el u n i t a r i s m o de h e c h o . L o s d e r e c h o s y g a r a n t í a s individuales f u n c i o n a n sobre t o d o en lo r e f e r e n t e a las r e l a c i o n e s de los g r u p o s o l i g á r q u i c o s e n t r e sí y c o n los g o b i e r n o s e inversores e x t r a n j e r o s . N o se a p l i c a n , o casi n a d a , a las r e l a c i o n e s e n t r e las élites y las m a s a s , ni e n t r e los c e n t r o s m o d e r n o s y las z o n a s s u b d e s a r r o l l a d a s del i n t e r i o r . L a m a y o r í a de la p o b l a c i ó n c a r e c e de p r o t e c c i ó n e s t a t a l efectiva. A través del sistema p o l í t i c o y del E s t a d o en sus f u n c i o n e s de coacción social, la élite g o b e r n a n t e de la o l i g a r q u í a m o n o p o l i z a los m e d i o s de d e c i s i ó n , o r i e n t a c i ó n y c o n t r o l de la s o c i e d a d . C o n s t i t u y e y re-

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f u e r z a así p a r t i c u l a r m e n t e su h e g e m o n í a y la s u p r e m a c í a de la clase d o m i n a n t e , y regula y s o l u c i o n a los c o n f l i c t o s e n t r e las f r a c c i o n e s q u e la c o m p o n e n . P r o m u e v e la i n t e g r a c i ó n del país y el logro de la u n i d a d i n t e r n a y de un s i s t e m a de lealtades n a c i o n a l e s p o r e n c i n a de p a r t i c u l a r i s m o s sociales y regionales, p a r a fines i n t e r n o s y p a r a el mej o r m a n e j o m o n o p o l í s t i c o de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s . E s t e t i p o de f u n c i o n e s requiere e i n c l u y e la c r e a c i ó n y el r e f u e r z o del a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o , y la r e d e f i n i c i ó n del papel y la r e e s t r u c t u r a c i ó n o r g á n i c a de las fuerzas armadas. L a élite g o b e r n a n t e g e n e r a u n a m a q u i n a r i a y u n a p r á c t i c a a d m i n i s t r a t i v a s o b r e las cuales e j e r c e un c o n t r o l e s t r i c t o en c u a n t o al r e c l u t a m i e n t o de dirigentes y la sel e c c i ó n de f u n c i o n a r i o s , y en las que se e n t r e l a z a n e l e m e n t o s y rasgos de t i p o t r a d i c i o n a l - p a t r i m o n i a l i s t a c o n o t r o s de t i p o b u r o c r á t i c o m o d e r n o que tienden c a d a vez m á s a p r e v a l e c e r . T r a s la e t a p a de a n a r q u í a y c a u d i l l i s m o que se a b r e c o n la independ e n c i a , las fuerzas a r m a d a s se s u b o r d i n a n al E s t a d o , c o n v i r t i é n d o s e en c u e r p o p r o f e s i o n a l , b u r o c r a t i z a d o y e s p e c i a l i z a d o , que p o r largo t i e m p o se c a r a c t e r i z a p o r el a p o l i t i c i s m o , la d e f e n s a del o r d e n , la i d e n t i f i c a c i ó n c o n la o l i g a r q u í a y la s u b o r d i n a c i ó n al p o d e r civil. L a s fuerzas a r m a d a s c u m p l e n tareas f u n d a m e n t a l e s c o m o la p a c i f i c a c i ó n i n t e r n a , la i n t e g r a c i ó n n a c i o n a l , la d e f e n s a e x t e r i o r , el a p u n t a l a m i e n t o del sistema c o n t r a las presiones de las clases m e d i a s y p o p u l a r e s y de los g r u p o s y regiones marginales. E n sus f u n c i o n e s de educación y propaganda, el E s t a d o o p e r a a p a r t i r y a través del c o n t r o l o l i g á r q u i c o s o b r e r e s o r t e s y m e c a n i s m o s de e n s e ñ a n z a , i n f o r m a c i ó n y difusión, y refleja en tales a c t i v i d a d e s el c h o q u e de t e n d e n c i a s c o n t r a d i c t o r i a s ; a la e u r o p e i z a c i ó n y el c o s m o p o l i t i s m o , y a la r e a f i r m a c i ó n n a c i o n a l i s t a c o n ribetes x e n ó f o b o s ; al a r i s t o c r a t i s m o y a la l e g i t i m a c i ó n d e m o c r á t i c a . El E s t a d o se o c u p a a n t e t o d o del desarrollo y m o d e r n i z a c i ó n de las universidades y , en m e n o r g r a d o , de la e n s e ñ a n z a m e d i a y p r i m a r i a . F u n d a m u s e o s , acad e m i a s y o t r o s i n s t i t u t o s c u l t u r a l e s , a u n q u e revela p o c o interés p o r el p r o g r e s o n a c i o n a l a u t ó n o m o de la c i e n c i a y la t e c n o l o g í a . L a prensa t i e n d e a ser m o n o p o l i z a d a de h e c h o p o r la o l i g a r q u í a que la utiliza c o m o i n s t r u m e n t o de p o d e r y difusión i d e o l ó g i c a , y c o m o m e d i o entre o t r o s p a r a dirimir pugnas e n t r e sus f r a c c i o n e s . L a Iglesia o p e r a c o m o aliada y ala de la o l i g a r q u í a y del E s t a d o en u n papel d e f i n i d a m e n t e t r a d i c i o n a l i s t a y c o n s e r v a d o r . E n t r a sin e m b a r g o en p u g n a c o n s e c t o r e s de la o l i g a r q u í a y la élite g o b e r n a n t e p o r la e m e r g e n c i a de p u n t o s de c o n f l i c t o r e l a c i o n a d o s c o n : la s o b e r a n í a del E s t a d o n a c i o n a l r e s p e c t o al V a t i c a n o ; p r o b l e m a s e c o n ó m i c o s (im-

F.STADO Y SOCIEDAD

p o s i c i ó n fiscal, m o v i l i z a c i ó n de la r i q u e z a f u e r o s y tribunales e c l e s i á s t i c o s , l i m i t a c i ó n la e d u c a c i ó n , la familia y la b e n e f i c i e n c i a ; ( t o l e r a n c i a religiosa h a c i a inversiones e

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e c l e s i á s t i c a ) ; a b o l i c i ó n de del c o n t r o l clerical s o b r e n e c e s i d a d e s de l a i c i z a c i ó n inmigrantes extranjeros).

El E s t a d o a s u m e t a r e a s de gran t r a s c e n d e n c i a en el á r e a de la organización colectiva y la política económica. P o r su i n t e r v e n c i ó n , el s e c t o r p r o d u c t i v o p r i m a r i o - e x p o r t a d o r que se h e r e d a de la e t a p a c o l o n i a l es p r i m e r o m a n t e n i d o b a j o el c o n t r o l r e l a t i v a m e n t e a u t ó n o m o de la oligarquía, y luego e x t e n d i d o y c o n v e r t i d o en a c t i v i d a d fundam e n t a l y en principal v í n c u l o c o n las e c o n o m í a s y E s t a d o s de los países a v a n z a d o s y c o n el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l . El E s t a d o m a n t i e n e y e x p a n d e la disponibilidad de r e c u r s o s p r o d u c t i v o s p a r a el s e c t o r agrom i n e r o e x p o r t a d o r , y p a r a los g r u p o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s que lo c o n t r o l a n y e x p l o t a n ( p r o p i e d a d a b s o l u t a y u s o i r r e s t r i c t o de tierras y m i n a s ; e x t e n s i ó n de las f r o n t e r a s i n t e r i o r e s , e x p r o p i a c i ó n de trabaj a d o r e s i n d e p e n d i e n t e s y de tribus i n d í g e n a s ; g a r a n t í a s de disponibilidad de m a n o de o b r a n a t i v a e i n m i g r a n t e ) . El E s t a d o f a v o r e c e la a c u m u l a c i ó n i n t e r n a de capitales y la a t r a c c i ó n de r e c u r s o s e x t e r n o s . D e s e m p e ñ a a d e m á s u n papel decisivo en el o r d e n a m i e n t o del t e r r i t o rio y en la u r b a n i z a c i ó n . L a s tareas de o r g a n i z a c i ó n c o l e c t i v a y p o l í t i c a e c o n ó m i c a a u m e n t a n las responsabilidades del E s t a d o y e x i g e n el m o n t a j e de un a p a r a t o p o l í t i c o y de u n a m a q u i n a r i a a d m i n i s t r a t i v a de e n v e r g a d u r a y c o m plejidad c r e c i e n t e s q u e , a su vez, r e q u i e r e n m a y o r e s r e c u r s o s a disposición del E s t a d o y la r e o r g a n i z a c i ó n del s i s t e m a f i n a n c i e r o . A u n q u e l i m i t a d o p o r las c a r a c t e r í s t i c a s y c o n s e c u e n c i a s e s t r u c t u r a l e s del sist e m a o l i g á r q u i c o , el E s t a d o diversifica las f u e n t e s y a u m e n t a el m o n t o de los r e c u r s o s fiscales disponibles y los utiliza en o b j e t i v o s c o m o los siguientes: - O b r a s p ú b l i c a s , i n f r a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a y social, d o t a c i ó n de servicios y e c o n o m í a s e x t e r n a s a la o l i g a r q u í a y a las e m p r e s a s extranjeras. — P a g o de c a p i t a l e intereses de los e m p r é s t i t o s . — F i n a n c i a m i e n t o del riesgo p a r a las grandes e m p r e s a s n a c i o n a l e s y extranjeras. — P r é s t a m o s de b a n c o s p ú b l i c o s a m i e m b r o s de la o l i g a r q u í a y de la élite p o l í t i c a en c o n d i c i o n e s e x t r e m a d a m e n t e favorables. — M a n t e n i m i e n t o del a p a r a t o b u r o c r á t i c o - c i v i l , militar y religioso que se e x p a n d e p o r el a u m e n t o de t a r e a s y p o r su papel c o m o cread o r de o c u p a c i ó n .

MARCOS KAPLAN

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— R e a l i z a c i ó n de o b r a s suntuarias y n o p r o d u c t i v a s , c o m o e x p r e s i ó n s i m b ó l i c a del p o d e r de la o l i g a r q u í a y r e f u e r z o de su p r e s t i g i o . - E n general, u s o de las p o l í t i c a s y r e c u r s o s e s t a t a l e s p a r a la redistrib u c i ó n de ingresos en favor de las oligarquías y d e los intereses extranjeros. F i n a l m e n t e , a través del E s t a d o la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a de la olig a r q u í a m a n e j a las relaciones internacionales, a n t e t o d o p a r a el estrec h a m i e n t o de los v í n c u l o s c o n la m e t r ó p o l i s , i m p i d i e n d o q u e n a d a interfiera c o n ellos y t r a t a n d o de e x t r a e r l e s el m á x i m o p r o v e c h o . E l l o t i e n e c o m o p r e m i s a la a f i r m a c i ó n de u n a a r m o n í a n a t u r a l de intereses e n t r e a m b o s t é r m i n o s de la r e l a c i ó n , y utiliza c o m o i n s t r u m e n t o pref e r i d o el t r a t a d o bilateral. E s t a t e n d e n c i a d o m i n a n t e n o e x c l u y e la e m e r g e n c i a de r o c e s y c o n f l i c t o s e n t r e g o b i e r n o s y grandes e m p r e s a s de los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s y de las m e t r ó p o l i s , en r e l a c i ó n al g r a d o de s o b e r a n í a e f e c t i v a que los E s t a d o s l o c a l e s p r e t e n d e n m a n t e n e r y al r e p a r t o del e x c e d e n t e p r o d u c i d o i n t e r n a m e n t e . L a s r e l a c i o n e s de los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s e n t r e sí se ven a f e c t a das p o r un m o d e l o de desarrollo p r i m a r i o - d e p e n d i e n t e y de s e n t i d o c e n t r í f u g o q u e r e f u e r z a la t e n d e n c i a a la b a l c a n i z a c i ó n de la r e g i ó n , p r o m o v i d a al m i s m o t i e m p o p o r las h e t e r o g e n e i d a d e s e s t r u c t u r a l e s de los países c o m p o n e n t e s y p o r la a c c i ó n d e l i b e r a d a de las g r a n d e s p o t e n c i a s . L a s n a c i o n e s l a t i n o a m e r i c a n a s se desinteresan de t o d o lo que sea e s t r e c h a m i e n t o de sus lazos y d e s a r r o l l o de u n a p e r s p e c t i v a regionalista. Al m i s m o t i e m p o , o p e r a n y a en este p e r i o d o diversos f a c t o r e s de c o n f l i c t o intrarregional que estallan e s p e c t a c u l a r m e n t e en guerras de gran e n v e r g a d u r a ( A r g e n t i n a y Brasil, del P a r a g u a y , del P a c í f i c o ) . 2 . Transición

hacia la

crisis

3

E n t r e el " p e r i o d o c l á s i c o " d e f o r m a c i ó n y el p e r i o d o de la crisis c o n t e m p o r á n e a se inserta, desde p r i n c i p i o s del siglo X X h a s t a 1 9 3 0 , u n a e t a p a de t r a n s i c i ó n que se c o n f i g u r a p o r la c o n v e r g e n c i a de las m o d i f i c a c i o n e s en el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l y de los c a m b i o s i n t e r n o s en los países de A m é r i c a L a t i n a . E n el p r i m e r o r d e n de f a c t o r e s d e b e incluirse: la s e g u n d a r e v o l u c i ó n industrial; la p r i m a c í a del capital m o n o p o l i s t a y del i m p e r i a l i s m o ; el r e p l a n t e o del equilibrio de fuerzas e n t r e las grandes p o t e n c i a s ; y e n t r e E u r o p a O c c i d e n t a l y el r e s t o del m u n d o ; la P r i m e r a G u e r r a M u n d i a l ; la R e v o l u c i ó n R u s a . L a s m o d i f i c a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s i n c i d e n de m u y diversas m a n e 3 Ver M. Kaplan, Formación. . . , cit.

ESTADO Y SOCIEDAD

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ras s o b r e A m é r i c a L a t i n a y e n t r e l a z a n sus e f e c t o s c o n c a m b i o s p r o d u c i d o s en el f u n c i o n a m i e n t o del m o d e l o de desarrollo d e p e n d i e n t e . E l c e n t r o i n t e r n a c i o n a l se d e s p l a z a desde G r a n B r e t a ñ a y E u r o p a O c c i d e n t a l h a c i a E s t a d o s U n i d o s , en t é r m i n o s de c o m e r c i o , inversiones, i n f l u e n c i a c u l t u r a l , d i p l o m á t i c a y p o l í t i c a . L a e s t r u c t u r a social se diversifica. L a s e c o n o m í a s p r i m a r i o - e x p o r t a d o r a s h a n e x p e r i m e n t a d o c i e r t o c r e c i m i e n t o b a j o el influjo del c o m e r c i o e x t e r i o r y las inversiones e x t r a n j e r a s . H a n p r o g r e s a d o l a división social y regional del t r a b a j o , la u r b a n i z a c i ó n y las f o r m a s p r i m a r i a s de industrialización. L a s clases m e d i a s se desarrollan, d a n d o lugar a u n a c o e x i s t e n c i a de s e c t o res t r a d i c i o n a l e s y e m e r g e n t e s , r e l a t i v a m e n t e d i f e r e n c i a d o s e n t r e sí. L a s m a s a s p o p u l a r e s u r b a n a s a u m e n t a n en n ú m e r o y p e s o e s p e c í f i c o , a u n q u e c o n a l t o g r a d o de h e t e r o g e n e i d a d i n t e r n a . U n m o v i m i e n t o o b r e r o o r g a n i z a d o en sindicalismo de élites m i l i t a n t e s , c o m b i n a reivind i c a c i o n e s e c o n o m i c i s t a s c o n planes vagos de t r a n s f o r m a c i ó n social y p o l í t i c a . L a p r e s i ó n c o i n c i d e n t e de c a p a s m e d i a s y p o p u l a r e s en favor de u n a p a r t i c i p a c i ó n a m p l i a d a se refleja en c i e r t o s c a m b i o s del c l i m a c u l t u r a l i d e o l ó g i c o . E l m o d e l o t r a d i c i o n a l de desarrollo d e p e n d i e n t e e x h i b e sus i n c o n v e n i e n t e s y l í m i t e s , y la c o n f i a n z a sobre el gran fut u r o p r e d e s t i n a d o es r e e m p l a z a d a p o r la i n c e r t i d u m b r e . L a s clases m e d i a s y p o p u l a r e s n o asienten y a p a s i v a m e n t e ; a h o r a c r i t i c a n e imp u g n a n . G r u p o s de j ó v e n e s i n t e l e c t u a l e s , m e n o s d e p e n d i e n t e s que sus p r e d e c e s o r e s , r e a n i m a n y r e o r g a n i z a n la vida c u l t u r a l . Pasan de la liter a t u r a a l a c r í t i c a social y p o l í t i c a c o n t r a el c o s m o p o l i t i s m o , el m a t e rialismo e s c é p t i c o , la e d u c a c i ó n d o g m á t i c a , la asfixia c u l t u r a l , la o p r e s i ó n y la c o r r u p c i ó n p o l í t i c a s , y c o n t r a los r e s p o n s a b l e s , la clase d o m i n a n t e y los g r u p o s dirigentes. L a G u e r r a de 1 9 1 4 y la R e v o l u c i ó n R u s a revelan la q u i e b r a del o r d e n c a p i t a l i s t a y de la i d e o l o g í a burguesa-liberal, sugieren la n e c e s i d a d y la posibilidad de g r a n d e s c a m b i o s . L a s i d e o l o g í a s e m e r g e n t e s , a u n q u e imprecisas e i n c o h e r e n t e s , n o c a r e c e n de i m p a c t o real ni de e f i c a c i a o p e r a t i v a , i n c l u y e n c o m o c o m p o n e n t e s b á s i c o s : el n a c i o n a l i s m o , vagas m e t a s de d e s a r r o l l o , c a m b i o y j u s t i c i a sociales, c o n s e n s o e i n t e g r a c i ó n n a c i o n a l e s , p a r t i c i p a c i ó n p o l í t i c a , r e n o v a c i ó n i n s t i t u c i o n a l , i n t e r v e n c i o n i s m o del E s t a d o , r e f o r m a universitaria. E l equilibrio de p o d e r y el s i s t e m a p o l í t i c o v a r í a n c o n s i d e r a b l e m e n t e . L a s clases m e d i a s d e m a n d a n u n a p a r t i c i p a c i ó n a m p l i a d a , prim o r d i a l m e n t e p a r a sí m i s m a s y , de m o d o e n p a r t e e f e c t i v o y en p a r t e s i m b ó l i c o - m a n i p u l a t o r i o , t a m b i é n p a r a las clases p o p u l a r e s . E l estilo t r a d i c i o n a l de d o m i n a c i ó n se debilita. L a a m p l i a c i ó n de la d e m o c r a c i a f o r m a l v a a c o m p a ñ a d a p o r c i e r t o énfasis n a c i o n a l i s t a , algún p r o -

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greso en la m o d e r n i z a c i ó n , u n r e f o r m i s m o gradualista c o m p a t i b l e c o n el o r d e n t r a d i c i o n a l . E s t a s t e n d e n c i a s generales del p e r i o d o se m a n i fiestan y e s p e c i f i c a n n a c i o n a l m e n t e en la llegada del " b a t l i s m o " u r u g u a y o y del r a d i c a l i s m o a r g e n t i n o al p o d e r , en la R e v o l u c i ó n M e x i c a n a , en los f e n ó m e n o s brasileños del " t e n e n t i s m o " y del a s c e n s o varguist a , en la f u n d a c i ó n y a v a n c e del A P R A p e r u a n o . El E s t a d o se m o d i f i c a , e n c u a n t o al r e c l u t a m i e n t o de dirigentes p o l í t i c o s y de p e r s o n a l a d m i n i s t r a t i v o , a la e s t r u c t u r a y m o d o de o p e r a c i ó n , a la a t r i b u c i ó n d e m a y o r e s r e s p o n s a b i l i d a d e s y f u n c i o n e s . L a s i n s t i t u c i o n e s t r a d i c i o n a l e s son m o d i f i c a d a s y se c r e a n o t r a s n u e v a s . L a legislación a u m e n t a en n ú m e r o y diversidad. S u r g e n m o d e r a d a s r e s t r i c c i o n e s al p l e n o j u e g o de e s t r u c t u r a s e i n s t i t u c i o n e s del c a p i t a l i s m o liberal. ( R e g u l a c i ó n del c o n t r a t o , del m e r c a d o , de las r e l a c i o n e s l a b o r a l e s y d e r e c h o s sociales, d e la p r o p i e d a d p r i v a d a ) . E n lo r e f e r e n t e a la coacción social, el E s t a d o se p r e s e n t a d e m o d o m á s i n t e n s o y e x p l í c i t o c o m o r e p r e s e n t a n t e d e la s o c i e d a d y arbitro e n t r e clases y g r u p o s . L i m i t a el p o d e r o l i g á r q u i c o t r a d i c i o n a l y ref u e r z a el d e las clases m e d i a s . C a n a l i z a , m a n i p u l a y c o n t r o l a las clases trabajadoras y populares, mediante una combinación de concesiones l i m i t a d a s y de r e p r e s i ó n s i e m p r e p r e s e n t e . L a s F u e r z a s A r m a d a s se p r o f e s i o n a l i z a n y c o r p o r a t i v i z a n c a d a vez m á s , y van d e s a r r o l l a n d o u n a p r o p e n s i ó n al d e s e m p e ñ o d e u n p a p e l p o l í t i c o p r o p i o q u e c o m i e n z a i n c l u s o a efectivizarse c o m o f u n c i ó n t u t e l a r de la s o c i e d a d y el p o d e r civiles, c o n o r i e n t a c i o n e s c o n s e r v a d o r a s o r e f o r m i s t a s . El E s t a d o a m p l í a la o f e r t a d e educación, la p r o p o r c i o n a y garantiz a , c o n u n s e n t i d o h a s t a c i e r t o p u n t o d e i n t e g r a c i ó n n a c i o n a l , d e niv e l a c i ó n social y de s e c u l a r i z a c i ó n c u l t u r a l - p o l í t i c a . E n sus f u n c i o n e s d e organización colectiva y política económica, el Estado se inspira en m o t i v a c i o n e s y c o n c e p c i o n e s n a c i o n a l i s t a s y desarrollistas, c o m b i n a d a s c o n u n s e n t i d o v a g a m e n t e social q u e cristaliza s o b r e t o d o e n u n a v o l u n t a d r e d i s t r i b u t i v a . D e f i e n d e el p a t r i m o n i o n a c i o n a l c o n t r a la e x c e s i v a p e n e t r a c i ó n e x t r a n j e r a ; e s b o z a u n g r a d o l i m i t a d o d e c o n t r o l de m o n o p o l i o s ; p r o m u e v e los r e c u r s o s potenciales de cada país (naturales, financieros, h u m a n o s ) ; amplía y p r o t e g e el m e r c a d o i n t e r n o . A t r a v é s d e m e j o r a s relativas en la o c u p a c i ó n , el ingreso y las c o n d i c i o n e s d e v i d a p a r a la c l a s e m e d i a y algun o s s e c t o r e s p o p u l a r e s u r b a n o s , el E s t a d o a b r e o p o r t u n i d a d e s e c o n ó m i c a s ; p r o v e e servicios sociales p a r a u n p ú b l i c o r e l a t i v a m e n t e a m p l i a d o ( e n las c i u d a d e s ) ; d e s a r r o l l a la o c u p a c i ó n b u r o c r á t i c a p ú b l i c a y un nuevo sistema de p a t r o n a z g o y clientela; o t o r g a concesiones, c o n t r a t o s p ú b l i c o s , privilegios e n f a v o r d e d i f e r e n t e s g r u p o s ; despliega u n

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interés restringido y f l u c t u a n t e p o r las actividades m a n u f a c t u r e r a s . E n estas f u n c i o n e s , el E s t a d o c o l o c a m á s el énfasis en la redistribuc i ó n d e la r i q u e z a e x i s t e n t e q u e en la c r e a c i ó n d e n u e v a r i q u e z a . F i n a l m e n t e , el E s t a d o r e d e f i n e sus o r i e n t a c i o n e s y alianzas e x t e r n a s , en f u n c i ó n de los c a m b i o s en la e c o n o m í a y la p o l í t i c a m u n d i a les ( d e c a d e n c i a de E u r o p a , d e b i l i t a m i e n t o de la h e g e m o n í a b r i t á n i c a , a s c e n s o de los E s t a d o s U n i d o s ) , y p r e t e n d e u n a m a y o r a u t o n o m í a relativa en el m a n e j o de las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s . 3. La etapa de la crisis estructural

permanente

(1930-1980)

L a a c e n t u a c i ó n del i n t e r v e n c i o n i s m o de E s t a d o , sus m o t i v a c i o n e s y sus e s t í m u l o s , sus rasgos y e f e c t o s , se u b i c a n en el m a r c o del p r o c e so general de c a m b i o q u e t i e n e lugar en la r e g i ó n desde 1 9 3 0 , y q u e r e s u l t a del e n t r e l a z a m i e n t o y la i n t e r a c c i ó n de f a c t o r e s e x t e r n o s e internos. A.Neocapitalismo

tardío

y

dependiente,

cambio

social

y

crisis

política D e s d e el p u n t o de vista e x t e r n o , se p r o d u c e n c a m b i o s sustanciales en las r e l a c i o n e s de fuerzas vigentes en la e c o n o m í a y la p o l í t i c a m u n d i a l e s : d e c a d e n c i a relativa d e E u r o p a O c c i d e n t a l ; a s c e n s o de E s t a d o s U n i d o s a la h e g e m o n í a en el sistema c a p i t a l i s t a y en p a r t e c o n siderable del T e r c e r M u n d o ; c o n v e r s i ó n de la U n i ó n S o v i é t i c a e n u n a de las d o s s u p e r p o t e n c i a s y e x t e n s i ó n de su á m b i t o de d o m i n a c i ó n en u n b l o q u e de n a c i o n e s s o c i a l i z a n t e s ; e m e r g e n c i a del T e r c e r M u n d o c o m o n u e v o a c t o r ; n u e v a división m u n d i a l del t r a b a j o ; c o n c e n t r a c i ó n e x t e r n a del p o d e r m u n d i a l ; b i p o l a r i z a c i ó n del o r d e n i n t e r n a c i o n a l e n t r e los E . E . U . U . y la U R S S , p r i m e r o en la G u e r r a F r í a y la c o m p e t e n c i a agresiva, luego en la c o e x i s t e n c i a p a c í f i c a y el e s b o z o de u n condominio imperial. 4

A m é r i c a L a t i n a se i n s e r t a en u n a n u e v a r e l a c i ó n de d e p e n d e n c i a ; se i n c o r p o r a a la esfera de d o m i n a c i ó n integral de los E s t a d o s U n i d o s , su E s t a d o y sus c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o n a l e s . E s t a s ú l t i m a s p e n e t r a n en la industria y el a g r o , el c o m e r c i o y las f i n a n z a s , los servicios

4 Sobre el nuevo sistema internacional, ver M. Kaplan, " L a concentración del poder político a escala mundial", en El Trimestre Económico, México, No. 1 6 1 , enero-marzo de 1 9 7 4 , y " L o viejo y lo nuevo en el orden político mundial", en Jorge Castañeda (editor), Derecho económico internacional, México, FCE, 1976, y bibliografía citada en ambos trabajos; también, Adam B. Ulam, The Rivals, —America and Russia since World War Two, Penguin Books, 1 9 7 6 ; Richard J . Barnet, The Giants— Russia and America, New York, Touchstone Books, 1977.

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y el E s t a d o ; se e n s a m b l a n c o n s e c t o r e s n a t i v o s p e r t e n e c i e n t e s a difer e n t e s c l a s e s : d e s e m p e ñ a n u n p a p e l c o n s i d e r a b l e e n la e s t r u c t u r a c i ó n del m o d o de p r o d u c c i ó n d o m i n a n t e s y de la f o r m a c i ó n social. L a s clases d o m i n a n t e s n a c i o n a l e s ven r e l a t i v a m e n t e r e d u c i d o su m a r g e n d e p o d e r y de d e c i s i o n e s a u t ó n o m a s en lo e x t e r n o y e n lo i n t e r n o . L o s reajustes en el t i p o d e i n s e r c i ó n d e n t r o del s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l y sus r e p e r c u s i o n e s i n t e r n a s c r e a n r o c e s , t e n s i o n e s y c o n f l i c t o s e n t r e g r a n d e s p o t e n c i a s y g r u p o s inversores e x t r a n j e r o s , e n t r e u n a s y o t r a s c o n las clases d o m i n a n t e s n a t i v a s , e n t r e f r a c c i o n e s d e é s t a s , y e n t r e t o d a s ellas c o n las clases m e d i a s y p o p u l a r e s . 5

E n lo i n t e r n o , u n a n u e v a fase de c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o y de c a m b i o social se c o n f i g u r a p o r y a través d e la crisis y t r a n s f o r m a c i ó n de la p r o d u c c i ó n p r i m a r i o - e x p o r t a d o r a y de la s o c i e d a d agraria, la hip e r u r b a n i z a c i ó n , la i n d u s t r i a l i z a c i ó n s u b s t i t u t i v a de i m p o r t a c i o n e s , las m o d i f i c a c i o n e s d e las clases, el i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l . L a est r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a c r e c e , se diversifica, se m o d e r n i z a e n p a r t e s . E m e r g e u n n e o c a p i t a l i s m o t a r d í o , a la vez s u b d e s a r r o l l a d o y d e p e n d i e n t e . El m i s m o se basa e n : la e s t r e c h a a s o c i a c i ó n e n t r e g r a n d e s e m p r e s a s n a c i o n a l e s e i n t e r n a c i o n a l e s ; la p r o d u c c i ó n e s p e c i a l i z a d a p a r a la e x p o r t a c i ó n y p a r a u n m e r c a d o i n t e r n o a f l u e n t e c o n s t i t u i d o p o r g r u p o s u r b a n o s de nivel a l t o y m e d i o ; el u s o d e m a n o de o b r a b a r a t a y s u m i s a y el r e c u r s o al p r o t e c c i o n i s m o e s t a t a l ; la redistribuc i ó n regresiva del i n g r e s o ; la d i s o c i a c i ó n e n t r e c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o y d e s a r r o l l o i n t e g r a l ; la d e p r e s i ó n d e los niveles d e r e m u n e r a c i ó n , c o n s u m o y b i e n e s t a r de las m a s a s ; la vigencia de u n o r d e n social y p o l í t i c o q u e p r e s u p o n e y p r o m u e v e la f a l t a d e p a r t i c i p a c i ó n , la a p a t í a y la s u m i s i ó n d e las m a y o r í a s . L o s s e c t o r e s m o d e r n o s y d i n á m i c o s a s o c i a d o s c o n las e m p r e s a s e x t r a n j e r a s p r e d o m i n a n , sin dejar d e c o existir c o n una vasta constelación de empresas de productividad y r e n t a b i l i d a d m á s bajas y d e i m p o r t a n t e s n ú c l e o s d e e c o n o m í a a t r a s a da o arcaica/ 5 Para tempranos análisis de estos problemas, ver Silvio Frondizi, La integración mundial, última etapa del capitalismo. Respuesta a una crítica, ADI, Buenos Aires, 1947; S. Frondizi, La Realidad argentina —Ensayo de interpretación sociológica, Buenos Aires, tomo I, Ediciones Praxis, 1 9 5 5 ; Milcíades Peña (bajo el seudónimo de Víctor Testa), "Industrialización, pseudoindustrialización y desarrollo combinado", en "Imperialismo e industrialización en los países atrasados", Fichas de Investigación Económica y Social, Buenos Aires, año I, No. 1, abril de 1 9 6 4 ; M. Peña, "Naturaleza de las relaciones entre las clases dominantes argentinas y las metrópolis", en Fichas..., cit., año I, No. 4 , diciembre 1 9 6 4 . 6 Ver sobre el neocapitalismo tardío, entre otros, Henri Lefebvre La survie du capitalisme. La re-production des rapports de production, París, Editions Anthropos, 1 9 7 3 ; Emest Mandel, La troisiéme age du capitalisme, París, 3 volúmenes, 10/10, Union Genérale de Editions, 1 9 7 6 .

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C o r r e l a t i v a m e n t e , la e s t r u c t u r a social se diversifica y c o m p l e j i z a , y t i e n d e a u n a c r e c i e n t e h e t e r o g e n e i d a d . Se s u p e r p o n e n y e n t r e l a z a n viejas y nuevas p a u t a s de e s t r a t i f i c a c i ó n y de m o v i l i d a d social. E m e r gen y se c o n s o l i d a n , s o b r e t o d o en las c i u d a d e s , n u e v o s g r u p o s sociales: p e q u e ñ o y m e d i a n o e m p r e s a r i a d o , i n t e l e c t u a l e s , p r o f e s i o n a l e s , c i e n t í f i c o s , t é c n i c o s , p r o l e t a r i a d o d e m a n u f a c t u r a y de servicios, m a r ginales. E s t o s g r u p o s e j e r c e n p r e s i ó n en favor d e u n m a y o r g r a d o de r e c o n o c i m i e n t o y de p a r t i c i p a c i ó n en el i n g r e s o , los b e n e f i c i o s sociales, las d e c i s i o n e s y el p o d e r . L a s e x p e c t a t i v a s y n e c e s i d a d e s insatisf e c h a s p o r las e s t r u c t u r a s y fuerzas t r a d i c i o n a l e s se m u l t i p l i c a n e int e n s i f i c a n . Se a f i r m a n u n a m e n t a l i d a d y u n c l i m a c o l e c t i v o de t i p o n a c i o n a l i s t a , p o p u l i s t a , desarrollista. L a s d e m a n d a s múltiples se v e h i c u l i z a n a través d e u n a c r e c i e n t e difusión del p o d e r s o c i a l , c u y a e s t r u c t u r a se m o d i f i c a , v o l v i é n d o s e a la vez c o m p l e j a e i n c o n g r u e n t e , y c o n t r i b u y e n d o al r e p l a n t e o del s i s t e m a p o l í t i c o . 7

El p r o c e s o de c a m b i o , la t r a n s i c i ó n e n t r e d o s fases h i s t ó r i c a s n o son c o n s e c u e n c i a de la a c c i ó n d e l i b e r a d a d e u n a c l a s e , g r u p o o élite q u e p r e s i o n e s o b r e el E s t a d o , lo c o n t r o l e y lo u t i l i c e en u n a e s t r a t e g i a t r a n s f o r m a d o r a . N i n g ú n s e c t o r social p r o m u e v e d e l i b e r a d a m e n t e los c a m b i o s , a p r o v e c h a d e m o d o s i s t e m á t i c o su a p a r i c i ó n , o t i e n e i n c l u s o c l a r a c o n c i e n c i a d e los q u e o c u r r e n y d e sus i m p l i c a c i o n e s . L o s c a m bios se p r o d u c e n s o b r e t o d o p o r e f e c t o de f a c t o r e s a c c i d e n t a l e s , imp e r s o n a l e s , e x t e r n o s a los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s y sus c e n t r o s de d e c i s i ó n ; o bien c o m o s u b p r o d u c t o s i n v o l u n t a r i o s e i m p r e v i s t o s de m e d i d a s c o y u n t u r a l e s en favor de g r u p o s d e intereses t r a d i c i o n a l e s . L a o l i g a r q u í a ve c u e s t i o n a d a y d e b i l i t a d a su p o s i c i ó n h e g e m ó n i c a . Pierde p a r t e de su p o d e r p o l í t i c o , p e r o n o sus p o d e r e s s o c i o e c o n ó m i c o s e i d e o l ó g i c o s , q u e se m a n i f i e s t a n en la c a p a c i d a d d e c o n t r o l a r y m a n i p u l a r a o t r a s clases, g r u p o s y p a r t i d o s y al E s t a d o . T a n t o ella c o m o la s o c i e d a d t r a d i c i o n a l se m u e s t r a n flexibles y p e r m e a b l e s p a r a a b s o r b e r c i e r t o s e l e m e n t o s del c a m b i o , p r i v á n d o l o s d e r a p i d e z y p r o f u n d i d a d , y l o g r a n d o c o n s e r v a r lo esencial del s i s t e m a y de sus intereses p r o p i o s . P o r u n p r o c e s o d e a u t o - t r a n s f o r m a c i ó n a d a p t a t i v a la o l i g a r q u í a se c o n v i e r t e e n n u e v a élite o l i g á r q u i c a c o m o f r a c c i ó n hegem ó n i c a de la s o c i e d a d y e n el s i s t e m a p o l í t i c o . E s t e c a m b i o se m a n i fiesta en las p a u t a s d e r e c l u t a m i e n t o p a r a la p e r t e n e n c i a , d e r e p r e s e n t a c i ó n y d i r e c c i ó n d e c l a s e , d e e s t r u c t u r a c i ó n y f u n c i o n a m i e n t o , y de Sobre el trasfondo sociopolítico general de la etapa contemporánea de América Latina, ver Jorge Graciarena, Poder y clases sociales en el desarrollo de América Latina, Buenos Aires, Paidos, 1 9 6 7 ; Antonio García, Atraso y dependencia en América Latina. Hacia una teoría latinoamericana del desarrollo, Buenos Aires, El Ateneo, 1 9 7 2 . 7

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c o n s t i t u c i ó n de alianzas. L a n u e v a élite o l i g á r q u i c a s e l e c c i o n a e integra individuos y g r u p o s según la utilidad f u n c i o n a l p a r a sus intereses y p r o y e c t o s ; y de a c u e r d o a las n u e v a s c a r a c t e r í s t i c a s y e x i g e n c i a s de la s o c i e d a d c o n t e m p o r á n e a . Se c o n s t i t u y e y o p e r a a t r a v é s de la organ i z a c i ó n de c o a l i c i o n e s c o m p l e j a s e n t r e c a p a s y e s t r a t o s d e clases, g r u p o s y ó r d e n e s i n s t i t u c i o n a l e s , q u e c o m p a r t e n intereses y necesid a d e s , e n e m i g o s y p e l i g r o s , estilos i d e o l ó g i c o s y p o l í t i c o s , m o d e l o s y e s t r a t e g i a s . L a élite o l i g á r q u i c a está c o n s t i t u i d a e s e n c i a l m e n t e p o r r e p r e s e n t a n t e s y m i e m b r o s del g r a n c a p i t a l n a t i v o ( f i n a n c i e r o , industrial, c o m e r c i a l , a g r a r i o ) , e n alianza c o n las c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o nales de la p o t e n c i a h e g e m ó n i c a y , en m e n o r g r a d o , de los p a í s e s c a p i t a l i s t a s a v a n z a d o s de s e g u n d a l í n e a . A p a r t i r d e e s t e p o l o social c o n s t i t u y e c o a l i c i o n e s c o m p l e j a s y d u r a d e r a s c o n las F u e r z a s A r m a d a s , c i e r t o s s e c t o r e s d e la i n t e l e c t u a l i d a d t e c n o - b u r o c r á t i c a y p r o f e sional y del e m p r e s a r i a d o de clase m e d i a , l í d e r e s i n s t i t u c i o n a l e s y p o l í t i c o s , b u r o c r a c i a sindical y a r i s t o c r a c i a o b r e r a . Sus p r o p i o s r e c u r sos y la c o n s t i t u c i ó n y u s o de las c o a l i c i o n e s p e r m i t e n a la élite olig á r q u i c a lograr h a s t a c i e r t o p u n t o p e r o n o e x c l u s i v a m e n t e u n a posición de grupo h e g e m ó n i c o . Debe compartir en m a y o r o m e n o r grado la h e g e m o n í a general y la f u n c i ó n g u b e r n a m e n t a l c o n o t r o s g r u p o s aislados, e s p e c i a l m e n t e c o n las F u e r z a s A r m a d a s . A l a p r e s e n c i a y n a t u r a l e z a de la élite o l i g á r q u i c a se agregan las c o n s e c u e n c i a s de la a p a r i c i ó n t a r d í a , la d e b i l i d a d , el a p a c i g u a m i e n t o , la falta de estrategia a u t ó n o m a p o r parte de grupos que deberían h a b e r e s t a d o o e s t u v i e r o n en m a y o r o m e n o r g r a d o i n t e r e s a d o s e n el d e s a r r o l l o , la d e m o c r a t i z a c i ó n , la m o d e r n i z a c i ó n , la a u t o n o m í a e x t e r n a : el e m p r e s a r i a d o n a c i o n a l , las clases m e d i a s , los i n t e l e c t u a l e s y p r o f e s i o n a l e s , los t r a b a j a d o r e s u r b a n o s , el c a m p e s i n a d o . Vasto conglomerado o extenso c o n t i n u o de f o r m a c i ó n tardía y c o m p o s i c i ó n h e t e r o g é n e a , las clases medias se c a r a c t e r i z a n a d e m á s p o r la d e p e n d e n c i a h a c i a la clase a l t a n a c i o n a l , los i n t e r e s e s e x t r a n j e r o s y el i n t e r v e n c i o n i s m o y f a v o r i t i s m o e s t a t a l e s ; la f a l t a d e c o h e r e n c i a y d e a m b i c i ó n p a r a reivindicar u n p a p e l a u t ó n o m o y p a r a a s u m i r u n p r o y e c t o p r o p i o a t r a v é s d e u n a p a r t i c i p a c i ó n e n é r g i c a e n el p r o c e s o p o l í t i c o . N o b u s c a n ni l o g r a n u n p l e n o c o n t r o l del E s t a d o , ni u s a n siquiera su p o d e r p o l í t i c o a c r e c e n t a d o p a r a i n t e n t a r o realizar t r a n s f o r m a c i o n e s p r o f u n d a s del s i s t e m a q u e r e p r e s e n t a n y c o n t r i b u y e n a c o n s o l i d a r . E j e r c e n u n a p r e s i ó n social y p o l í t i c a a p a r t i r d e sus p r o p i a s f u e r z a s y d e la m a n i p u l a c i ó n d e s e c t o r e s p o p u l a r e s , p a r a el l o g r o d e a p o y o s y f a v o r e s d e los a p a r a t o s p o l í t i c o s y del E s t a d o q u e p e r m i t a n o b t e n e r s i t u a c i o n e s e x c e p c i o n a l e s y casi p a r a s i t a r i a s de

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a u t o - e x p a n s i ó n y a u t o - m e j o r a m i e n t o , y u n m a y o r g r a d o de c o p a r t i c i ó n s u b o r d i n a d a en el i n g r e s o , el p o d e r y las d e c i s i o n e s . C o r r e l a t i v a m e n t e se d e s i n t e r e s a n y o p o n e n al a u m e n t o de o p o r t u n i d a d e s y facilidades p a r a los g r u p o s p o p u l a r e s ; t e m e n y resisten el a u m e n t o de su p a r t i c i p a c i ó n social y p o l í t i c a . S e c t o r e s r e d u c i d o s de las clases m e d i a s a s c i e n d e n y se i n t e g r a n en u n nivel superior, c o p a r t i c i p a n en el p o d e r p o l í t i c o y en el E s t a d o , de manera a u t ó n o m a o c o m o grupos tecnoburocráticos. L a m a y o r í a sufre u n p r o c e s o de d e s p l a z a m i e n t o , r u i n a y s o m e t i m i e n t o . E n c o n j u n t o , las clases m e d i a s b u s c a n el c o m p r o m i s o . Se i d e n t i f i c a n c o n los i n t e r e s e s , a s p i r a c i o n e s y m i t o s d e la s o c i e d a d oficial. M a n t i e n e n o r e f u e r z a n el c o n s e r v a d u r i s m o ; la p r o p e n s i ó n a la d e f e n s a del o r d e n e x i s t e n t e ; el a p o y o a las e s t r u c t u r a s elitarias y defensivas en la socied a d y en el E s t a d o y a las p r á c t i c a s represivas d e las m a y o r í a s . A la inversa, u n a t e n d e n c i a m i n o r i t a r i a p e r o significativa de las clases m e dias e m e r g e en a c t i t u d e s y p r á c t i c a s d e t i p o c r í t i c o e i m p u g n a d o r ; a p o r t a i d e ó l o g o s , dirigentes, c u a d r o s , m i l i t a n t e s , a los m o v i m i e n t o s y regímenes nacional-populistas, reformistas y revolucionarios. 8

L o s n u e v o s s e c t o r e s t r a b a j a d o r e s y p o p u l a r e s surgen y se e x p a n d e n , a p a r t i r y a través de u n p r o c e s o d e d e s c o m p o s i c i ó n de la socied a d t r a d i c i o n a l y de e m e r g e n c i a d e la n u e v a e n q u e se c o m b i n a n el c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o irregular y d e s n i v e l a d o , los c a m b i o s sociales p a r c i a l e s y c o n t r a d i c t o r i o s y la crisis p o l í t i c a v i r t u a l m e n t e p e r m a n e n t e . Se g e n e r a n en las m a s a s t r a b a j a d o r a s n e c e s i d a d e s , a s p i r a c i o n e s , e x p e c t a t i v a s , d e m a n d a s , m a y o r p o t e n c i a l de p r e s i ó n y d e movilizac i ó n , sin q u e al m i s m o t i e m p o la e s t r u c t u r a u r b a n o i n d u s t r i a l e s t é p r e p a r a d a ( y lo e s t a r á c a d a vez m e n o s ) p a r a recibir e integrar a q u é llas, ni p a r a p r o p o r c i o n a r l e s c o n d i c i o n e s m í n i m a m e n t e a c e p t a b l e s d e o c u p a c i ó n , i n g r e s o , i n f r a e s t r u c t u r a d e e x i s t e n c i a y d e t r a b a j o , servic i o s sociales, e d u c a c i ó n , m e c a n i s m o s d e e x p r e s i ó n y d e p a r t i c i p a c i ó n . L a s clases t r a b a j a d o r a s u r b a n a s se c a r a c t e r i z a n p o r la f o r m a c i ó n r e c i e n t e , y a ú n e n c u r s o , el c a r á c t e r aluvional y la h e t e r o g e n e i d a d . C o n j u n t o de c a p a s y e s t r a t o s q u e se d i f e r e n c i a n y divergen en c u a n t o a estructura, situación, actitudes y tendencia, aparecen c o m o suma i n c o h e r e n t e de n e c e s i d a d e s y e x p e c t a t i v a s e n a u m e n t o p e r o n u n c a s a t i s f e c h a s , sin larga t r a d i c i ó n de o r g a n i z a c i ó n sindical a u t ó n o m a ni de práctica política propia. Constituyen un c o n g l o m e r a d o abigarrado 8 Ver nota ( 7 ) , y también CEPAL, El desarrollo social de América Latina en la postguerra, Buenos Aires, Solar/Hachette, 1 9 6 3 ; CEPAL, El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina, Nueva York, Naciones Unidas, 1 9 6 9 ; UNESCO, Aspectos sociales del desarrollo económico en América Latiría, dos volúmenes, Lieja, 1 9 6 2 .

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q u e n o t e r m i n a de c o n v e r t i r s e en p r o l e t a r i a d o industrial m o d e r n o , q u e e m p i e z a a dejar d e ser m e r a m e n t e u n a clase e n sí sin llegar a ser clase p a r a sí. C a r e c e de u n i d a d i n t e r n a , d e i d e n t i d a d social, de c o n c i e n c i a o r g á n i c a y m a d u r a de c l a s e , d e d e f i n i c i ó n p r o p i a d e sus intereses y fines, de i n s t r u m e n t o s a u t ó n o m o s d e p r a x i s c o l e c t i v a . L a m a y o r í a d e sus c o m p o n e n t e s sufren p a s i v a m e n t e las c o n s e c u e n c i a s d e la privac i ó n general, de la i g n o r a n c i a y d e los h á b i t o s d e sumisión y a p a t í a ; d e la falta de i n f o r m a c i ó n , del e n t e n d i m i e n t o y de la p r á c t i c a p a r a p e r c i b i r y c o m p r e n d e r las realidades c u y a s d e t e r m i n a c i o n e s n a c e n m á s allá de su visión d i r e c t a , y p a r a t o m a r p o s i c i ó n s o b r e los a s u n t o s f u e r a d e su r u t i n a diaria. N o d i s p o n e n d e e s t í m u l o s p a r a desarrollar a d e c u a d a m e n t e la c o n f i a n z a en sus p r o p i a s a p t i t u d e s y f u e r z a s , la c a p a c i d a d de iniciativa y de p a r t i c i p a c i ó n r e s p e c t o a los intereses grupales y c o l e c t i v o s . N o t i e n d e n a diseñar y o p e r a r u n m o d e l o p r o p i o de e s t r a t e g i a y de s i s t e m a deseable q u e a la v e z e x p r e s e y p r o m u e v a sus intereses y les p e r m i t a llegar a ser g r u p o h e g e m ó n i c o e n u n a c o a l i c i ó n de s e c t o r e s v í c t i m a s d e la d o m i n a c i ó n y la e x p l o t a c i ó n . E n r e s p u e s t a a su s i t u a c i ó n , a sus n e c e s i d a d e s y e x p e c t a t i v a s , los t r a b a j a d o r e s t i e n d e n a r e a c c i o n a r p o r m e d i o de la r e t r a c c i ó n y el aislam i e n t o , o c a d a vez m á s p o r la b ú s q u e d a d e v e n t a j a s i n m e d i a t a s , a t r a v é s d e la a c c i ó n individual o d e p e q u e ñ o s g r u p o s , y del p a t r o n a z g o m a n i p u l a d o r de o r g a n i s m o s e i n s t i t u c i o n e s sociales y p o l í t i c a s . L a i r r u p c i ó n y las p r e s i o n e s de m a s a s h e t e r o g é n e a s e i n s a t i s f e c h a s q u e d e t o d a s m a n e r a s van i n c i d i e n d o s o b r e la e c o n o m í a , l a s o c i e d a d , la p o l í t i c a , a m e n a z a n la c o h e r e n c i a y la estabilidad del s i s t e m a y los i n t e r e ses de la clase d o m i n a n t e , y t i e n d e n a ser c o n t r o l a d a s , c a n a l i z a d a s y utilizadas p o r c i e r t o s p a r t i d o s ( p o p u l i s t a s , desarrollistas, izquierdas sin p r o y e c t o h i s t ó r i c o p r o p i o o sin c a p a c i d a d p a r a d e s a r r o l l a r l o ) , el E s t a d o y el n u e v o s i n d i c a l i s m o b u r o c r á t i c o d e m a s a s . P e s e al c o n t r o l m e d i a t i z a n t e y a la m a n i p u l a c i ó n d e s m o v i l i z a d o r a d e q u e h a n sido o b j e t o , las clases t r a b a j a d o r a s y las m a s a s u r b a n a s se h a n i d o c o n v i r t i e n d o en f a c t o r d e d e s e q u i l i b r i o , d e d i s r u p c i ó n y d e crisis, e n la s o c i e d a d y e n los a p a r a t o s sindicales, p a r t i d a r i o s y g u b e r n a m e n t a l e s . A ello h a n c o n t r i b u i d o : el a u m e n t o d e su n ú m e r o y d e su c o n c e n t r a c i ó n ; las t e n d e n c i a s al e s t a n c a m i e n t o s o c i o - e c o n ó m i c o y los o b s t á c u l o s c o n s i g u i e n t e s p a r a la c o n t i n u i d a d d e la i n t e g r a c i ó n l i m i t a d a e n el s i s t e m a ; el a g o t a m i e n t o d e c o n c e p c i o n e s y o r g a n i z a c i o n e s t r a d i c i o n a l e s , y el f r a c a s o d e e x p e r i e n c i a s desarrollistas y p o p u l i s t a s ; el r e f u e r z o d e las t e n d e n c i a s y m a n i f e s t a c i o n e s d e p r e s i ó n , c r í t i c a e i m p u g n a c i ó n e n s e c t o r e s c o n s i d e r a b l e s d e las m a s a s . L a e t a p a a b i e r t a e n 1 9 3 0 se c a r a c t e r i z a e n lo s o c i o p o l í t i c o p o r l a

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n o r m a l i z a c i ó n de la e x c e p c i o n a l i d a d , p o r su í n d o l e de fase h i s t ó r i c a de transición permanente. L o s procesos de c r e c i m i e n t o , c a m b i o y c o n f l i c t o t i e n e n u n a n a t u r a l e z a sorpresiva, y un c a r á c t e r desigual y c o m b i n a d o . E n t r e l a z a n e l e m e n t o s de p r o g r e s o , d e e s t a n c a m i e n t o y de regresión. S u p e r p o n e n fuerzas y f o r m a s c o r r e s p o n d i e n t e s a e t a p a s h i s t ó r i c a s , m o d o s de p r o d u c c i ó n , r e g í m e n e s d i f e r e n t e s , sin u n a reest r u c t u r a c i ó n t o t a l q u e i n t e g r e los diversos c o m p o n e n t e s b a j o el signo de una racionalidad prevaleciente. E n s o c i e d a d e s q u e t i e n d e n a diversificarse y c o m p l e j i z a r s e , se vuelven c a d a vez m á s h e t e r o g é n e a s las clases f u n d a m e n t a l e s , c a d a u n a d e ellas c o m p u e s t a s p o r g r u p o s c o n diferencias en los i n t e r e s e s , en l a c a p a c i d a d p a r a r e o r i e n t a r s e y r e o r g a n i z a r s e p o l í t i c a m e n t e , y en la int e n s i d a d , el r i t m o y el s e n t i d o de sus a c c i o n e s . L a m a y o r í a de los p a r t i d o s p o l í t i c o s se r u t i n i z a n , se e s c l e r o s a n , se desajustan r e s p e c t o a los r á p i d o s c a m b i o s y a las c o n d i c i o n e s n u e v a s ; r e d u c e n o p i e r d e n su r e p r e s e n t a t i v i d a d y su c a p a c i d a d o p e r a t i v a r e s p e c t o a las clases, las f r a c c i o n e s , los g r u p o s y la s o c i e d a d . L a s clases y sus principales grup o s t i e n d e n a c a r e c e r de c o h e s i ó n social, d e c o n c i e n c i a u n i f i c a d a , d e representación política eficaz, de aptitud para formular e imponer sus intereses y p r o y e c t o s y p a r a h a c e r l o s a c e p t a r p o r las m a y o r í a s . Se m u l t i p l i c a n las t r a b a s y las p e r t u r b a c i o n e s p a r a la c r e a c i ó n y el uso de f o r m a s r a c i o n a l e s de a c c i ó n p o l í t i c a , y p a r a el l o g r o de u n c o n s e n s o a m p l i o s o b r e la d e t e r m i n a c i ó n y la i n s t r u m e n t a c i ó n de g r a n d e s fines y t a r e a s n a c i o n a l e s ; las divergencias y las s i t u a c i o n e s d e i n c o h e r e n c i a , e m p a t e y parálisis; t o d o lo c u a l i m p i d e la c l a r a f o r m u l a c i ó n d e los p r o b l e m a s y el l o g r o d e d e c i s i o n e s r e s o l u t o r i a s , en t o d a s las c u e s t i o n e s básicas del c r e c i m i e n t o y del c a m b i o . P r e d o m i n a n c a d a vez m á s las s i t u a c i o n e s de equilibrio inestable e n t r e c l a s e s , f r a c c i o n e s , g r u p o s , ó r d e n e s i n s t i t u c i o n a l e s , c a d a u n a d e las c u a l e s c o n t r i b u y e c o n su p a r t i c i p a c i ó n a g e n e r a r crisis al t i e m p o q u e sufre sus p r o p i a s crisis i n t e r n a s . L a clase d o m i n a n t e y sus f r a c c i o n e s se debilitan relativam e n t e , d e c l i n a n o ven d i s c u t i d a y restringida su c a p a c i d a d a c t u a l o p o t e n c i a l d e h e g e m o n í a . L a s clases nuevas en a s c e n s o p a s a n de la pasividad y el s o m e t i m i e n t o a la a c t i v i d a d , la c r í t i c a , la i m p u g n a c i ó n a v e c e s ; d e s a f í a n de diversos m o d o s la d o m i n a c i ó n t r a d i c i o n a l sin ser c a p a c e s d e destruirla ni d e i m p o n e r su p r o p i a h e g e m o n í a . U n clase h a p e r d i d o , en p a r t e , o t r a s n o h a n g a n a d o , la c a p a c i d a d e f e c t i v a p a r a regir las r e s p e c t i v a s n a c i o n e s . F a c t o r y rasgo c e n t r a l e s del p r o c e s o d e c a m b i o s o n la d e c l i n a c i ó n y la d e s c o m p o s i c i ó n de las e s t r u c t u r a s y c o n d i c i o n e s q u e d i e r o n fund a m e n t o y significado a la d o m i n a c i ó n o l i g á r q u i c a y al E s t a d o tradi-

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c i o n a l , p o r u n a p a r t e , y p o r la o t r a los r e q u e r i m i e n t o s y los i m p a c t o s d e la i m p l a n t a c i ó n y vigencia del n u e v o m o d e l o de n e o c a p i t a l i s m o t a r d í o y d e p e n d i e n t e . A partir y en f u n c i ó n d e estas d o s g r a n d e s l í n e a s y sus i n t e r r e l a c i o n e s c o m p l e j a s , se a b r e u n a fase de crisis p o l í t i c a a la vez o r g á n i c a y e n d é m i c a . El p r o c e s o de c r e c i m i e n t o y m o d e r n i z a c i ó n n e o c a p i t a l i s t a d e s p l a z a y disuelve en c o n s i d e r a b l e m e d i d a las f o r m a s a n t e r i o r e s de d o m i n a c i ó n y p r o d u c c i ó n , e i n s t a u r a —en g r a d o variable según p a í s e s y m o m e n t o s — sus p r o p i a s bases y c o n d i c i o n e s d e e x i s t e n c i a y r e p r o d u c c i ó n . Masas c o n s i d e r a b l e s de p o b l a c i ó n son l i b e r a d a s d e las j e r a r q u í a s t r a d i c i o n a l e s e s t r i c t a s , d e t e r m i n a d a s p o r la p e r t e n e n c i a m á s o m e n o s f o r z a d a a c o n j u n t o s e c o n ó m i c o - c o r p o r a t i v o s y p o r la asignación trad i c i o n a l i s t a - a u t o r i t a r i a de f u n c i o n e s s o c i o e c o n ó m i c a s i n m u t a b l e s . L a s r e l a c i o n e s sociales t i e n d e n a e s t a b l e c e r s e d e m o d o c a d a vez m á s g e n e r a l i z a d o a través del c a m b i o y la c o m p e t e n c i a e n t r e individuos f o r m a l m e n t e libres e iguales. L a a u t o n o m i z a c i ó n , la a t o m i z a c i ó n y la p r i v a t i z a c i ó n de los individuos va de la m a n o c o n la e x t e n s i ó n y la g e n e r a l i z a c i ó n de clases m á s o m e n o s m ó v i l e s y a b i e r t a s . E m e r g e así c a d a vez m á s u n a s o c i e d a d m o l e c u l a r i z a d a , n o u n i f i c a d a y p e r m a n e n t e m e n t e a m e n a z a d a p o r la p é r d i d a d e u n a c o h e s i ó n q u e resulta c a d a vez m á s difícil r e s t a u r a r o i n s t a u r a r a t r a v é s de relac i o n e s y f o r m a s de d e p e n d e n c i a p e r s o n a l , s u j e c i ó n d i r e c t a y a u t o r i t a r i s m o p o l í t i c o de viejo e s t i l o . El p r o c e s o de c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o y c a m b i o social se e x p r e s a y a c o m p a ñ a p o r t r a n s f o r m a c i o n e s p o l í t i c a s q u e i m p l i c a n g r a d o s variables de d e m o c r a t i z a c i ó n , la a m p l i a c i ó n d e la l i b e r t a d y la igualdad f o r m a l e s y del d e r e c h o a p a r t i c i p a r en la c o m u nidad p o l í t i c a a través del sufragio universal, la r e a f i r m a c i ó n d e u n a legitimidad del E s t a d o q u e se f u n d a en la s o b e r a n í a del p u e b l o y en la responsabilidad de los g o b e r n a n t e s h a c i a a q u é l . C o n s i d e r a b l e s s e c t o r e s de las clases m e d i a s y p o p u l a r e s d e s a r r o l l a n sus n e c e s i d a d e s y e x p e c t a t i v a s , f o r m u l a n sus d e m a n d a s y p r e s i o n a n p o r su s a t i s f a c c i ó n y p o r u n a m a y o r p a r t i c i p a c i ó n en el s i s t e m a , p e r o se ven b l o q u e a d o s a la vez p o r las c a r a c t e r í s t i c a s y c o n s e c u e n c i a s del m o d e l o n e o c a p i t a l i s t a en p r o c e s o d e i m p l a n t a c i ó n y d e s a r r o l l o , y p o r la e s t r u c t u r a social y de p o d e r en p a r t e t r a d i c i o n a l y en p a r t e m o d e r nizada. El m o d e l o n e o c a p i t a l i s t a de e c o n o m í a y s o c i e d a d , el f u n c i o n a m i e n t o del sistema y sus r e s u l t a d o s , n o surgen ni o p e r a n p a r a satisfac e r las e x i g e n c i a s m a y o r i t a r i a s de p a r t i c i p a c i ó n y m e j o r a m i e n t o de las clases m e d i a s y p o p u l a r e s . Privilegian c i e r t a s e m p r e s a s y r a m a s e c o n ó m i c a s , c i e r t a s clases y r e g i o n e s , en d e s m e d r o d e las r e s t a n t e s . G e n e r a n

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y multiplican tensiones, conflictos y antagonismos. L a estructura social y de p o d e r sigue r e s e r v a n d o a la élite o l i g á r q u i c a los c e n t r o s d e decisión y de formulación y ejecución de políticas. L o s requerimient o s de la inversión n a c i o n a l y e x t r a n j e r a , d e la a c u m u l a c i ó n y r e n t a b i lidad de la gran e m p r e s a , e x i g e n u n a l t o g r a d o de c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r y la i m p o s i c i ó n de u n o r d e n a u t o r i t a r i o e x t r e m o p a r a el l o g r o d e la sumisión d e las m a y o r í a s . A l m i s m o t i e m p o , la élite o l i g á r q u i c a y sus aliados i n t e r n o s y e x t e r n o s e n c u e n t r a n d i f i c u l t a d e s c a d a vez m a y o r e s p a r a asegurar la rep r o d u c c i ó n de las r e l a c i o n e s sociales básicas, el ajuste r e c í p r o c o de e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s , la estabilidad y c o n t i n u i d a d del s i s t e m a . P o r u n a p a r t e , en el p r o c e s o de c a m b i o y de e m e r g e n c i a del n e o c a p i t a l i s m o , la clase d o m i n a n t e se divide e n t r e f r a c c i o n e s q u e c o m p i t e n m u t u a m e n t e y e n c u e n t r a n serios o b s t á c u l o s p a r a resolver el p r o b l e m a d e la h e g e m o n í a e n t r e s í y r e s p e c t o a las clases d o m i n a d a s . P o r o t r a p a r t e , el c o n g e l a m i e n t o de la p a r t i c i p a c i ó n n o i m p i d e t o t a l m e n t e la m o v i l i z a c i ó n de m a s a s ; en m u c h o s s e n t i d o s la a c e l e r a , la r e f u e r z a y amplif i c a ; g e n e r a t e n s i o n e s y c o n f l i c t o s de a b s o r c i ó n y c o n t r o l d i f í c i l e s ; i n c r e m e n t a el n ú m e r o , la e n v e r g a d u r a y las p r o y e c c i o n e s de las t e n d e n c i a s y m o v i m i e n t o s de c r í t i c a e i m p u g n a c i ó n . L a t e n d e n c i a a la e n t r o p í a general del s i s t e m a se perfila de m o d o c l a r o y a m e n a z a n t e y p a r e c e instalarse en la p e r m a n e n c i a . L a s f o r m a s organizativas y los m e c a n i s m o s esenciales de la s o c i e d a d se d e s g a s t a n y f u n c i o n a n a u n r e n d i m i e n t o d e c r e c i e n t e . L a a d h e s i ó n a c t i v a y la a c e p t a c i ó n pasiva d e los a c t o r e s sociales y de la c o l e c t i v i d a d h a c i a el sistema se debilitan. Se a b r e c a d a vez m á s u n a b r e c h a e n t r e los intereses, los valores y las n o r m a s d e la s o c i e d a d oficial, y los c á l c u l o s , las p r á c t i c a s y las estrategias d e la m a y o r í a de los a c t o r e s . Se m u l t i p l i c a n las t e n d e n c i a s y d i n a m i s m o s sociales que g e n e r a n c a m b i o s a m e n a z a n t e s , p o c o previsibles y d i f í c i l m e n t e c o n t r o l a b l e s a través de los r e s o r tes c o n s i d e r a d o s n o r m a l e s o c o n s a g r a d o s p o r la t r a d i c i ó n . El d e s o r d e n y la i n c e r t i d u m b r e c u n d e n en grandes s e c t o r e s y a escala del conjunto. El a g r i e t a m i e n t o de la legitimidad y la a p e r t u r a de u n a b r e c h a del c o n s e n s o — r e s p e c t o a la élite o l i g á r q u i c a , al s i s t e m a social y al E s t a d o — , el d e b i l i t a m i e n t o o la insuficiencia d e los r e c u r s o s c o e r c i t i v o s , el v a c í o de p o d e r , d i f i c u l t a n o i m p i d e n a la v e z : el m a n t e n i m i e n t o de la vieja h e g e m o n í a o l i g á r q u i c a ; su r e n a c i m i e n t o b a j o f o r m a s y c o n bases e i n s t r u m e n t o s d i f e r e n t e s ; el e s t a b l e c i m i e n t o y la c o n t i n u i d a d de u n a d e m o c r a c i a liberal c o n p a r t i c i p a c i ó n a m p l i a d a . A la élite olig á r q u i c a y la c o n s t e l a c i ó n d e g r u p o s e intereses q u e se c o n s t i t u y e n y

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giran a su a l r e d e d o r , se les p l a n t e a u n a c o n t r a d i c c i ó n c a d a vez m á s insoslayable e n t r e las e x i g e n c i a s del m o d e l o de e c o n o m í a y s o c i e d a d q u e p r e t e n d e n i m p l a n t a r y desarrollar, y los rasgos y e f e c t o s de la crisis de h e g e m o n í a y de la s i t u a c i ó n r e c u r r e n t e de c o n f l i c t o social e inestabilidad p o l í t i c a . L a crisis de la d o m i n a c i ó n o l i g á r q u i c a y del s i s t e m a p o l í t i c o tradic i o n a l se e x p r e s a en m o v i m i e n t o s y r e g í m e n e s q u e a p a r e c e n a la vez c o m o r e f l e j o , c o n t i n u i d a d e i n t e n t o de s u p e r a c i ó n de d i c h a crisis: e x p e r i m e n t o s d e m o c r á t i c o - l i b e r a l e s , d e c e n t r o - i z q u i e r d a , desarrollist a s , n a c i o n a l - p o p u l i s t a s - b o n a p a r t i s t a s , socialistas r e f o r m i s t a s o r e v o l u c i o n a r i o s . C o n la e x c e p c i ó n de C u b a , e s t o s i n t e n t o s p o l í t i c o s n o dest r u y e n las bases y los c o m p o n e n t e s de la d o m i n a c i ó n o l i g á r q u i c a ; a f e c t a n a ésta en m a y o r o m e n o r g r a d o , p e r o al m i s m o t i e m p o y de d i f e r e n t e s m a n e r a s la p r e s e r v a n y r e f u e r z a n . L a élite o l i g á r q u i c a a c e p t a , y en algunos c a s o s p r o m u e v e y a p r o v e c h a estos e x p e r i m e n t o s , c o m o i m p o s i c i ó n inevitable, m a l m e n o r o a l t e r n a t i v a p r o v i s o r i a . Al m i s m o t i e m p o , la élite o l i g á r q u i c a y la d e r e c h a n a c i o n a l e i n t e r n a c i o nal siguen j u z g a n d o a tales m o v i m i e n t o s y r e g í m e n e s c o m o demasiad o r e p r e s e n t a t i v o s o t o l e r a n t e s de las m a s a s p o p u l a r e s y d e sus n e c e sidades, r e c e l o s o s u hostiles h a c i a sus intereses y e x i g e n c i a s , p o c o c o m p a t i b l e s u o p u e s t o s r e s p e c t o a los m o d e l o s c o n s e r v a d o r e s y regresivos que aquéllas p r o p u g n a n , i n s t r u m e n t o s i n c o n s c i e n t e s o c ó m p l i c e s d e l i b e r a d o s d e u n p r o y e c t o de d e s t r u c c i ó n del s i s t e m a . L a élite o l i g á r q u i c a c o m i e n z a e n t o n c e s a sentirse vulnerable y a intuir la posibilidad de su m u e r t e h i s t ó r i c a . Suele c o m b i n a r la p e r c e p c i ó n realista de los riesgos a c t u a l e s de d e s b o r d e de m a s a s , la r e a c c i ó n a n t i c i p a t o r i a q u e i m p i d a la a c t u a l i z a c i ó n d e las posibilidades a m e n a z a n t e s en r e a l i z a c i o n e s irreversibles, y el p á n i c o q u e d i s t o r s i o n a la visión y el j u i c i o y p r e s e n t a c o m o y a e x i s t e n t e las m e r a s posibilidades de c u m p l i m i e n t o i n c i e r t o . N e c e s i t a l u c h a r s i m u l t á n e a m e n t e c o n t r a la e n t r o p í a q u e a f e c t a al sistema y en f a v o r de lo q u e p u e d a c o n t r i b u i r a la m á s c o m p l e t a r e a l i z a c i ó n de las posibilidades de aquél en c o i n c i d e n c i a c o n sus intereses y n e c e s i d a d e s c o m o g r u p o h e g e m ó n i c o y c o n los de la clase d o m i n a n t e . B u s c a c a d a vez m á s a s u m i r el c o n t r o l indiviso de las instancias de g e n e r a c i ó n y d e f i n i c i ó n de significados ( c u l t u r a e i d e o l o g í a ) , y de o p c i ó n y d e c i s i ó n , de o r i e n t a c i ó n y e s t r u c t u r a c i ó n (lo p o l í t i c o , el E s t a d o ) . De la c r í t i c a i r r e c o n c i l i a b l e a la agresión a b i e r t a c o n t r a los r e g í m e n e s d i s f u n c i o n a l e s o peligroso p a r a sus intereses, la élite o l i g á r q u i c a y sus aliados van d e s a r r o l l a n d o los p r e rrequisitos, los c o m p o n e n t e s y los i n s t r u m e n t o s a través de los c u a l e s i n t e n t a r á n resolver el p r o b l e m a de la h e g e m o n í a , de m o d o definitivo

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y en su b e n e f i c i o , m e d i a n t e s o l u c i o n e s a u t o r i t a r i s t a s y t o t a l i t a r i s t a s q u e se a p r o x i m a n a u n m o d e l o fascista sui generis o se c o n f u n d e n con él. 9

B.El

intervencionismo

estatal:

Fines,

funciones,

instrumentos

10

A p a r t i r del p r o c e s o a n a l i z a d o , desde 1 9 3 0 se va i m p o n i e n d o y p o s i b i l i t a n d o la i n t e r v e n c i ó n c a d a vez m á s d i r e c t a del E s t a d o en los p r o c e s o s de e s t r u c t u r a c i ó n y r e p r o d u c c i ó n de la s o c i e d a d , la ampliac i ó n i n c e s a n t e de su iniciativa y de su a c t i v i d a d en u n a diversidad de á m b i t o s , p r o b l e m a s y o b j e t i v o s q u e sólo el p u e d e a s u m i r , y a través d e u n n ú m e r o en a u m e n t o de f u n c i o n e s , p o d e r e s e i n s t r u m e n t o s de los q u e sólo el d i s p o n e . 1 1

E s t a verdadera ley de t e n d e n c i a n o i m p l i c a u n p r o c e s o u n i f o r m e a escala de t o d a A m é r i c a L a t i n a . L a s c o n d i c i o n e s h i s t ó r i c a s y las c a r a c t e r í s t i c a s p a r t i c u l a r e s de los p a í s e s de la región y sus d i f e r e n t e s fases de e v o l u c i ó n , sus g r a d o s y m o d a l i d a d e s de i n s e r c i ó n en el n u e v o s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l , la d e s i n t e g r a c i ó n de las fuerzas y r e l a c i o n e s trad i c i o n a l e s , y la p e n e t r a c i ó n de o t r a s de t i p o n e o c a p i t a l i s t a , la falta de s i m u l t a n e i d a d y el c u r s o variable de e s t o s p r o c e s o s y sus i n t e r c o n e x i o n e s : t o d o c o n t r i b u y e a c r e a r o a r e f o r z a r d i f e r e n c i a s e s p e c í f i c a s en el c a r á c t e r del E s t a d o y en sus f o r m a s y m e c a n i s m o s de i n t e r v e n c i ó n . Pese a las diversidades n a c i o n a l e s , c i e r t a s l í n e a s generales e m e r g e n c o n nitidez. I n s t i t u c i ó n r e l a t i v a m e n t e i n d e p e n d i e n t e de la s o c i e d a d y de las clases y g r u p o s , n o s u j e t o al j u e g o d e la c o m p e t e n c i a y el m e r c a d o , ni a la n e c e s i d a d de valorizar el c a p i t a l y d e p r o d u c i r u n e x c e d e n t e , el 9 Ver M. Kaplan, "¿Hacia un fascismo latinoamericano?", en Nueva Política, México, v. I . N o . 1, 1 9 7 6 . 10 He adelantado el análisis del intervencionismo estatal en diversos trabajos anteriores. Véase: M. Kaplan, Economía y política del petróleo argentino (1939-1056), Ediciones Praxis, Buenos Aires, 1957, 2a. edición bajo el título Gobierno peronista y política del petróleo en la Argentina, 1946-1955, Ediciones de la Biblioteca, Universidad Central de Venezuela, 1 9 7 1 ; Países en desarrollo y empresa pública, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1 9 6 5 ; Problemas del desarrollo y de la integración de América Latina, Caracas, Monte Avila Editores, 1 9 6 8 ; El Estado en el desarrollo y la integración de América Latina, Caracas, Monte Avila Editores, 1 9 7 0 ; Aspectos políticos de la planificación en América Latina, Montevideo, Editorial Tierra Nueva, 1 9 7 2 . 11 Para una discusión general del intervencionismo de Estado en la época actual, ver: Andrew Shonfield, El capitalismo moderno — El cambio de desequilibrio de los poderes público y privado, México, Fondo de Cultura Económica, 1967; Heinz R. Sonntag y Héctor Valecillos, editores, El Estado en el capitalismo contemporáneo, México, Siglo X X I , Editores, 1977; M. Kaplan, El Leviathan criollo, en Nueva Política, México, 1977, No. 5; H. Lefebvre, De l'Etat, 4 volúmenes, Union Genérale d'Editions, 10/18, Paris, 1 9 7 6 ; Turnan Evers, El Estado en la periferia capitalista, México, Siglo X X I Editores, 1979.

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E s t a d o p u e d e y d e b e p r e s e n t a r s e c o m o i n s t a n c i a universal y e n c a r n a c i ó n del interés c o l e c t i v o , y a su p r o p i a d o m i n a c i ó n c o m o e x p r e s i ó n general de los intereses p a r t i c u l a r e s y globales. P a r t i c u l a r i z a d o c o m o e n c a r n a c i ó n ilusoria y c o n t r a d i c t o r i a de la t o t a l i d a d social y d e sus s e c t o r e s c o m p o n e n t e s , el E s t a d o p u e d e c o l o c a r s e p o r e n c i m a del p r o c e s o de e s t r u c t u r a c i ó n y r e p r o d u c c i ó n del c a p i t a l y de la f o r m a c i ó n social c a p i t a l i s t a c o m o t o t a l i d a d c o m p l e j a ; g a r a n t i z a r sus p r e m i s a s y requisitos g e n e r a l e s ; e x p r e s a r y regular los intereses y n e c e s i d a d e s del c a p i t a l . T i e n e a p t i t u d e x c l u s i v a p a r a m a n t e n e r las c o n d i c i o n e s de c a m b i o , c o m p e t e n c i a y f r a c c i o n a m i e n t o d e la s o c i e d a d ; r e g l a m e n t a r las r e l a c i o n e s a n á r q u i c a s y c o n f l i c t i v a s e n t r e clases y g r u p o s ; p r o p o r c i o n a r u n c u a d r o f o r m a l de c o h e s i ó n i n t e r n a y de o r g a n i z a c i ó n f u n c i o n a l del s i s t e m a . El E s t a d o c o m i e n z a p o r intervenir a través d e u n a a c c i ó n esencialm e n t e s c o m p l e m e n t a r i a de las g r a n d e s e m p r e s a s en y s o b r e la socied a d , a s u m i e n d o las f u n c i o n e s y t a r e a s q u e aquéllas n o q u i e r e n o n o p u e d e n c u m p l i r . El a v a n c e d e la división social del t r a b a j o q u e t r a e c o n s i g o el c r e c i m i e n t o n e o c a p i t a l i s t a p r o m u e v e a la vez la d i f e r e n c i a c i ó n de g r u p o s y la e s p e c i a l i z a c i ó n d e las c a p a c i d a d e s . D i f i c u l t a la d e f i n i c i ó n y la s a t i s f a c c i ó n de los intereses y p r o b l e m a s generales y p a r t i c u l a r e s y la s o l u c i ó n de sus c o n f l i c t o s , lo q u e r e q u i e r e c a d a vez m á s u n t r a t a m i e n t o p o r especialistas y e x p a n d e el m a t e r i a l p a r a el g o b i e r n o y la a d m i n i s t r a c i ó n . El E s t a d o v a p r o c e d i e n d o a u n a a c u m u l a c i ó n c u a n t i t a t i v a de n u e v a s f u n c i o n e s de i m p o r t a n c i a c r e c i e n t e q u e se agregan a las t r a d i c i o n a l e s , las posibilitan y r e f u e r z a n , se vuelven c o n d i c i ó n p a r a su é x i t o , se e n t r e l a z a n c o n ellas en u n p r o c e s o de c o n j u n t o q u e t e r m i n a p o r i m p l i c a r m o d i f i c a c i o n e s c u a l i t a t i v a s en el c a r á c t e r y en el m o d o de f u n c i o n a m i e n t o del E s t a d o . L o s p r o b l e m a s , c o n f l i c t o s y á m b i t o s en q u e i n t e r v i e n e el E s t a d o se vuelven p a r t e c o n s t i t u t i v a de sus f u n c i o n e s , y se r e p r o d u c e n y r e e l a b o r a n en su seno bajo f o r m a política. E n este p r o c e s o se va r e f o r z a n d o la e s p e c i a l i z a c i ó n c r e c i e n t e d e la p o l í t i c a g u b e r n a m e n t a l y de la g e s t i ó n a d m i n i s t r a t i v a c o m o esfera diferente, práctica estructurada, dirección y organización públicas, y c o m o p r o f e s i ó n c o n intereses e s p e c í f i c o s . El E s t a d o , y el g r u p o q u e lo e n c a r n a y o p e r a , e v o l u c i o n a n i n c e s a n t e m e n t e , t i e n d e n al m o n o p o lio, logran u n g r a d o f l u c t u a n t e p e r o c o n s i d e r a b l e de i n d e p e n d e n c i a relativa r e s p e c t o a la s o c i e d a d y a las clases y g r u p o s , les i m p o n e n su s u p r e m a c í a . E n u n d o b l e m o v i m i e n t o se a c e n t ú a el d u a l i s m o " s o c i e d a d c i v i l - E s t a d o " , y la r e t r o a c c i ó n r e l a t i v a m e n t e a u t o n o m i z a d a del s e g u n d o s o b r e la p r i m e r a . El E s t a d o f o r t a l e c e sin t r e g u a sus p o d e r e s

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y se c o n v i e r t e en a c t o r c e n t r a l d e la s o c i e d a d y f a c t o r f u n d a m e n t a l d e su e s t r u c t u r a c i ó n y d e su r e p r o d u c c i ó n . L a i n s t a u r a c i ó n y a v a n c e del n e o c a p i t a l i s m o n o son ni p u e d e n ser r e s u l t a d o de u n p r o c e s o e s p o n t á n e o y a u t o r r e g u l a d o . P r e s u p o n e n y r e f u e r z a n la p r i m a c í a de e m p r e s a s m o n o p o l i s t a s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r a s q u e s o n prisioneras de sus intereses e s p e c í f i c o s y e s t á n s o m e t i das a la n e c e s i d a d d e valorizar sus c a p i t a l e s y c r e a r u n e x c e d e n t e y a las c o a c c i o n e s de la c o m p e t e n c i a y el m e r c a d o . N o quieren o n o p u e d e n p o r c o n s i g u i e n t e p r o d u c i r las c o n d i c i o n e s sociales y m a t e r i a les ni c i e r t a s r e g u l a c i o n e s generales o e s p e c í f i c a s q u e n o d a n beneficios a d e c u a d o s o son d e m a s i a d o generales p a r a surgir de las m o t i v a c i o nes y d i n a m i s m o s p a r t i c u l a r e s d e la gran e m p r e s a . E s t a s c o n d i c i o n e s y r e g u l a c i o n e s i n c l u y e n s o b r e t o d o : la i n f r a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a y social ( t r a n s p o r t e s y c o m u n i c a c i o n e s , e n e r g í a , a g u a y servicios sanit a r i o s , salud p ú b l i c a , e d u c a c i ó n ) ; el nivel t e c n o l ó g i c o ; l a o f e r t a real y p o t e n c i a l de r e c u r s o s n a t u r a l e s ; el t a m a ñ o del c a p i t a l a c u m u l a d o ; la disponibilidad de la f u e r z a de t r a b a j o y el g r a d o posible d e su e x p l o t a c i ó n ; la e x t e n s i ó n del m e r c a d o ; las s i t u a c i o n e s p o l í t i c a s . E s t a s c o n d i c i o n e s y r e g u l a c i o n e s ( s o b r e t o d o las referidas a la inf r a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a y social y a las a c t i v i d a d e s básicas y de avanz a d a ) surgen de p r o c e s o s p r o d u c t i v o s q u e , p o r diversas r a z o n e s ( m o n t o , t i e m p o y riesgo de las inversiones r e q u e r i d a s ; e s t r e c h e z d e los m e r c a d o s ; insuficiencia d e la p r o d u c c i ó n d e p l u s v a l í a , i n c e r t i d u m b r e en la r e a l i z a c i ó n de la t a s a de g a n a n c i a ) dejan de ser r e n t a b l e s p a r a el g r a n c a p i t a l , s o n r e d u c i d o s o a b a n d o n a d o s , p e r o c o n s t i t u y e n p r e r r e q u i s i t o s insustituibles p a r a las e m p r e s a s p a r t i c u l a r e s , las diversas clases y g r u p o s , la e x i s t e n c i a y r e p r o d u c c i ó n d e t o d a s ellas y de la s o c i e d a d , y p a r a su d e s a r r o l l o global a largo p l a z o . El d e s i n t e r é s d e los m o n o p o l i o s p o r este t i p o de a c t i v i d a d e s y la r e t r a c c i ó n de sus inversiones en ellas dejan de c r e a r las c o n d i c i o n e s y r e g u l a c i o n e s generales q u e a q u é l l o s , las clases y g r u p o s y la s o c i e d a d r e q u i e r e n , o n o las r e d e f i n e n y r e a j u s t a n p a r a su a d a p t a c i ó n c o n s t a n te a los niveles y e x i g e n c i a s d e p r o d u c c i ó n , e x p l o t a c i ó n y a c u m u l a ción. L o s m o n o p o l i o s crean así v a c í o s y p u n t o s de estrangulamiento en el d e s a r r o l l o . L a p r o p i a a c c i ó n d e los m o n o p o l i o s , y las t e n d e n c i a s a la e n t r o p í a q u e el n e o c a p i t a l i s m o general, r o m p e n el equilibrio relativo n e c e s a r i o en el p r o c e s o d e r e p r o d u c c i ó n del c a p i t a l y del s i s t e m a , en el r e p a r t o del t r a b a j o social y en la p r o p o r c i o n a l i d a d d e las r a m a s de p r o d u c c i ó n , y n o satisfacen las viejas y n u e v a s n e c e s i d a d e s s i e m p r e i n c r e m e n t a d a s de las principales clases y g r u p o s y de la s o c i e d a d global.

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El E s t a d o a s u m e así la garantía social de las condiciones generales del proceso de estructuración y reproducción del neo capitalismo tardío y dependiente, s o b r e t o d o a través d e sus funciones de organización colectiva y política socioeconómica. C o n t r i b u y e de m a n e r a d e c i siva a posibilitar h i s t ó r i c a m e n t e el p r o c e s o d e c a m b i o q u e lleva a la i n s t a u r a c i ó n de la s o c i e d a d n e o c a p i t a l i s t a d e p e n d i e n t e . Es a g e n t e de d i s o l u c i ó n de sus a n t e r i o r e s f o r m a s y e s t r u c t u r a s de d o m i n a c i ó n y e x p l o t a c i ó n ( l i q u i d a c i ó n o i n t e g r a c i ó n s u b o r d i n a d a al m o d o de p r o ducción neocapitalista de elementos precapitalistas o de capitalismo a r c a i c o ; r e f o r m a s agrarias a n t i c i p a t o r i a s o c o n v e n c i o n a l e s ; m o d e r n i z a c i ó n i n s t i t u c i o n a l , e m p r e s a r i a l y p r o d u c t i v a ) . S o b r e t o d o es a g e n t e del e s t a b l e c i m i e n t o y la g a r a n t í a de las nuevas bases y c o n d i c i o n e s de e x i s t e n c i a y r e p r o d u c c i ó n del n e o c a p i t a l i s m o . El E s t a d o p r e s e r v a los f u n d a m e n t o s y r e q u e r i m i e n t o s del s i s t e m a c o n t r a sus p r o p i a s t e n d e n c i a s e n t r ó p i c a s , p r o m u e v e y regula las c o n d i c i o n e s de estabilidad, c r e c i m i e n t o y m o d e r n i z a c i ó n . E s t e t i p o de f u n c i o n e s c o m i e n z a p o r ser y sigue siendo l u e g o en m e d i d a variable de n a t u r a l e z a v o l u n t a r i a m e n t e s u p l e t o r i a , p a r a la a t e n c i ó n de los p r o b l e m a s c r e a d o s p o r los p r o c e s o s y desequilibrios i n t e r n o s y e x t e r n o s ; p a r a t o d o lo q u e n o e n c u e n t r a s o l u c i ó n a d e c u a d a a través del c o m p o r t a m i e n t o e s p o n t á n e o del m e r c a d o , de los g r u p o s d o m i n a n t e s y d e las g r a n d e s e m p r e s a s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r a s . El E s t a d o c o m p l e m e n t a los d e s f a l l e c i m i e n t o s , insuficiencias y ausencias de la gran e m p r e s a p r i v a d a ; la r e c o n o c e c o m o u n i d a d f u n d a m e n t a l de o r g a n i z a c i ó n y a c c i ó n s o c i o e c o n ó m i c a s ; c r e a o r e f u e r z a las bases y r e q u i s i t o s f a v o r a bles p a r a la c o n s o l i d a c i ó n y e x p a n s i ó n d e su i n g r e s o , su a c u m u l a c i ó n y r e n t a b i l i d a d , su p o d e r . El E s t a d o p r e p a r a a través de su a p a r a t o y a c o s t a de la c o m u n i d a d los f u t u r o s a v a n c e s de la gran e m p r e s a privad a , sin t r a t a r en p r i n c i p i o de r e m p l a z a r í a , s u b o r d i n a r l a ni dirigirla. E s t a i n t e r v e n c i ó n del E s t a d o t i e n d e sin e m b a r g o a e x p a n d i r s e , y c o n ello su a u t o m i z a c i ó n relativa, m á s allá de este p r i m e r h o r i z o n t e ^ e n la m e d i d a en q u e d e b e c r e a r c o n d i c i o n e s generales y p a r t i c u l a r e s d e v a l o r i z a c i ó n de los c a p i t a l e s decisivos desde el p u n t o de vista s o c i o e c o n ó m i c o y p o l í t i c o , f a v o r e c i e n d o o n o m o l e s t a n d o la c o n c e n t r a c i ó n y c e n t r a l i z a c i ó n m o n o p o l i s t a s ; y al m i s m o t i e m p o d e b e garantizar la r e p r o d u c c i ó n del c a p i t a l en su c o n j u n t o y de la f o r m a c i ó n social global ( a t e n c i ó n relativa a n e c e s i d a d e s y d e m a n d a s d e e m p r e s a s n o m o n o p o l i s t a s y de clases m e d i a s d e p e n d i e n t e s y g r u p o s p o p u l a r e s ) . El E s t a d o f o r m u l a y e j e c u t a a c c i o n e s generales y e s p e c í f i c a s s o b r e la o r i e n t a c i ó n , la e s t r u c t u r a y el f u n c i o n a m i e n t o de la e c o n o m í a y la s o c i e d a d , a través d e p o l í t i c a s s o c i o e c o n ó m i c a s de t i p o global y de

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u n a g a m a de p o l í t i c a s e s p e c í f i c a s q u e las i n t e g r a n , las d e f i n e n y las o p e r a c i o n a l i z a n . R e c o n o c e y evalúa, j e r a r q u i z a y legitima las necesidades c o l e c t i v a s y s e c t o r i a l e s , y d e t e r m i n a y m o v i l i z a d i r e c t a e indir e c t a m e n t e u n a p a r t e c o n s i d e r a b l e d e los m e d i o s n e c e s a r i o s p a r a su s a t i s f a c c i ó n . R e g u l a la disponibilidad, la asignación y el u s o de los rec u r s o s ( f í s i c o s , h u m a n o s , t é c n i c o s , f i n a n c i e r o s ) , en f u n c i ó n de las necesidades y de las o p c i o n e s q u e realiza y fines q u e elige. P a r t i c i p a en los p r o c e s o s d e d i s t r i b u c i ó n de b i e n e s , servicios e ingresos e n t r e las diferentes clases, s e c t o r e s y o b j e t i v o s . A este t i p o de f u n c i o n e s se refieren las p o l í t i c a s y a c t i v i d a d e s del E s t a d o que t i e n e n q u e ver c o n : fuentes de energía y materias primas; oferta y calificación de m a n o d e o b r a y t a s a de su e x p l o t a c i ó n ; e d u c a c i ó n , salud, servicios s o c i a l e s ; desarrollo d e las fuerzas p r o d u c t i v a s ; r e g u l a c i ó n d e la t r a n s f e r e n c i a d e c o n o c i m i e n t o s e i n n o v a c i o n e s d e s d e el e x t e r i o r , y f o m e n t o d i r e c t o e i n d i r e c t o de su p r o d u c c i ó n l o c a l ( p o l í t i c a s c i e n t í f i c a s y t e c n o l ó g i cas); p o l í t i c a s m o n e t a r i a s , fiscales, c r e d i t i c i a s , e i n s t r u m e n t o s p r e supuestarios. 1 2

El E s t a d o a s u m e la r e g u l a c i ó n y gestión de servicios p ú b l i c o s y o t r a s a c t i v i d a d e s de i n t e r é s g e n e r a l , m e d i a n t e la i m p o s i c i ó n de c o n d i c i o n e s o b l i g a t o r i a s p a r a la p a r t i c i p a c i ó n de la e m p r e s a p r i v a d a en esas áreas, y m e d i a n t e g r a d o s c r e c i e n t e s d e i n t e r v e n c i ó n e m p r e s a r i a l direct a del E s t a d o e n las m i s m a s . L a e m p r e s a p ú b l i c a es u n a s p e c t o c e n t r a l en el p r o c e s o de desarrollo del i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l , y r e s u l t a d e la c o n v e r g e n c i a de u n c o m plejo h a z de f a c t o r e s . 1 3

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El E s t a d o c o n t e m p o r á n e o r e c i b e u n a h e r e n c i a h i s t ó r i c a d e e x p l o t a c i ó n de b i e n e s p ú b l i c o s o d e a c t i v i d a d e s fiscales, p a r a c u y a g e s t i ó n existen nuevas motivaciones y debe recurrirse a formas modernizadas. 12 Ver M. Kaplan, La ciencia en la sociedad y en la política, México, Sep-Setentas, 1 9 7 5 , 2a. edición 1 9 7 9 ; M. Kaplan, "Desarrollo científico y tecnológico de América Latina: Obstáculos y perspectivas: en Cuadernos del Centro de Documentación Legislativa Universitaria, UNAM, No. 5, julio-septiembre de 1 9 8 0 . 13 Ver A. H. Hanson, Public enterprise and economic development, London, Routledge and Kegan Paul, 1 9 5 9 ; Giuseppe Petrilli, L'Etat entrepreneur, Paris, Editions Robert Laffont, 1 9 7 1 ; Pierre Naville et al., L'Etat entrepreneur-Le cas de la Régie Renault, Paris, Editions Anthropos, 1 9 7 1 ; Anicet Le Pors, Les béquilles du capital-Transferts Etat-Industrie: Critére de nationalisation, Paris, Seuil, 1977. 14 Para América Latina, ver: M_ Kaplan, "Capitalismo de Estado en la Argentina", en El Trimestre Económico, México, 1 9 6 8 , 19 No. 1 4 1 ; Octavio Ianni, Estado e planejamento económico no Brasil (1930-1970), Rio de Janeiro, Civilizado Brasileira, 1 9 7 1 ; Luciano Martins, Pouvoir et développement économique — Formation et évolution des structures politiques au Brésil, Paris, Anthropos, 1 9 7 6 ; AUan-R. Brewer Carias, Cambio político y reforma del Estado en Venezuela, Madrid, Editorial Tecnos, 1 9 7 5 .

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E n el m i s m o s e n t i d o se da la reserva en favor del E s t a d o de actividades que son o p u e d e n ser f u e n t e s de r e c u r s o s fiscales c o n s i d e r a b l e s . L a e m p r e s a p ú b l i c a p u e d e surgir c o m o c o n s e c u e n c i a de la p r e p a r a c i ó n y el despliegue de c o n f l i c t o s militares i n t e r n a c i o n a l e s , q u e implic a n a los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s o les i m p o n e n sus s e c u e l a s , y d e la n e c e s i d a d d e i m p e d i r , a t e n u a r o r e p a r a r sus i m p a c t o s n e g a t i v o s . Ciert o s g o b i e r n o s l a t i n o a m e r i c a n o s h a n b u s c a d o la i n d e p e n d e n c i a d e las p o t e n c i a s y e m p r e s a s e x t r a n j e r a s q u e c o n t r o l a n la o f e r t a d e b i e n e s y servicios esenciales, s u b s t i t u y é n d o l a s p o r e n t e s n a c i o n a l e s b a j o régim e n m i x t o o d e e s t a t i z a c i ó n . E n o t r o s c a s o s , a través s o b r e t o d o de las f u e r z a s a r m a d a s , el E s t a d o b u s c a la a u t o s u f i c i e n c i a m i l i t a r (fabric a c i ó n n a c i o n a l e s t a t i z a d a d e a r m a s , siderurgia, p r o d u c t o s m e t a l m e c á nicos, combustibles, energía atómica, material aeronáutico; control n a c i o n a l del t r a n s p o r t e m a r í t i m o y a é r e o ) . A l g u n a s m e d i d a s d e dirigismo y e s t a t i z a c i ó n , c o n s e c u e n c i a d e la g u e r r a i n t e r n a c i o n a l , se p r o y e c t a n al p e r i o d o p o s t b é l i c o : e x p e r i e n c i a n e g a t i v a d e las e s c a s e c e s y e s t r a n g u l a m i e n t o s , y v o l u n t a d d e i m p e d i r su r e p e t i c i ó n f u t u r a ; c o n f i s c a c i o n e s de represalia c o n t r a la p r o p i e d a d e n e m i g a ; u t i l i z a c i ó n de saldos f i n a n c i e r o s a c u m u l a d o s p a r a la c o m p r a de e m p r e s a s e x t r a n j e r a s . L a s crisis e c o n ó m i c a s i n t e r n a c i o n a l e s y sus r e p e r c u s i o n e s i n t e r n a s , r e v e l a n el d e b i l i t a m i e n t o de los f a c t o r e s e x t e r n o s del c r e c i m i e n t o , los i n c o n v e n i e n t e s d e la m o n o p r o d u c c i ó n y la d e p e n d e n c i a , la n e c e s i d a d del i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l . N a c i o n a l i z a c i o n e s y e s t a t i z a c i o n e s se d a n en la m e r a d e f e n s a d e intereses y a c t i v i d a d e s t r a d i c i o n a l e s , y p a r a la e s t a b i l i z a c i ó n p u r a y simple, p e r o t a m b i é n p a r a la a t e n c i ó n d e los p r o b l e m a s c r e a d o s p o r las t r a n s f o r m a c i o n e s (agrarias, u r b a n a s , indust r i a l e s ) , las e x i g e n c i a s d e c r e c i m i e n t o , los c a m b i o s en las e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s de p o d e r , la r e u b i c a c i ó n e n el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l . L a s viejas n e c e s i d a d e s en a u m e n t o y las nuevas q u e se a c u m u l a n n o s o n a d e c u a d a m e n t e satisfechas p o r las e m p r e s a s privadas e x t r a n j e r a s y n a c i o n a l e s . E n lo q u e r e s p e c t a a las p r i m e r a s , ello se e x p l i c a p o r las f l u c t u a c i o n e s en el m o v i m i e n t o i n t e r n a c i o n a l d e c a p i t a l e s , la m e n g u a n t e r e n t a b i l i d a d d e los servicios p ú b l i c o s t r a d i c i o n a l e s , el i n t e r é s p o r o t r o s c a m p o s n u e v o s d e inversión. E l desinterés relativo d e e m p r e s a s nativas p o r l a inversión en las a c t i v i d a d e s que satisfagan necesid a d e s b á s i c a s se e x p l i c a t a m b i é n p o r la r e n t a b i l i d a d d i s m i n u i d a d e servicios p ú b l i c o s t r a d i c i o n a l e s , y p o r la r e s i s t e n c i a a m o v i l i z a r grand e s c a p i t a l e s e n a c t i v i d a d e s a largo p l a z o , d e m a d u r a c i ó n l e n t a , d e r e n d i m i e n t o i n c i e r t o y d e riesgos p r o b a b l e s . L a n a c i o n a l i z a c i ó n y est a t i z a c i ó n d e algunas e m p r e s a s e x t r a n j e r a s se h a d e c i d i d o en a l g u n o s

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c a s o s p o r la v o l u n t a d g u b e r n a m e n t a l d e r e f l o t a r grupos p r i v a d o s en d i f i c u l t a d e s , socializar riesgos y p é r d i d a s h a s t a r e c u p e r a r la rentabilid a d , y p r o c e d e r e n el f u t u r o a la r e p r i v a t i z a c i ó n . E n o t r o s c a s o s , la insuficiencia del d e s a r r o l l o , la p r e s i ó n de las n e c e s i d a d e s insatisfechas,

el l e n t o o desequilibrado crecimiento del sector privado, la escasez o la r e t r a c c i ó n d e c a p i t a l e s , obligan al E s t a d o a intervenir d i r e c t a m e n t e , s u s t i t u y e n d o p o r sí las inversiones privadas en s e c t o r e s b á s i c o s o c r í t i c o s de la e c o n o m í a c u y a s c a r e n c i a s p u e d e n r e s u l t a r p o l í t i c a m e n t e explosivas. L a s e m p r e s a s p ú b l i c a s se vuelven r e s o r t e s esenciales de la p o l í t i c a e c o n ó m i c a . Proveen órganos para tareas, programas y p r o y e c t o s que n o e n c u a d r a n en la a c t i v i d a d n o r m a l del E s t a d o (industria, c o m e r c i o , servicios, i n v e s t i g a c i ó n - d e s a r r o l l o , r e g i o n a l i z a c i ó n ) . B u s c a n n o a g o biar m á s el a p a r a t o y el p r e s u p u e s t o del E s t a d o c e n t r a l , s e p a r a n d o funciones c o m u n e s y tradicionales de gobierno y administración de las f u n c i o n e s d e o r g a n i z a c i ó n y g e s t i ó n s o c i o e c o n ó m i c a s . P r e t e n d e n evadir las t r a b a s , c o n t r o l e s y rigideces de t i p o b u r o c r á t i c o , y c o m b i n a r la f l e x i b i l i d a d , la iniciativa y la e f i c a c i a de las e m p r e s a s privadas c o n las v e n t a j a s del c a r á c t e r y el c o n t r o l p ú b l i c o s . L a s e m p r e s a s p ú b l i c a s s o n el p r o d u c t o del c r e c i m i e n t o l o g r a d o , d e sus c o n t r a d i c c i o n e s y l í m i t e s , de los r e q u e r i m i e n t o s de su c o n t i n u i d a d . El a u m e n t o d e la d i m e n s i ó n ( f í s i c a , e c o n ó m i c a , espacial) y d e la c o m p l e j i d a d o r g a n i z a t i v a del a p a r a t o de p r o d u c c i ó n y c i r c u l a c i ó n , sob r e t o d o en c i e r t o s s e c t o r e s ( e n e r g í a , t r a n s p o r t e s , c o m u n i c a c i o n e s ) , se t r a d u c e en u n c r e c i e n t e c a r á c t e r social q u e e x i g e u n a g e s t i ó n públic a . Se t r a t a de s e c t o r e s c o n a c t i v i d a d e s de base y de p u n t a , organizac i ó n c o m p l e j a , i n s t a l a c i o n e s v o l u m i n o s a s , t é c n i c a s d e a m p l i t u d y sof i s t i c á c i ó n c o n s i d e r a b l e s , f u e r t e c a p i t a l fijo, a l t o s c o s t o s de m a n t e n i m i e n t o y d e s a r r o l l o . E s t o s s e c t o r e s e s t a b l e c e n u n a m u l t i t u d d e lazos e interdependencias c o n otras actividades productivas; funcionan en g r a n d e s e s p a c i o s (al nivel de c a d a p a í s y c o n p r o y e c c i o n e s h a c i a el e x t e r i o r ) ; su c o m p o r t a m i e n t o i n f l u y e en el de t o d a la e c o n o m í a nac i o n a l y e n la i n t e r n a c i o n a l . Se p l a n t e a a s í la c o n v e n i e n c i a de las e c o n o m í a s d e e s c a l a , y se a f i r m a l a t e n d e n c i a a f o r m a r u n solo organism o nacional. E s t a s a c t i v i d a d e s d e a l t a c o m p l e j i d a d o r g a n i z a t i v a , c o n instalacion e s d e larga d u r a c i ó n y n a t u r a l e z a indivisible, f a l t a d e e s p e c i f i c i d a d y c a r á c t e r c o l e c t i v o , p r o d u c e n al m i s m o t i e m p o ventajas p a r a t o d a la c o l e c t i v i d a d , y su d e s e m p e ñ o c o n t r i b u y e d e c i s i v a m e n t e a la r e d u c c i ó n d e c o s t o s o al a u m e n t o d e b e n e f i c i o s d e las e m p r e s a s privadas u s u a r i a s , p e r o n o r e s u l t a n a t r a c t i v a s p a r a ellas. Tales a c t i v i d a d e s es-

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t a n obligadas a realizar y m a n t e n e r i m p o r t a n t e s c a p a c i d a d e s q u e n o p u e d e n utilizar p e r m a n e n t e m e n t e en p l e n i t u d , p o r la imposibilidad d e variar la o f e r t a de a c u e r d o a las fluctuaciones d e la d e m a n d a e n c o y u n t u r a s e s p e c í f i c a s y p e r i o d o s d a d o s . R e s u l t a n a s í de r e n t a b i l i d a d i m p o s i b l e , c o n d e n a d a s a la d e s v a l o r i z a c i ó n de su c a p i t a l , a la q u i e b r a o al m o n o p o l i o . E s t a ú l t i m a s o l u c i ó n r e s u l t a sin e m b a r g o difícil. A b a n d o n a d a a la iniciativa la gestión e x c l u s i v a d e las a c t i v i d a d e s de b a s e , surgirían riesgos e n t é r m i n o s de graves d e f i c i e n c i a s , b l o q u e o s al c r e c i m i e n t o , a l t o s p r e c i o s , h e t e r o g e n e i d a d e s t é c n i c a s , o p o s i c i o n e s ent r e m o n o p o l i o s c o m p r a d o r e s y v e n d e d o r e s y los p e r j u i c i o s finales p a r a el f u n c i o n a m i e n t o del s i s t e m a y la r e a l i z a c i ó n de los b e n e f i c i o s globales. P o r t o d a s las r a z o n e s i n d i c a d a s , los m o n o p o l i o s p u e d e n a c e p t a r el c o n t r o l p ú b l i c o y h a s t a la n a c i o n a l i z a c i ó n d e e s t e t i p o d e a c t i v i d a d e s , en la m e d i d a q u e u n o u o t r a n o c u e s t i o n e n su d o m i n a c i ó n , su a c u m u l a c i ó n y su r e n t a b i l i d a d , o las f a v o r e z c a n . D e t o d a s estas m a n e r a s , el E s t a d o i n f l u y e en la e s t r u c t u r a , la orient a c i ó n , el f u n c i o n a m i e n t o y las c o y u n t u r a s d e la e c o n o m í a y la socied a d . C o n t r i b u y e a la f o r m a c i ó n del a h o r r o y a la d i s t r i b u c i ó n d e los r e c u r s o s e ingresos e n t r e s e c t o r e s , clases y o b j e t i v o s . F i n a n c i a y ejec u t a la i n f r a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a y s o c i a l , a c t i v i d a d e s d e base y p u n t a , servicios e s e n c i a l e s . C o m o principal c o m p r a d o r y v e n d e d o r r e g u l a la o f e r t a y la d e m a n d a d e bienes y servicios. R e a l i z a sus p r o p i a s invers i o n e s , y e s t i m u l a d i r e c t a e i n d i r e c t a m e n t e a la inversión p r i v a d a . A t r a v é s del e m p l e o b u r o c r á t i c o , los servicios sociales y los m e c a n i s m o s d e t r a n s f e r e n c i a , m a n t i e n e el nivel d e o c u p a c i ó n y de ingreso y la c a p a c i d a d adquisitiva d e la p o b l a c i ó n . R e g u l a el m e r c a d o y las c o n d i ciones de c o m p e t e n c i a y m o n o p o l i o . E l E s t a d o y las e m p r e s a s p ú b l i c a s , y su c r e c i e n t e p a p e l en el financiamiento público de la producción, contribuyen decisivamente a que los m o n o p o l i o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s s u p e r e n la a m e n a z a d e la sobreacumulación. E l E s t a d o se c o n v i e r t e e n a g e n t e d e la a c u m u l a c i ó n , p r o p i e t a r i o d e la p a r t e d e c a p i t a l social c o r r e s p o n d i e n t e a las e m p r e s a s p ú b l i c a s . E n éstas p r o d u c e u n a p l u s v a l í a r e l a t i v a m e n t e m e n o r a l a q u e h u b i e r a c o r r e s p o n d i d o en p r o m e d i o al c a p i t a l i n v e r t i d o y realiza tasas d e g a n a n c i a m e n o r e s a la t a s a general p r o m e d i o ( r e n t a b i lidad r e d u c i d a , n u l a o d e f i c i t a r i a ) . U n a p a r t e del c a p i t a l social se des1 5

15 Sobre el papel de la sobreacumulación, ver: J . M. Vincent et al., L 'Etat contemporain et le marxisme, en Critiques de l'Economie Politique, París, Francois Maspero, 1 9 7 5 ; Segré et al., Les entreprisespubliques, París, Editions Sociales, 1 9 7 5 ; A. Le Pors, Les béquilles. . ., cit.; Jacques Valier, Le P.C.F. et le capitalisme monopoliste d'Etat, París, Francois Maspero, 1976.

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valoriza, y la p a r t e c o r r e s p o n d i e n t e de su b e n e f i c i o y de los ingresos q u e el E s t a d o asigna a las e m p r e s a s p ú b l i c a s ( p r o v e n i e n t e s d e i m p u e s t o s , e m p r é s t i t o s , c r e a c i ó n i n f l a c i o n a r i a de m o n e d a y c r é d i t o ) es transferida a los m o n o p o l i o s . E s t a t r a n s f e r e n c i a d e b e n e f i c i o s se c u m p l e a través de diversos m e c a n i s m o s : c o m p r a s y v e n t a s de bienes y servicios en c o n d i c i o n e s p r e f e r e n c i a l e s p a r a las e m p r e s a s p a r t i c u l a r e s ; m a n i p u l a c i ó n d i f e r e n c i a l d e intereses b a n c a r i o s ; r e p a r t o de actividades e n t r e el s e c t o r p ú b l i c o y el p r i v a d o en f u n c i ó n d e c a r g a s y r e n t a b i l i d a d e s discriminadas; uso de empresas mixtas. El E s t a d o a s u m e la responsabilidad y el c o s t o d e s a t i s f a c c i ó n de las principales n e c e s i d a d e s c o l e c t i v a s , y p r o p o r c i o n a f i n a n c i a m i e n t o p ú b l i c o p a r a las bases y requisitos de f u n c i o n a m i e n t o y de e x p a n s i ó n de la gran e m p r e s a . E s t a d o y s e c t o r p ú b l i c o o p e r a n c o m o m e c a n i s m o s de s o c i a l i z a c i ó n d e riesgos y p é r d i d a s de las g r a n d e s e m p r e s a s q u e aum e n t a n sus b e n e f i c i o s y tasas d e a c u m u l a c i ó n , y d e s c a r g a n los c o s t o s de e s t a f u n c i ó n s o b r e las e m p r e s a s n o m o n o p o l i s t a s , las clases m e d i a s y las p o p u l a r e s ( i m p u e s t o s d i r e c t o s e i n d i r e c t o s , i n f l a c i o n i s m o m o n e tario y crediticio). L a a u t o n o m i z a c i ó n relativa del E s t a d o y de la élite p o l í t i c o - a d m i nistrativa se realiza y se r e f u e r z a t a m b i é n p o r f a c t o r e s y p r o c e s o s s o c i o p o l í t i c o s q u e se e n t r e l a z a n c o n las o t r a s f u n c i o n e s del E s t a d o . El E s t a d o institucionaliza las r e l a c i o n e s sociales y d e m a n d o y o b e d i e n c i a en q u e se f u n d a , las f u n c i o n e s q u e v a a s u m i e n d o , u n a g a m a creciente de relaciones: económicas (modernización productiva y empresarial, d i a l é c t i c a e n t r e el s e c t o r p ú b l i c o y el s e c t o r p r i v a d o , lazos y flujos i n t e r n a c i o n a l e s ) ; sociales ( v í n c u l o s y c o n f l i c t o s e n t r e clases y g r u p o s ) ; c u l t u r a l - i d e o l ó g i c o s ( c o n t r a d i c c i o n e s e n t r e los r e q u e r i m i e n t o s d e la m o d e r n i z a c i ó n y d e la d e m o c r a t i z a c i ó n y las e x i g e n c i a s del c o n t r o l a u t o r i t a r i o s o b r e los g r u p o s d i s i d e n t e s , t e n d e n c i a s sociales disgregantes y c o n f l i c t o s a m e n a z a n t e s del o r d e n ) ; p o l í t i c a s ( m a n e j o d e las nuevas f o r m a s d e l u c h a s de clases, r e a c c i o n e s c o m p e n s a t o r i a s f r e n t e al a g r i e t a m i e n t o d e l a l e g i t i m i d a d , a la b r e c h a d e c o n s e n s o y al vacío de p o d e r ) . L a p r e s i ó n d e m o v i m i e n t o s sindicales y p o l í t i c o s d e o r i e n t a c i ó n n a c i o n a l i s t a , p o p u l i s t a o s o c i a l i z a n t e , hostiles a las inversiones e x t r a n j e r a s y a los m o n o p o l i o s p r i v a d o s , y favorables al p r e d o m i n i o del Est a d o y d e l o s intereses p ú b l i c o s , g e n e r a n las e x i g e n c i a s d e u n a e c o n o m í a o r g a n i z a d a y d e s a r r o l l a d a en f u n c i ó n d e las n e c e s i d a d e s d e la c o rruinidad, y n o del m e r o l u c r o p a r t i c u l a r o q u e , p o r lo m e n o s , t r a t e d e a r m o n i z a r o equilibrar los intereses y c o n t r o l e s p ú b l i c o s y los privad o s . D e aquí" t a m b i é n la e x i g e n c i a d e u n E s t a d o d o t a d o d e i n s t r u m e n -

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t o s a d e c u a d o s p a r a c o m b a t i r o suprimir la d e p e n d e n c i a e x t e r n a , el s u b d e s a r r o l l o , la injusticia social, las l i m i t a c i o n e s de u n a d e m o c r a c i a puramente formal. L a e x t e n s i ó n del s e c t o r p ú b l i c o es t a m b i é n m o t i v a d a y j u s t i f i c a d a p o r el posible u s o de las e m p r e s a s n a c i o n a l i z a d a s p a r a : la p r o t e c c i ó n de consumidores y usuarios, asalariados, pequeños y medianos prod u c t o r e s , i n t e l e c t u a l e s y t é c n i c o s ; la r e d i s t r i b u c i ó n del i n g r e s o ; la red u c c i ó n o la c a n a l i z a c i ó n de a n t a g o n i s m o s y c o n f l i c t o s ; u n m a y o r equilibrio del s i s t e m a . M e d i a n t e las e m p r e s a s p ú b l i c a s se h a p r e t e n d i d o el m e j o r a m i e n t o de las r e l a c i o n e s l a b o r a l e s ; la a t e n u a c i ó n del r é g i m e n del a s a l a r i a d o , a t r a v é s de r e m u n e r a c i o n e s y c o n d i c i o n e s d e t r a b a j o m á s s a t i s f a c t o r i a s ; u n a c i e r t a i n t e g r a c i ó n de los t r a b a j a d o r e s en la e m p r e s a ; q u e g e n e r e n m á s s a t i s f a c c i ó n , r e s p o n s a b i l i d a d e iniciativa en el t r a b a j o , y u n a l e a l t a d i n c r e m e n t a d a de los servidores públic o s h a c i a el E s t a d o . U n n u e v o Derecho en e m e r g e n c i a a u t o i n s t i t u c i o n a l i z a u n p o d e r est a t a l c a d a vez m á s i n t e r v e n c i o n i s t a y a u t o r i t a r i o . Fija las reglas del j u e g o social y p o l í t i c o , de la a d q u i s i c i ó n y e j e r c i c i o del p o d e r . I m p o n e m á s o m e n o s c o a c t i v a m e n t e u n a c o h e r e n c i a m í n i m a s o b r e la h e t e r o g e n e i d a d disgregante d e intereses, iniciativas y c o n f l i c t o s . Instrum e n t a y regula la d i s o l u c i ó n o la i n t e g r a c i ó n s u b o r d i n a d a d e las relac i o n e s y e s t r u c t u r a s p r e c a p i t a l i s t a s o a r c a i c a s , y la i n s t a u r a c i ó n d e o t r a s r e q u e r i d a s p a r a la vigencia del n e o c a p i t a l i s m o . R e g u l a la asignac i ó n d e r e c u r s o s y la d i s t r i b u c i ó n de b i e n e s , servicios, ingresos y o p o r t u n i d a d e s , e n t r e clases, g r u p o s e individuos. El E s t a d o r e f u e r z a y r e a j u s t a su p r o p i o aparato político-administrativo de dominación y sus f u n c i o n e s d e c o a c c i ó n s o c i a l , c o n m e d i o s especiales y c a d a vez m á s e l a b o r a d o s : s u b s i s t e m a s de d i r e c c i ó n y c o n trol, administración pública de intervención continua y centralmente o r g a n i z a d a , b u r o c r a c i a civil, t r i b u n a l e s , f u e r z a s a r m a d a s , p o l i c í a . Se e x t i e n d e la g a m a d e p r o b l e m a s y g r u p o s , de c o n f l i c t o s y crisis q u e se c o n v i e r t e n en p a r t e de las f u n c i o n e s del E s t a d o y en d e t e r m i n a n t e s d e su o p e r a c i ó n . El a p a r a t o del E s t a d o se e x p a n d e y c o m p l e j i z a e n p o d e r e s , r e c u r s o s , á m b i t o s de a c t u a c i ó n . M o d i f i c a sus i n s t i t u c i o n e s t r a d i c i o n a l e s y les agrega o t r a s n u e v a s en q u e se e n t r e l a z a n diversas fuerzas y estructuras: burocracias públicas y empresariales; organizaciones de masas (partidos, sindicatos); administraciones semi-estatales o sociales f o r m a l m e n t e i n d e p e n d i e n t e s ( b a n c o s , e n t e s f i n a n c i e r o s , medios de c o m u n i c a c i ó n , centros de investigación-desarrollo y de educación y cultura); formas y mecanismos de semiplanificación; mo-

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dalidades de p a r t i c i p a c i ó n p o l í t i c a y a d m i n i s t r a t i v a de las fuerzas arm a d a s y de la t e c n o b u r o c r a c i a . El E s t a d o se c o n c e n t r a y c e n t r a l i z a c o m o a p a r a t o , c o m o a c t o r y f o c o d e p o d e r , se r e d e f i n e en su n a t u r a l e z a y en su o p e r a c i o n a l i d a d ; a d q u i e r e u n c a r á c t e r difuso y e m p í r i c o q u e d e s b o r d a su i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n f o r m a l . S u f r e p e r t u r b a c i o n e s en su d i f e r e n c i a c i ó n c o m o E s t a d o , se s e g m e n t a y c o n f l i c t ú a en su s e n o , ve restringido el é x i t o de sus medidas. E n el p r o c e s o , e m e r g e n , a u m e n t a n , se r e f i n a n los e l e n c o s p o l í t i c o a d m i n i s t r a t i v o s , las t é c n i c a s de g o b i e r n o y gestión, las i n s t i t u c i o n e s e i n s t r u m e n t o s d e i n t e r v e n c i ó n del E s t a d o y su c a p a c i d a d de c o n t r o l y de p r o m o c i ó n . L a m a q u i n a r i a e s t a t a l se h i p e r t r o f i a en sí m i s m a , en sus g a s t o s y en su p a r t i c i p a c i ó n en el p r o d u c t o n a c i o n a l . El a p a r a t o p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o es p a r t e y posibilidad de é x i t o de las f u n c i o n e s d e coacción social. Se r e f u e r z a el m o n o p o l i o e s t a t a l de la v i o l e n c i a , d e los m e d i o s d e c o a c c i ó n , c o n t r o l , d e c i s i ó n y d i r e c c i ó n d e la s o c i e d a d , y de r e g u l a c i ó n de las clases, g r u p o s e individuos. L a t e n d e n c i a a la m i l i t a r i z a c i ó n del p o d e r , y a la c o n v e r s i ó n de las f u e r z a s a r m a d a s e n élite p r o f e s i o n a l t e c n o b u r o c r á t i c a , a s u m i d a c o m o p a r t i d o p o l í t i c o sui generis, t u t o r y a r b i t r o de la s o c i e d a d , se e n t r e l a z a c o n la universalización de la r e p r e s i ó n de d i f e r e n t e s s e n t i d o s , modalidades, objetos y f o r m a s . 1 6

El E s t a d o c o n s t i t u y e y p e r f e c c i o n a u n subsistema de control, a través del c u a l m a n t i e n e a las clases y g r u p o s d e n t r o de los l í m i t e s c o m patibles c o n los c a r a c t e r e s y r e q u e r i m i e n t o s del s i s t e m a , y regula las d e m a n d a s e n su n ú m e r o , a l c a n c e y f o r m a s . E l s u b s i s t e m a de c o n t r o l c o m b i n a c o a c c i ó n a b i e r t a e i n d u c c i ó n del c o n s e n s o ( a c t i v o y p a s i v o ) . S u b o r d i n a a la s o c i e d a d y la m a s i f i c a , la a t o m i z a y m e c a n i z a ; la c o n vierte e n c u e r p o a m o r f o , sin ó r g a n o s de e x p r e s i ó n , de p a r t i c i p a c i ó n y d e c o n t r o l r e s p e c t o a s í m i s m a y al E s t a d o . Supervisa, m a n i p u l a y u n i f o r m i z a a clases, g r u p o s , i n s t i t u c i o n e s , r e g i o n e s . P o r y p a r a ello se d a el crecimiento global y la centralización totalizante del poder; el a s c e n s o del E j e c u t i v o en d e t r i m e n t o de las o t r a s r a m a s ; el u s o m o n o p o l i s t a y sesgado de la i n f o r m a c i ó n y de la c o m u n i c a c i ó n de m a s a s ; la t e c n i f i c a c i ó n y la c i e n t i f i z a c i ó n d e la v i d a p o l í t i c a y a d m i n i s t r a t i v a ; el

16 Ver Luis Mercier Vega et al., Fuerzas Armadas, poder y cambio, Caracas, Tiempo Nuevo, 1 9 7 1 ; M. Kaplan, "Las fuerzas armadas en la crisis argentina", en Ruedo Ibérico, Paris, No. 7, junio-julio 1 9 6 6 ; Alfred Stepan, Brasil: Los militares y la política, Buenos Aires. Amorrortu Editores, 1 9 7 4 ; Guillermo OTDonnell, Modernización y autoritarismo, Buenos Aires, Paidós, 1 9 7 2 ; M. Kaplan, "¿Hacia un fascismo. . . ? " , cit.; Carol Ackroyd et al., The Technology of political control, Penguin Books, 1 9 7 1 .

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avance de la tecnoburocracia; la militarización del poder y la universalización de la represión. El Estado tiende al encuadre ideológico y político, administrativo y policial de la nación. Avanza su intrusión en la existencia cotidiana privada. Registra y usa los detalles significativos de la personalidad y la vida individuales, y regula sus condiciones de manifestación (documentación identificatoria, permisos para actividades y profesiones, sindicalización obligatoria, control impositivo, estadística). Las instituciones son estrechamente supervisadas, se publicizan y politizan, pierden autonomía. Las empresas públicas se extienden a los medios de comunicación de masas (radio, televisión, cine, diarios), como resortes de información, opinión pública, educación y diversión, ya sea para la prestación de un servicio público desinteresado, sin deformaciones comerciales y políticas, ya para otorgar al Estado un instrumento decisivo de poder, y comúnmente como combinación de ambos objetivos. '' El Estado se erige en instancia arbitral sobre las clases y los grupos. Regula sus relaciones, atenúa o suprime los conflictos entre grupos divergentes o antagónicos, crea cierto equilibrio relativo entre ellos. Reconoce e impone ciertas formas de compromiso social y político y de cooperación (obligatoriedad de la negociación y el arbitraje gubernamental entre capital y trabajo; formas corporativas de organización obrera, empresarial y profesional; reglamentación estricta de la participación política). El Estado compatibiliza e integra los intereses de las clases, grupos e instituciones que coparticipan en el sistema de dominación y compiten por la primacía. Atenúa contradicciones y conflictos, negocia compromisos y coaliciones para la constitución de un bloque de poder. Proporciona las sedes, los marcos y los mecanismos para la expresión política unificada de los intereses generales de la clase dominante y para el logro de soluciones al problema de la hegemonía. En la regulación de los conflictos, el Estado, muy en especial a través de las empresas públicas, por una parte crea y garantiza condiciones generales de dominación y explotación (mano de obra; sindicalización en aparatos burocráticos bajo control gubernamental; negociación obligatoria y arbitrada por el Estado; concertación de políticas obrero-patronales; pacificación, represión o supresión de las luchas de 1

17 Ver " E l Estado y la televisión", número especial de la revista Nueva Política, México, vol. I, No. 3, julio-septiembre de 1 9 7 6 ; desde una perspectiva' mundial, ver Simón Nora, Alain Mine, L 'informatisation de la société, — Rapport a M. le Président de la Republique, La Documentaron Francaise-Editions du Seuil, París, 1 9 7 8 .

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c l a s e s ) . P o r o t r a p a r t e , b a j o la p r e s i ó n o en las c o n d i c i o n e s de m o v i m i e n t o s y g o b i e r n o s p o p u l i s t a s , desarrollistas-liberales o de izquierda, el E s t a d o realiza, t a m b i é n c o n el u s o p r e d o m i n a n t e d e e m p r e s a s nac i o n a l i z a d a s y o t r o s e n t e s p ú b l i c o s , i n t e r v e n c i o n e s r e l a t i v a m e n t e fav o r a b l e s a los s e c t o r e s o b r e r o s y p o p u l a r e s , p a r a el c o n s e n s o m a y o r i t a r i o en su favor y en salvaguarda d e las c o n d i c i o n e s de r e p r o d u c c i ó n del s i s t e m a . R e g u l a las r e l a c i o n e s de e x p l o t a c i ó n c o n t r a capitalistas d e m a s i a d o ávidos q u e a m e n a z a n c o n llevar al a n i q u i l a m i e n t o f í s i c o y p s í q u i c o y a la e x p l o s i ó n p o l í t i c a d e los asalariados. A s u m e la r e s p o n sabilidad y el c o s t o d e s a t i s f a c c i ó n de n e c e s i d a d e s o b r e r a s y p o p u l a res, p a r a la r e p r o d u c c i ó n del c a p i t a l , y p a r a la t o l e r a n c i a o la a d h e sión a c t i v a de g r u p o s m a y o r i t a r i o s r e s p e c t o al s i s t e m a ( e n s e ñ a n z a , f o r m a c i ó n p r o f e s i o n a l , salud, t r a n s p o r t e u r b a n o , vivienda, r e c r e a ciones). F i n a l m e n t e , el E s t a d o regula el a s c e n s o y la i n t e g r a c i ó n p a r c i a l e s de los g r u p o s s u b a l t e r n o s y d o m i n a d o s , fija l í m i t e s e x t r e m o s a su part i c i p a c i ó n e f e c t i v a en el s i s t e m a y en la d i s t r i b u c i ó n y u s o del e x c e d e n t e e c o n ó m i c o , del ingreso y del p o d e r . C o n t r i b u y e a la c r e a c i ó n d e u n s i s t e m a d e lealtades n a c i o n a l e s p a r a la i n t e g r a c i ó n del p a í s y p a r a la m e j o r r e g u l a c i ó n de sus r e l a c i o n e s c o n el e x t e r i o r . A través de sus c e n t r o s e d u c a c i o n a l e s y d e sus e m p r e s a s p ú b l i c a s , el E s t a d o es f o r m a d o r d e seres h u m a n o s , p r o d u c t o r y difusor de cult u r a e i d e o l o g í a , de t e c n o l o g í a y de c i e n c i a . C o n t r i b u y e d e c i s i v a m e n t e a la s o c i a l i z a c i ó n , la r e g u l a c i ó n y la i n t e g r a c i ó n c o l e c t i v a de los grup o s e individuos. O p e r a a través d e la e d u c a c i ó n f o r m a l y la p e d a g o g í a c o t i d i a n a , los m e d i o s de m a s a s , las i n s t i t u c i o n e s y p r á c t i c a s c u l t u r a l e s y c i e n t í f i c o - t é c n i c a s , las o r g a n i z a c i o n e s c o r p o r a t i v a s , las iglesias. El Est a d o p r o d u c e , t r a s m i t e y socializa las i n f o r m a c i o n e s organizativas (sab e r c ó m o y saber q u é sociales) y las reglas g e n e r a t i v a s ( n o r m a s y valor e s , m o d e l o s sociales) que en c o n j u n t o c o n s t i t u y e n la c u l t u r a p a r a c o n t r o l de la s o c i e d a d . I n c o r p o r a a las nuevas g e n e r a c i o n e s a la socied a d , m a n t i e n e y d e s a r r o l l a la c o h e s i ó n c o l e c t i v a de los a d u l t o s . P r e p a r a los g r u p o s y los individuos p a r a los d i f e r e n t e s p a p e l e s r e q u e r i d o s p o r el n e o c a p i t a l i s m o . S e l e c c i o n a y f o r m a las élites i n t e l e c t u a l e s y p r o f e sionales de la c a p a o r g á n i c a . P r o v e e al g r u p o g o b e r n a n t e y a l a f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a de l o s e l e m e n t o s n e c e s a r i o s p a r a el c o n t r o l del p o d e r p o l í t i c o , del s i s t e m a p r o d u c t i v o , de la c u l t u r a , la c i e n c i a y la t é c n i c a . F o r m a el p e r s o n a l e s p e c i a l i z a d o p a r a el servicio d e las e s t r u c t u r a s t é c nicas, productivas y administrativas. E n t r e n a un n ú m e r o relativamente r e d u c i d o d e c i e n t í f i c o s p a r a c i e r t a s f o r m a s de i n v e n c i ó n e innovac i ó n . E l e v a a los t r a b a j a d o r e s y al g r u e s o d e la p o b l a c i ó n al nivel t é c -

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n i c o , c u l t u r a l y m o r a l q u e c o r r e s p o n d e a las n e c e s i d a d e s del n e o c a p i t a l i s m o y de la e s t r u c t u r a d e p o d e r . C r e a y c o n s o l i d a el c o n f o r m i s m o p o l í t i c o . C o n t r i b u y e a la e m e r g e n c i a de u n a p e r s o n a l i d a d b á s i c a en la población. C a b e c o n s i d e r a r f i n a l m e n t e la f u n c i ó n de Relaciones Internacionales. E n su c o n s t i t u c i ó n y f u n c i o n a m i e n t o , el E s t a d o l a t i n o a m e r i c a n o p r e s u p o n e y a c e p t a en lo sustancial la c o n s t e l a c i ó n "dependenciasubdesarrollo ". R e f l e j a y sirve la a c c i ó n c o n d i c i o n a n t e y d e t e r m i n a n t e de las c o r p o r a c i o n e s y E s t a d o s de la p o t e n c i a h e g e m ó n i c a y o t r a s m e t r ó p o l i s imperiales, en t o d o s los niveles y a s p e c t o s de la realidad n a c i o n a l . C o n t r i b u y e a c r e a r o r e f o r z a r sus p r e m i s a s y m e c a n i s m o s y regula sus c o n s e c u e n c i a s en f u n c i ó n del equilibrio y c o n t i n u i d a d del s i s t e m a . E l l o se e v i d e n c i a en m u c h a s de sus p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s , sociales, c u l t u r a l e s , c i e n t í f i c o - t e c n o l ó g i c a s , d i p l o m á t i c a s y m i l i t a r e s . 18

L a a c t i v i d a d del E s t a d o tiene u n a p a r t i c i p a c i ó n c o n s i d e r a b l e en la c o n s t i t u c i ó n y la m o d i f i c a c i ó n de l a d e p e n d e n c i a e x t e r n a ; e n el reajuste de la e c o n o m í a , l a s o c i e d a d y el m o d e l o de c r e c i m i e n t o al sist e m a i n t e r n a c i o n a l q u e e m e r g e en las ú l t i m a s d é c a d a s . E n gran m e d i da p o r su a c c i ó n se i n s t a u r a y r e p r o d u c e el n e o c a p i t a l i s m o t a r d í o c o m o f o r m a actual y nuevo contenido de la dependencia e x t e r n a , y se i m p o n e al r e s p e c t i v o p a í s la vigencia de u n s t a t u s n e o c o l o n i a l en b e n e f i c i o de los intereses m e t r o p o l i t a n o s y de los g r u p o s d o m i n a n t e s nativos. El E s t a d o sin e m b a r g o r a r a vez llega a ser u n m e r o i n s t r u m e n t o pasivo de los intereses f o r á n e o s . A s u m e y e j e r c e u n a f u n c i ó n de m e d i a c i ó n y arbitraje e n t r e los g r u p o s i n t e r n o s y e x t e r n o s , e n t r e la sociedad n a c i o n a l y las m e t r ó p o l i s , e n t r e la a u t o n o m í a y la d e p e n d e n c i a . E x i s t e y t i e n e r a z ó n de ser en f u n c i ó n de las realidades n a c i o n a l e s . D e b e t e n e r en c u e n t a los p a r t i c u l a r i s m o s de sus m a t r i c e s y d i n á m i c a s s o c i o h i s t ó r i c a s ; los r e q u e r i m i e n t o s de su r a c i o n a l i d a d de c o n j u n t o ; las n e c e s i d a d e s de r e p r o d u c c i ó n y r e a j u s t e del s i s t e m a ; las r e l a c i o n e s de los g r u p o s h e g e m ó n i c o s y de las clases d o m i n a n t e s del p a í s c o n sus equivalentes d e las m e t r ó p o l i s y c o n las o t r a s clases y f r a c c i o n e s del r e s p e c t i v o p a í s , y las posibilidades d e divergencias, t e n s i o n e s y c o n flictos e n t r e t o d o s e s t o s a c t o r e s . L a s r e l a c i o n e s e n t r e g r u p o s h e g e m ó n i c o s y d o m i n a n t e s del p a í s y de las m e t r ó p o l i s t i e n d e n a la c o i n c i d e n c i a y la u n i d a d , p e r o n o a la i d e n t i d a d . L o s intereses y n e c e s i d a d e s de los E s t a d o s y c o r p o r a c i o n e s de las m e t r ó p o l i s p l a n t e a n e x i g e n c i a s y p r o b l e m a s , o r e q u i e r e n p o l í 18 Ver ops. cits. (4)

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ticas, q u e n o g a r a n t i z a n la r e p r o d u c c i ó n del s i s t e m a n a c i o n a l o a m e n a z a n al g r u p o h e g e m ó n i c o y a la clase d o m i n a n t e ( l u c h a p o r el rep a r t o d e la p l u s v a l í a p r o d u c i d a en el p a í s , i m p a c t o s negativos o dest r u c t i v o s de la p e n e t r a c i ó n e c o n ó m i c a , r u p t u r a del equilibrio s o c i o político interno).19 C i e r t a s c o y u n t u r a s i n t e r n a c i o n a l e s e s c a p a n a v e c e s de la v o l u n t a d y el c o n t r o l de las m e t r ó p o l i s y

sus g r u p o s i n t e r n a c i o n a l e s , p u e d e n

c r e a r o p o r t u n i d a d e s y o p c i o n e s q u e los g r u p o s g o b e r n a n t e s h e g e m ó n i c o s de los países l a t i n o a m e r i c a n o s i n t e n t a n a p r o v e c h a r de d i f e r e n tes m a n e r a s p a r a a s u m i r u n m a y o r g r a d o de i n d e p e n d e n c i a y de c a p a c i d a d de decisión a u t ó n o m a , y p a r a i n t e n t a r m o d i f i c a r en g r a d o s variables la o r i e n t a c i ó n y la c o n f i g u r a c i ó n de sus p o l í t i c a s i n t e r n a s y externas. L a s crisis e c o n ó m i c a s , p o l í t i c a s y militares de las m e t r ó p o l i s , su i r r a d i a c i ó n al s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l , el c a m b i o en los intereses y c o m p o r t a m i e n t o s de la inversión e x t r a n j e r a , las r e p e r c u s i o n e s m ú l t i p l e s de t o d o ello en los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , revelan a é s t o s y s o b r e t o d o a sus élites g o b e r n a n t e s , l o s i n c o n v e n i e n t e s de la m o n o p r o d u c c i ó n , de la d e p e n d e n c i a y del a t r a s o , la n e c e s i d a d de impedirlas, aten u a r l a s o s u p e r a r l a s ; la a p e r t u r a de n u e v a s posibilidades. Se b u s c a la independencia respecto a grandes empresas extranjeras que c o n t r o l a n la o f e r t a de bienes y servicios esenciales y el a b a s t e c i m i e n t o m i l i t a r , o se d e s i n t e r e s a n p o r seguir e x p l o t a n d o o p o r c o m e n z a r a a s u m i r ciert o s s e c t o r e s p r o d u c t i v o s y servicios esenciales p a r a la r e p r o d u c c i ó n y f u n c i o n a m i e n t o del s i s t e m a , sin q u e las e m p r e s a s privadas n a c i o n a l e s quieran o puedan remplazarías (energía eléctrica y a t ó m i c a , combustibles, t r a n s p o r t e s , industrias m e t a l m e c á n i c a s , a r m a m e n t o s ) . De allí la n e c e s i d a d de la i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l , y de la n a c i o n a l i z a c i ó n de tales r a m a s y u n i d a d e s p r o d u c t i v a s y su c o n v e r s i ó n en e m p r e s a s públic a s . E n el m i s m o s e n t i d o h a n a c t u a d o el d e s e o del c a p i t a l e x t r a n j e r o de d e s p r e n d e r s e de r a m a s o u n i d a d e s q u e a m e n a z a n c o n dejar de ser o y a n o son r e n t a b l e s ; y d u r a n t e la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , las c o n f i s c a c i o n e s de r e p r e s a l i a c o n t r a la p r o p i e d a d e n e m i g a y la u t i l i z a c i ó n de saldos f i n a n c i e r o s a c u m u l a d o s p a r a la c o m p r a de e m p r e s a s e x t r a n jeras. El E s t a d o es el ú n i c o q u e p u e d e a s u m i r la s o l u c i ó n de los p r o b l e m a s de a r m o n í a y c o n f l i c t o del p a í s o de a l g u n o s de sus s e c t o r e s c o n la p o t e n c i a h e g e m ó n i c a , sus c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o n a l e s y la de o t r o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s , y la r e g u l a c i ó n de las r e l a c i o n e s e n t r e t o 19 Ver ops. cits. (5)

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MARCOS KAPLAN

das ellas. E n sus p o l í t i c a s n a c i o n a l i s t a s , el E s t a d o b u s c a a d e m á s c a n a lizar h a c i a el e x t e r i o r f u e r z a s , r e i v i n d i c a c i o n e s y t e n d e n c i a s i n t e r n a s q u e son o p u e d e n volverse a m e n a z a n t e s p a r a el s i s t e m a , y c o n t a r c o n bases n a c i o n a l e s movilizables q u e r e f u e r z e n la c a p a c i d a d de m a n i o b r a del g r u p o g o b e r n a n t e r e s p e c t o a los E s t a d o s y c o r p o r a c i o n e s d e la p o t e n c i a h e g e m ó n i c a y de los p a í s e s d e s a r r o l l a d o s , p e r m i t a n r e d u c i r o r e n e g o c i a r la d e p e n d e n c i a , y al m i s m o t i e m p o f o r t a l e z c a n la a u t o n o m í a relativa del E s t a d o y del g r u p o g o b e r n a n t e r e s p e c t o a las clases altas n a c i o n a l e s . E s t o s o b j e t i v o s son e s p e c i a l m e n t e posibles y n e c e s a r i o s p o r el h e c h o q u e el n e o c o l o n i a l i s m o y la d e p e n d e n c i a e s t r u c t u r a l , las nuevas form a s de d o m i n a c i ó n y e x p l o t a c i ó n , c r e a n sus p r o p i o s l í m i t e s y e n e m i g o s , generan a c t o r e s y c o m p o r t a m i e n t o s de i m p u g n a c i ó n . C o m i e n z a a s í a r e c h a z a r s e la d o m i n a c i ó n y la e x p l o t a c i ó n y la a c c i ó n t o t a l i z a n te y h o m o g e n e i z a n t e d e las p o t e n c i a s y o t r o s p a í s e s a v a n z a d o s y d e las c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o n a l e s . Se a f i r m a el d e r e c h o d e los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s al p l u r a l i s m o , a la i d e n t i d a d e s p e c í f i c a y diferenciad a , a la libertad, la i n d e p e n d e n c i a y la c r e a t i v i d a d . Se reivindica la e m a n c i p a c i ó n y la r e c u p e r a c i ó n d e los m e d i o s d e p r o d u c c i ó n m a t e rial, de definición s o c i o c u l t u r a l y de decisión p o l í t i c a . Se a f i r m a la v o l u n t a d de desarrollo n a c i o n a l a u t ó n o m o y el d e r e c h o a la i n v e n c i ó n del p r o p i o f u t u r o , sin sujeción a p r e c e d e n t e s y p a u t a s e x t e r i o r e s . Se p o s t u l a la r e l a c i ó n indisociable e n t r e la s u p e r a c i ó n del a t r a s o i n t e r n o y la r e c u p e r a c i ó n de la a u t o n o m í a i n t e r n a c i o n a l , y la p r i m a c í a y responsabilidad del E s t a d o en t o d a s las d e c i s i o n e s y a c c i o n e s a t i n g e n t e s a tales fines y a la r e o r g a n i z a c i ó n p r o g r e s i v a del s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l . Se sostiene q u e las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s d e b e n dejar d e ser el m o n o p o l i o de u n p u ñ a d o de p o t e n c i a s y p a í s e s d e s a r r o l l a d o s y q u e los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s t i e n e n el d e r e c h o y la o b l i g a c i ó n de partic i p a r en u n n u e v o o r d e n m u n d i a l , b a s a d o en la s o b e r a n í a e igualdad de las n a c i o n e s , en la j u s t i c i a , e n la n o i n j e r e n c i a d e n i n g ú n p a í s en los a s u n t o s i n t e r n o s de o t r o s , en el p l u r a l i s m o y el p o l i c e n t r i s m o . Se p r o p u g n a el r e m p l a z o de la d i p l o m a c i a bilateral p o r el m u l t i l a t e r a l , l a n e g o c i a c i ó n en g r a n d e s f o r o s m u n d i a l e s ( N a c i o n e s U n i d a s , U N C T A D , r e u n i o n e s N o r t e - S u r ) , la c o o p e r a c i ó n i n t e r n a c i o n a l p a r a el d e s a r r o l l o . Se e x i g e de las s u p e r p o t e n c i a s y p a í s e s a v a n z a d o s el e s t a b l e c i m i e n t o d e u n n u e v o t r a t o , m á s e q u i t a t i v o y f a v o r a b l e p a r a A m é r i c a L a t i n a , en el c o m e r c i o de m a t e r i a s p r i m a s y m a n u f a c t u r a s , los t é r m i n o s del i n t e r c a m b i o , el f i n a n c i a m i e n t o p ú b l i c o y p r i v a d o , el c o n t r o l s o b r e las inversiones e x t r a n j e r a s , la asistencia, la t r a n s f e r e n c i a d e t e c n o l o g í a y ciencia.

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P a r t e especial de estas e x i g e n c i a s y t e n t a t i v a s está d a d a p o r la p a r t i c i p a c i ó n d e los países de A m é r i c a L a t i n a en a c u e r d o s e s p e c í f i c o s y generales, f o r m a l e s o i n f o r m a l e s , de t i p o r e g i o n a l o i n t e r n a c i o n a l a m p l i o : g r u p o s " t e r c e r m u n d i s t a s " , u s o del p o d e r de v o t a c i ó n e n la A s a m b l e a G e n e r a l de N a c i o n e s U n i d a s ; f ó r m u l a s de i n t e g r a c i ó n regional ( A . L . A . L . C . , M e r c a d o C o m ú n C e n t r o a m e r i c a n o , G r u p o A n d i n o , C A R I F T A ) ; C a r t a de D e r e c h o s y D e b e r e s E c o n ó m i c o s de los E s t a dos; Sistema E c o n ó m i c o L a t i n o a m e r i c a n o . Pese a sus m é r i t o s y virtualidades, los i n t e n t o s de c o o p e r a c i ó n y de i n t e g r a c i ó n regionales h a n e n c o n t r a d o o b s t á c u l o s q u e los limitan y c o n t r i b u y e n a e s c l a r e c e r la n a t u r a l e z a y el c o m p o r t a m i e n t o del E s t a d o en A m é r i c a L a t i n a . 2 0

E s t a d o s U n i d o s c o m o p o t e n c i a h e g e m ó n i c a y los o t r o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s t i e n d e n a c o n s t i t u i r u n b l o q u e de r e s i s t e n c i a c o n t r a las r e i v i n d i c a c i o n e s de A m é r i c a L a t i n a , y s a b o t e a n las n e g o c i a c i o n e s t e n d i e n t e s a e n c o n t r a r s o l u c i o n e s incluso parciales a sus p r o b l e m a s d e d e p e n d e n c i a y a t r a s o . R e s p o n d e n a las d e m a n d a s d e los p a í s e s de la región c o n el r e f u e r z o de los m e c a n i s m o s de i n t e r v e n c i ó n y c o n t r o l , y las o p e r a c i o n e s d e p r e s i ó n e c o n ó m i c a , p e n e t r a c i ó n c u l t u r a l y m a n i p u l a c i ó n i d e o l ó g i c a , injerencia p o l í t i c a , supervisión p o l i c i a c a , desestabil i z a c i ó n i n s t i t u c i o n a l y agresión militar ( d i r e c t a o p o r i n t e r m e d i a r i o s ) . A m é r i c a L a t i n a se ve a d e m á s a f e c t a d a p o r su s i t u a c i ó n d e a t r a s o y d e p e n d e n c i a y p o r su h e t e r o g e n e i d a d i n t e r n a c o m o b l o q u e , q u e dific u l t a n o casi imposibilitan su a r t i c u l a c i ó n en u n s e c t o r r e g i o n a l d o t a d o de c o h e r e n c i a y solidez suficientes p a r a d e f e n d e r sus n e c e s i d a d e s y a s p i r a c i o n e s c o m u n e s e i m p o n e r s o l u c i o n e s f a v o r a b l e s a las m i s m a s f r e n t e a la s u p e r p o t e n c i a h e g e m ó n i c a y d e m á s p a í s e s a v a n z a d o s . E n el m i s m o s e n t i d o o p e r a n la m u l t i p l i c a c i ó n y el c h o q u e d e e x i g e n c i a s y estrategias d i f e r e n t e s ( c o n s e r v a d o r e s , n a c i o n a l i s t a s , p o p u l i s t a s , socialistas). Ellas c o m p o n e n u n a m p l i o e s p e c t r o q u e se despliega b a j o variadas f o r m a s s o c i o p o l í t i c a s (regresivas, e s t a b i l i z a d o r a s , r e f o r m i s t a s , r e v o l u c i o n a r i a s ) y sus c o m b i n a c i o n e s , y se e x p r e s a n a t r a v é s de u n a g r a n diversidad de p r o c e s o s y r e g í m e n e s . E s t a s i t u a c i ó n obliga a b u s c a r s o l u c i o n e s d e c o m p r o m i s o y de a l t o c o s t o p o l í t i c o p a r a los a v a n c e s en la c o o p e r a c i ó n y en la i n t e g r a c i ó n . E s t a s son p r e s e n t a d a s c o m o p r o c e s o s q u e p o r sí m i s m o s y d e m o d o a u t o m á t i c o p r o m u e v e n la e m a n c i p a c i ó n y el d e s a r r o l l o de A m é r i c a L a t i n a , y sólo r e q u i e r e n c a m b i o s r e s t r i n g i d o s y p r e f i j a d o s , q u e n o a f e c t a n e n lo sustancial al s i s t e m a vigente d e d o m i n a c i ó n y e x p l o t a 20 Ver ops. cits. ( 4 ) , y M. Kaplan, Problemas Desarrollo. . . , cit.

del Desarrollo. . . , y El Estado en el

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c i ó n , ni la u b i c a c i ó n t r a d i c i o n a l de los p a í s e s de la r e g i ó n en el o r d e n i n t e r n a c i o n a l . Se i g n o r a o se e s c a m o t e a así el h e c h o q u e las c o n s e c u e n c i a s negativas p a r a los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s del a c t u a l o r d e n i n t e r n a c i o n a l se e n t r e l a z a n c o n el p a p e l t a n t o o m á s regresivo de f u e r z a s y e s t r u c t u r a s internas c o m o f a c t o r e s f u n d a m e n t a l e s del s u b d e s a r r o l l o y la d e p e n d e n c i a . N o b a s t a m o d i f i c a r algunas f o r m a s d e v i n c u l a c i ó n e x t e r n a p a r a q u e se p r o d u z c a n las t r a n s f o r m a c i o n e s int e r n a s q u e posibiliten el p r o g r e s o n a c i o n a l a u t ó n o m o . L a m e j o r a relativa de c i e r t a s r e l a c i o n e s e x t e r n a s p u e d e f a v o r e c e r sólo a c i e r t o s g r u p o s de g r a n d e s p r o p i e t a r i o s y e m p r e s a r i o s n a c i o n a l e s y a sus aliad o s e x t r a n j e r o s , las c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o n a l e s , sin llevar n e c e s a r i a m e n t e ni al d e s a r r o l l o n a c i o n a l ni a u n n u e v o o r d e n m u n d i a l . ( L a c r e c i e n t e a c e p t a c i ó n p o r las c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o n a l e s de u n e x t e n s o s e c t o r de e m p r e s a s públicas en los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , la e v a l u a c i ó n positiva de este f e n ó m e n o y la e x p l o t a c i ó n de posibilidades de c o o p e r a c i ó n e n t r e e s t o s d o s t i p o s de a c t o r e s , son a este r e s p e c t o muy reveladores). L a a u t o l i m i t a c i ó n en la e s t r a t e g i a i n t e r n a - e x t e r n a f a v o r e c e u n a o p e r a c i ó n divisionista de la s u p e r p o t e n c i a h e g e m ó n i c a y los p a í s e s a v a n z a d o s , t e n d i e n t e a d i s o c i a r y d e s a r m a r u n posible f r e n t e de t o d o s o u n a p a r t e de los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s . P a r a ello se o t o r g a n v e n t a j a s especiales a c i e r t o s p a í s e s de la r e g i ó n , s i e m p r e d o m i n a d o s o e x p l o t a d o s p e r o r e l a t i v a m e n t e m e n o s d e s f a v o r e c i d o s que los r e s t a n t e s , y a los que se ilusiona c o n el o t o r g a m i e n t o de u n s t a t u s en p a r t e real y en p a r t e ilusorio de aliado en p r i o r i d a d e i n t e r l o c u t o r privilegiado ( B r a s i l ) . D e m o d o similar, la p o t e n c i a h e g e m ó n i c a y las c o r p o r a c i o nes m u l t i n a c i o n a l e s p u e d e n d e n t r o de c i e r t o s l í m i t e s f a v o r e c e r o t o l e r a r los a n t a g o n i s m o s y e n f r e n t a m i e n t o s —reales o artificiales— entre los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s ; los i n t e n t o s de a c t u a l i z a r las f a n t a s í a s de e x p a n s i ó n imperial y de c o n v e r s i ó n en p o t e n c i a ( B r a s i l ) , o de canalizar" h a c i a la agresión i n t e r n a las t e n s i o n e s y c o n f l i c t o s i n t e r i o r e s que los r e g í m e n e s a u t o r i t a r i o s o fascistas n o eliminan o agravan (Chile c o n t r a P e n i ) . L a n e c e s i d a d de preservar la seguridad e integrid a d del p a í s c o n t r a a m e n a z a s v e r d a d e r a s o ilusorias a su s o b e r a n í a e i n t e r e s e s , y de o r g a n i z a r a tal e f e c t o sus d e f e n s a s y alianzas, p e r m i t e al E s t a d o y al g r u p o g o b e r n a n t e r e f o r z a r sus p o d e r e s e i n s t r u m e n t o s de c o a c c i ó n y c o n ellos la c o h e r e n c i a y equilibrio del s i s t e m a . Divididos e n t r e s í , v i n c u l a d o s p o r lazos débiles e inestables de a c c i ó n solidaria, a u t o l i m i t a d o s p o r c o n c e p c i o n e s i n a d e c u a d a s o mistific a t o r i a s s o b r e la e s t r a t e g i a del d e s a r r o l l o i n t e r n o y la a u t o n o m í a int e r n a c i o n a l , los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s t i e n d e n en su m a y o r í a a res-

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tringir su a c c i ó n a los f o r o s i n t e r n a c i o n a l e s , y al p l a n t e o en ellos de reivindicaciones e c o n ó m i c a s m á s q u e p o l í t i c a s . E s t a s b u s c a n en m u c h o s c a s o s la r e n e g o c i a c i ó n d e la d e p e n d e n c i a y el l o g r o de v e n t a j a s d e n t r o del a c t u a l o r d e n m u n d i a l , n o la s u p e r a c i ó n d e é s t e y su remp l a z o p o r u n o n u e v o y superior q u e posibilite y sea p o s i b i l i t a d o p o r el desarrollo a u t ó n o m o , igualitario y c o o p e r a t i v o de sus p a í s e s c o m ponentes. 4 . La autonomía

relativa

del

Estado

El E s t a d o l a t i n o a m e r i c a n o c o n t e m p o r á n e o se h a c o n s t i t u i d o o ree s t r u c t u r a d o en el t r á n s i t o al n e o c a p i t a l i s m o t a r d í o y d e p e n d i e n t e y f u n c i o n a b a j o su signo. E n ú l t i m a i n s t a n c i a e x p r e s a y sirve al sist e m a , y al g r u p o h e g e m ó n i c o y la clase d o m i n a n t e , y su a c t u a c i ó n c o r r e s p o n d e f i n a l m e n t e a sus c a r a c t e r í s t i c a s , intereses y e x i g e n c i a s . P e r o r a r a vez se d a u n a i d e n t i f i c a c i ó n a b s o l u t a e i n c o n d i c i o n a l entre el E s t a d o y la élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a , y u n a f r a c c i ó n o la t o t a l i d a d de la clase d o m i n a n t e , ni s u b o r d i n a c i ó n m e c á n i c a e instrum e n t a l de lo p r i m e r o h a c i a lo s e g u n d o . L a base s o c i o e c o n ó m i c a y los c o n f l i c t o s de clase n o c o n d i c i o n a n ni d e t e r m i n a n de m a n e r a m e c á n i c a ni unilinear a la esfera p o l í t i c a y al E s t a d o , y p o r el c o n t r a r i o c r e a n la posibilidad y la n e c e s i d a d de su a u t o n o m i z a c i ó n relativa. E n el despliegue de las f u n c i o n e s y a c t i v i d a d e s q u e a n t e s se i n d i c ó , el E s t a d o se c o l o c a p o r e n c i m a de la s o c i e d a d n e o c a p i t a l i s t a - d e p e n d i e n t e y de sus c l a s e s ; p r o p o r c i o n a las c o n d i c i o n e s y las g a r a n t í a s de e x i s t e n c i a , de e s t r u c t u r a c i ó n , de r e p r o d u c c i ó n , de equilibrio y c o n t i n u i d a d de u n s i s t e m a i n c a p a z de lograrlas p o r el f u n c i o n a m i e n t o esp o n t á n e o o p o r la a c c i ó n e x c l u s i v a de u n a f r a c c i ó n o clase d o m i n a n t e , de las u n i d a d e s p r o d u c t o r a s p r i v a d a s , del m e r c a d o . U n i d a d global r e s u l t a n t e de i n t e r r e l a c i o n e s e n t r e p a r t e s q u e lo g e n e r a n y c o n s t i t u y e n , p e r o d o t a d a de c u a l i d a d e s y c a p a c i d a d e s p r o pias, el E s t a d o interviene en las c o n d i c i o n e s q u e lo g e n e r a n y aliment a n , las e s t i m u l a y desarrolla, t r a b a j a en su p r o p i o a v a n c e . A u m e n t a sus f u n c i o n e s , sus p o d e r e s y c a p a c i d a d e s ; se vuelve o r g a n i z a d o r ; est i m u l a s u p e r a c i o n e s evolutivas ( m e t a o r g a n i z a c i o n e s y m e t a s i s t e m a s ) . Se h i p e r t r o f i a , a c u m u l a y c e n t r a l i z a p o d e r e s . D e e p i f e n ó m e n o de la s o c i e d a d , p a s a a ser su e p i c e n t r o , se separa r e l a t i v a m e n t e de ella, est a b l e c e c o n ella r e l a c i o n e s s i m b i ó t i c a s y p a r a s i t a r i a s . El a u m e n t o del e s t a t i s m o se e n t r e l a z a n c o n el r e f u e r z o y la a u t o n o m i z a c i ó n del personal político-administrativo, tecnoburocrático civil y militar. El n e o c a p i t a l i s m o suscita la p o l i t i z a c i ó n , la s e p a r a c i ó n ,

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e n t r e p o l í t i c a y s o c i e d a d , la t e n d e n c i a d e l a p r i m e r a a la a u t o n o m i z a c i ó n y al m o n o p o l i o d e la iniciativa social. L a s e s t r u c t u r a s p o l í t i c a s se e s p e c i a l i z a n , sus p e r s o n a l e s se p r o f e s i o n a l i z a n y d e s a r r o l l a n intereses y p o d e r e s p r o p i o s , e s t á n m á s d e t e r m i n a d o s y c o n d i c i o n a d o s p o r su a c t u a c i ó n en y p a r a el E s t a d o q u e p o r c u a l q u i e r o t r a c i r c u n s t a n c i a , incluso las filiaciones y r e l a c i o n e s d e clase ( d e o r i g e n o d e a p o y o ) . L a élite g o b e r n a n t e i n c l u y e a dirigentes y c u a d r o s p o l í t i c o s p e r o t a m b i é n a la burocracia administrativa. E s u n a capa social especifica, n o u n a clase o f r a c c i ó n d e clase. C u m p l e f u n c i o n e s d e m e d i a c i ó n y r e g u l a c i ó n r e s p e c t o a las clases y los g r u p o s , e s t a b l e c e r e l a c i o n e s de p o d e r c o n ellos, los h a c e d e p e n d e r del g o b i e r n o y d e ella m i s m a p a r a su e x i s t e n c i a y p r o g r e s o . U n a p a r t e de la b u r o c r a c i a se r e c l u t a en s e c t o res' n o d o m i n a n t e s (clases m e d i a s y p o p u l a r e s ) , q u e e n c u e n t r a n en la f u n c i ó n p ú b l i c a u n m e c a n i s m o de e x i s t e n c i a , a s c e n s o y p a r t i c i p a c i ó n . C i e r t o s g r u p o s b u r o c r á t i c o s c a m b i a n su m e n t a l i d a d y su p e r s p e c t i v a r e s p e c t o a la s o c i e d a d y a los g r u p o s m a y o r i t a r i o s , los a t i e n d e n y o r g a n i z a n p a r a m e j o r c o n t r o l a r l o s y m a n i p u l a r l o s , l o s c o n v i e r t e n en b a s e y c l i e n t e l a . E n y a l r e d e d o r d e la b u r o c r a c i a se g e n e r a n s u b s i s t e m a s d e p o d e r y c o n s t e l a c i o n e s d e intereses que r e f u e r z a n su e x p a n s i ó n y su autonomización. C a p a social p e r o t a m b i é n tipo de organización, la b u r o c r a c i a se art i c u l a c o m o p e r s o n a l , a p a r a t o , p a t r i m o n i o , s i s t e m a j e r a r q u i z a d o de p o d e r y s a b e r , c o n f u e r t e i n t e r d e p e n d e n c i a d e p e r s o n a s , y engranajes y m e c a n i s m o s . Sus m i e m b r o s c a m b i a n la s u b o r d i n a c i ó n disciplinada, la a c e p t a c i ó n del a u t o r i t a r i s m o , la d e v o c i ó n a los s u p e r i o r e s y al E s t a d o , a c a m b i o d e la i d e n t i f i c a c i ó n de sus intereses y fines c o n los E s t a d o s , el c o n t r o l y uso de sus r e c u r s o s y p o d e r e s y su c o n v e r s i ó n en f u e n t e de privilegios p a r t i c u l a r e s . E s t a s t e n d e n c i a s y c a r a c t e r í s t i c a s se r e f u e r z a n y e s p e c i f i c a n p o r la p o l i t i z a c i ó n d e las f u e r z a s a r m a d a s , su a s u n c i ó n d e u n a f u n c i ó n t u t e lar s o b r e la n a c i ó n , su e j e r c i c i o d e u n p o d e r a u t ó n o m o f u e r a y s o b r e la s o c i e d a d y el E s t a d o , su c o n v e r s i ó n e n u n a élite t e c n o b u r o c r á t i c a q u e c o n v e r g e c o n s e c t o r e s de la t e c n o b u r o c r a c i a civil, e s t a b l e c e c o n ellos e n t e n d i m i e n t o s y alianzas. La tecnoburocracia civil-militar tiend e a volverse s o c i e d a d a p a r t e en el E s t a d o , q u e fija sus fines, m e d i o s y n o r m a s ; e x t i e n d e su p o d e r , sus f u n c i o n e s y á m b i t o s ; se c o n s t i t u y e en c e n t r o a u t ó n o m o d e d e c i s i o n e s y de intereses e s p e c í f i c o s . 2 1

21 Ver para un caso nacional específico, Alain Rouquié, Pouvoir militaire et société politique en Republique Argentine, Paris, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Poli-

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S i s t e m a d i n á m i c o en s o c i e d a d e s c o m p l e j a s y c a m b i a n t e s , c o n func i o n e s de m e d i a c i ó n y a r b i t r a j e , el E s t a d o n o p u e d e librarse del c o n t r o l de la s o c i e d a d y d e sus clases e i n s t i t u c i o n e s ; se ve a f e c t a d o p o r sus p r o y e c t o s , m o v i m i e n t o s y c o n f l i c t o s ; d e b e recurrir a e s t r a t e g i a s y t á c t i c a s q u e m a n t e n g a n su s u p r e m a c í a y la de sus g r u p o s q u e lo controlan. El E s t a d o n o p u e d e p r e s e n t a r s e c o m o m e r o i n s t r u m e n t o de u n a clase d o m i n a n t e y d e f e n s o r d e sus intereses y del sistema. E s indisp e n s a b l e q u e en p a r t e se p r e s e n t e y e n p a r t e r e a l m e n t e se sitúe y o p e r e c o m o i n s t a n c i a a u t o n o m i z a d a y superior r e s p e c t o a las clases y g r u p o s , f u e r z a d o m i n a n t e de la s o c i e d a d , a p a r a t o de d o m i n a c i ó n y adm i n i s t r a c i ó n r e s p e c t o a todas las c l a s e s , p o t e n c i a e x t r a ñ a a sus p r e o cupaciones inmediatas. L a clase e c o n ó m i c a y s o c i a l m e n t e d o m i n a n t e está dividida en capas y fracciones diferentes, en c o m p e t e n c i a y conflicto. Ello obst a c u l i z a la e x p r e s i ó n de los intereses de c l a s e , el logro i n m e d i a t o de u n a v o l u n t a d de clase, el c o n t r o l d i r e c t o del E s t a d o o la p l e n a identif i c a c i ó n c o n é s t e . Obliga a r e c u r r i r a r e p r e s e n t a n t e s o apoderados especializados en la razón de Estado: la élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a . E l E s t a d o y quienes lo e n c a r n a n s o n u n a e s p e c i a l i z a c i ó n o r g a n i z a d a c o m o p o d e r m e d i a t i z a d o - m e d i a t i z a d o r de la clase d o m i n a n t e , q u e o b r a h a c i a sus g r u p o s c o m p o n e n t e s c o m o f u e r z a y r a z ó n de su u n i d a d p r o t e c c i ó n c o n t r a los e n e m i g o s i n t e r n o s ( m a s a s p o p u l a r e s ) y e x t e r n o s ( o t r o s E s t a d o s ) . A través del E s t a d o , la clase d o m i n a n t e t e r m i n a d e o r g a n i z a r s e y de a f i r m a r s e c o m o t a l ; el o r d e n es a s e g u r a d o en su regularidad y c o n t i n u i d a d c o n t r a las a r b i t r a r i e d a d e s individuales; los d o m i n a d o r e s y e x p l o t a d o r e s ven g a r a n t i z a d o s sus p r o p i e d a d e s e i n t e r e ses, y las r e l a c i o n e s sociales básicas q u e s o n p r e s u p u e s t o s y c o m p o n e n t e s d e su e x i s t e n c i a y de su s i t u a c i ó n . L a f r a c c i ó n g o b e r n a n t e p u e d e n o identificarse c o n la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a ni c o n la clase d o m i n a n t e . E l b l o q u e e n el p o d e r n o es m o n o l í t i c o ; es d e c o m p o s i c i ó n h e t e r o g é n e a , m i n a d o p o r c o n t r a d i c c i o n e s e n t r e f r a c c i o n e s de clases, influido y e r o s i o n a d o p o r o t r a s clases, y g r u p o s y diversos m o v i m i e n t o s sociales. D i f e r e n t e s s e c t o r e s

tiques, 1 9 7 7 ; Carlos S. Fayt, El político armado — Dinámica del proceso político argentino (1960-1971), Buenos Aires, Ediciones Pannedille, 1 9 7 1 ; M. Kaplan, Militarismo, crisis política y relaciones internacionales en la América Latina contemporánea, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Año XIII, No. 3 9 , septiembre-diciembre de 1 9 8 0 .

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y r a m a s del E s t a d o p u e d e n volverse sedes del p o d e r d e clases o fracc i o n e s q u e n o son d o m i n a n t e s . L a f r a c c i ó n g o b e r n a n t e p u e d e resistir c i e r t a s e x i g e n c i a s de la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a o d e la clase d o m i n a n t e , e i n t e n t a r incluso s a c u d i r su y u g o p a r a a p r o p i a r s e d e t o d o el p o d e r . El f o r t a l e c i m i e n t o del E s t a d o y de su a u t o n o m í a relativa r e q u i e r e u n a n e u t r a l i d a d a p a r e n t e - r e a l , t a n t o m á s eficaz c u a n t o m á s c o n v e n c i d o s e s t á n sus dirigentes y c u a d r o s de la p r o p i a i m p a r c i a l i d a d . El p e r sonal p o l í t i c o y a d m i n i s t r a t i v o piensa y a c t ú a a p a r t i r de sus p r o p i a s categorías políticas, que funcionan c o m o mediaciones. Esta situación es c r e a d a y r e f o r z a d a p o r la a u t o n o m í a e s t r u c t u r a l del p e r s o n a l p o l í t i c o , la e s p e c i f i c i d a d d e sus i n t e r e s e s , la falta de t r a n s p a r e n c i a d e las r e l a c i o n e s sociales y su e n c u b r i m i e n t o d e las l u c h a s d e clases, el e f e c t o de t r a n s p o s i c i ó n y r e f r a c c i ó n q u e e j e r c e el f e n ó m e n o p o l í t i c o . L o s p o l í t i c o s y a d m i n i s t r a d o r e s en el g o b i e r n o n u n c a viven t o t a l m e n te l a realidad o b j e t i v a , s i e m p r e c o r r e n el peligro d e relegarse a u n m u n d o en p a r t e i m a g i n a r i o , y de r e d u c i r su c a p a c i d a d de p e r c e p c i ó n y e v a l u a c i ó n . P u e d e n c r e e r en las c a t e g o r í a s que utilizan y en la a u t o n o m í a y s u p r e m a c í a d e la p o l í t i c a e s t a t a l . La democratización en el reclutamiento político h a c e o p e r a r mecanismos de promoción individual y grupa! q u e — d e n t r o d e c i e r t o s l í m i t e s — a b r e n los o r g a n i s m o s del E s t a d o a individuos p r o v e n i e n t e s de niveles m e d i o s o i n f e r i o r e s . L a s c o m p e t e n c i a s y c o n f l i c t o s d e n t r o de la clase d o m i n a n t e f a v o r e c e n las p r e s i o n e s d e clases s u b a l t e r n a s y d o m i n a d a s , el a u m e n t o de su c a p a c i d a d de i n f l u e n c i a y n e g o c i a c i ó n , el p a s o de m e d i d a s q u e las b e n e f i c i a n . E l E s t a d o a r b i t r a e n t r e g r u p o s de la clase d o m i n a n t e , y e n t r e é s t a y las clases s u b a l t e r n a s y d o m i n a das, c u a n d o e s t á en j u e g o la c o h e r e n c i a , la estabilidad y la sobrevivenc i a del s i s t e m a . L a a u t o n o m í a de la i n s t a n c i a p o l í t i c a , de los p o l í t i c o s y administ r a d o r e s del E s t a d o , p u e d e a l c a n z a r u n a e x t r e m a l a t i t u d , p e r o es s i e m p r e r e l a t i v a , se m a n t i e n e d e n t r o d e c i e r t o s límites, sobre t o d o p o r r a z o n e s c o m o las siguientes: a ) L a f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a y la clase d o m i n a n t e , el E s t a d o y la élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a , se c o n s t i t u y e n y a c t ú a n s o b r e la b a s e , e n los m a r c o s y c o m o e l e m e n t o s i n t e g r a n t e s , d e u n s i s t e m a global. D e su o r g a n i z a c i ó n y d e su f u n c i o n a m i e n t o surgen c o o r d e n a d a s q u e asignan al E s t a d o u n p a p e l e n última instancia l i m i t a d o . L a s f u n c i o n e s del E s t a d o r e s p e c t o a la e c o n o m í a y a la s o c i e d a d ( m a n t e n i m i e n t o d e la c o h e r e n c i a , la estabilidad, la c o n t i n u i d a d ; d e s a r r o l l o d e las posibilidades del s i s t e m a sin t r a n s f o r m a c i o n e s r a d i c a l e s ) e s t a b l e c e n u n a c o r r e s p o n d e n c i a e n t r e la p o l í t i c a del E s t a d o y los i n t e r e s e s s o c i o e c o n ó m i c o s

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d o m i n a n t e s , h a c e n que la p r i m e r a sirva en ú l t i m a i n s t a n c i a a los segundos. El á r e a y la p r o b l e m á t i c a de las e m p r e s a s p ú b l i c a s son p a r t i c u l a r m e n t e a p t a s p a r a revelar esta d i n á m i c a e s e n c i a l m e n t e c o n t r a d i c t o r i a . A través d e aquéllas se revela q u e la i n t e r v e n c i ó n del E s t a d o y la e x t e n s i ó n del s e c t o r p ú b l i c o son a la vez u n a n e c e s i d a d y u n n u d o de c o n t r a d i c c i o n e s insolubles p a r a el n e o c a p i t a l i s m o , q u e t i e n d e así a p r o m o v e r l a s y a limitarlas, a usarlas y a l a m e n t a r l a s . I n s t i t u c i ó n de la s o c i e d a d n e o c a p i t a l i s t a , el E s t a d o es independient e d e ella y la d o m i n a , a la vez su p r e m i s a y su base i n t e r n a s , y su lím i t e c o m o c o a c c i ó n negativa a la v a l o r i z a c i ó n del c a p i t a l . L a s f u n c i o nes del E s t a d o n o e s t á n c o n t e n i d a s o r i g i n a r i a m e n t e en él, ni es p o r su p r o p i a n a t u r a l e z a q u e a s u m e la responsabilidad d e c r e a r y m a n t e n e r c i e r t a s c o n d i c i o n e s generales de p r o d u c c i ó n . E l E s t a d o v a a s u m i e n d o la a t e n c i ó n de las c o n d i c i o n e s generales del s i s t e m a q u e el c a p i t a l n o quiere o n o p u e d e g a r a n t i z a r . L a s f r a c c i o n e s d e la clase d o m i n a n t e n o a c e p t a n e s t a e x t e n s i ó n de las a c t i v i d a d e s del E s t a d o y las l i m i t a c i o nes q u e ella les i m p o n e , de m a n e r a v o l u n t a r i a y s a t i s f e c h a . L a s a c e p t a n a m e d i a s y sin a l e g r í a , b a j o el i m p a c t o de crisis s o c i o e c o n ó m i c a s q u e se e x p r e s a n y m e d i a t i z a n p o r las c o m p e t e n c i a s y c o n f l i c t o s e n t r e f r a c c i o nes de la clase d o m i n a n t e , l u c h a s de clases, c a t á s t r o f e s ( m a t e r i a l e s , p o l í t i c a s , m i l i t a r e s ) , a p a r i c i ó n de nuevas n e c e s i d a d e s h i s t ó r i c a s . L a élite o l i g á r q u i c a n o a p o y a u n a e x t e n s i ó n ilimitada del s e c t o r p ú b l i c o , lo restringe y s u b o r d i n a , p o r el c o n t r a r i o , en su e x i s t e n c i a m i s m a y en su f u n c i o n a m i e n t o , a sus i n t e r e s e s . A c e p t a p o r n e c e s i d a d la c r e a c i ó n de e m p r e s a s p ú b l i c a s , las p r o m u e v e o utiliza c o m o i n s t r u m e n t o de gar a n t í a y de i n c r e m e n t o de sus b e n e f i c i o s , de su a c u m u l a c i ó n , y siemp r e en la m e d i d a e n q u e tales o b j e t i v o s e c o n ó m i c o s n o p u e d a n ser r e a l i z a d o s de m a n e r a i g u a l m e n t e e f i c i e n t e p o r la e m p r e s a p r i v a d a , q u e se d e b e suplir y a y u d a r , p e r o n u n c a desplazar. L a a c e p t a c i ó n de las e m p r e s a s p ú b l i c a s p o r las g r a n d e s e m p r e s a s , la élite o l i g á r q u i c a y sus aliados n u n c a es c o m p l e t a ni definitiva. A q u é llas, y de m a n e r a m á s general diversas f o r m a s del i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l , e s t a b l e c e n b a r r e r a s e x t e r n a s y c o a c c i o n e s negativas a la form a c i ó n d e valor p o r el c a p i t a l , a su v a l o r i z a c i ó n y a c u m u l a c i ó n a t r a vés d e e m p r e s a s p r i v a d a s , s i t u a c i ó n g e n e r a l q u e se m a n i f i e s t a e n diferentes maneras. E n p r i m e r lugar, el E s t a d o se asigna y p a s a a c o n t r o l a r f u n c i o n e s , á m b i t o s , r e c u r s o s q u e p r o v i e n e n d i r e c t a m e n t e d e los r e c u r s o s del p a í s ( c a p i t a l s o c i a l ) y de la f u e r z a d e t r a b a j o , y q u e e s c a p a n a la d o m i n a c i ó n del c a p i t a l c o m o o b j e t o d e e x p l o t a c i ó n , l i m i t a n el e s p a c i o d e

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a c u m u l a c i ó n y r e p r o d u c c i ó n del c a p i t a l p r i v a d o . A e s t a e s f e r a c o r r e s p o n d e n : las l i m i t a c i o n e s vigentes en las e m p r e s a s p ú b l i c a s a la j o r n a d a d e t r a b a j o y a la p r o d u c c i ó n d e p l u s v a l í a ; la i m p o s i c i ó n d e c a r g a s trib u t a r i a s y sociales p a r a la p r o v i s i ó n de servicios a la c o m u n i d a d y las c o n s i g u i e n t e s l i m i t a c i o n e s al c o n s u m o individual: la a s u n c i ó n p o r el E s t a d o d e p r o c e s o s p r o d u c t i v o s q u e el c a p i t a l p r i v a d o p u e d e c o n s i d e r a r — i n m e d i a t a m e n t e o en p e r s p e c t i v a — r e n t a b l e s . E n s e g u n d o lugar, el s e c t o r p ú b l i c o p u e d e d e m o s t r a r —y a v e c e s lo h a c e — q u e u n a e m p r e s a p u e d e f u n c i o n a r e f i c i e n t e m e n t e sin p r o p i e t a r i o p r i v a d o , lo q u e p l a n t e a u n c u e s t i o n a m i e n t o o b j e t i v o a la p r o p i e d a d p r i v a d a de los m e d i o s d e p r o d u c c i ó n y f i n a n c i a m i e n t o . L o s é x i t o s t e c n o l ó g i c o s y d e g e s t i ó n del s e c t o r p ú b l i c o p u e d e n a t e s t i g u a r el f r e n o q u e la a p r o p i a c i ó n p r i v a d a i m p o n e al d e s a r r o l l o d e las f u e r z a s p r o d u c t i v a s y los d e s p e r d i c i o s q u e g e n e r a . L a s e m p r e s a s p ú b l i c a s p u e d e n a p a r e c e r c o m o la n e g a c i ó n d e r e l a c i o n e s d e p r o d u c c i ó n capitalista en beneficio de trabajadores y capas populares. E n t e r c e r lugar, e n e f e c t o , e n c i e r t a s e m p r e s a s p ú b l i c a s se d a u n m e j o r a m i e n t o l i m i t a d o , p e r o real, d e la s i t u a c i ó n d e los t r a b a j a d o r e s . Estos, masivamente concentrados y organizados en ciertos sectores vitales d e la e c o n o m í a , p u e d e n a s u m i r la d e f e n s a d e i n t e r e s e s n a c i o nales. L a l u c h a d e m a s a s , en c i e r t a s c o n d i c i o n e s , p u e d e i m p o n e r nac i o n a l i z a c i o n e s s o b r e las q u e el p o d e r c a p i t a l i s t a p u e d e n o volver completamente, mantenerlas y extenderlas. El sector público puede v o l v e r s e u n s o s t é n sólido p a r a la o p e r a c i ó n d e p o l í t i c a s p r o g r e s i s t a s o radicales de un eventual gobierno popular. F i n a l m e n t e , d e m a n e r a g e n e r a l , las e m p r e s a s p ú b l i c a s d e j a n d e ser p r o p i e d a d p r i v a d a en s e n t i d o e s t r i c t o . P o r g r a n d e q u e sea la c o n v e r g e n c i a o la i n t e r p e n e t r a c i ó n e n t r e el E s t a d o y los m o n o p o l i o s privad o s , é s t o s d e j a n d e t e n e r u s o d i r e c t o d e las e m p r e s a s p ú b l i c a s . E n e s t e t i p o d e e n t e s p ú b l i c o s el E s t a d o , s u j e t o a c o a c c i o n e s i n s t i t u c i o n a l e s y a c r i t e r i o s sociales y p o l í t i c o s , t i e n e la posibilidad d e o b r a r sin t e n e r en c u e n t a la l e y del b e n e f i c i o m á x i m o y p u e d e r e p r o d u c i r y a m p l i a r las c o n t r a d i c c i o n e s del p r o c e s o d e a c u m u l a c i ó n . P o r o t r a p a r t e , p e s e a las d i f i c u l t a d e s y crisis d e las e m p r e s a s públic a s , y al m i s m o t i e m p o p o r ellas, l a élite o l i g á r q u i c a y la g r a n e m p r e s a n a c i o n a l y e x t r a n j e r a r e l a n z a n p e r i ó d i c a m e n t e su o f e n s i v a c o n t r a aquéllas. L a s c o n s i d e r a n , j u n t o c o n el i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l e n conjunto, c o m o un fenómeno episódico, inconveniente, hasta patológ i c o . E s g r i m e n la m a n i d a a f i r m a c i ó n d e q u e el E s t a d o e s m a l administ r a d o r , y p o s t u l a n la n e c e s i d a d d e privarle d e sus i n s t r u m e n t o s d e r e g u l a c i ó n y d e p r o m o c i ó n del d e s a r r o l l o y el c a m b i o , ( d e s n a c i o n a l i z a c i ó n

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y r e p r i v a t i z a c i ó n de e m p r e s a s p ú b l i c a s , r e f u e r z o de los m o n o p o l i o s p r i v a d o s y de la c o l o n i z a c i ó n p o r las m u l t i n a c i o n a l e s ) . E s t a s o l u c i ó n se estrella c o n t r a las dificultades de la r e p r i v a t i z a c i ó n ( r e p e r c u s i o n e s sociales y p o l í t i c a s , c a r á c t e r e s t r a t é g i c o d e m u c h a s actividades y s e c t o r e s en c u e s t i ó n , d e s i n t e r é s d e c a p i t a l e s p r i v a d o s p o r muchas de aquéllas). E n lo q u e r e s p e c t a al E s t a d o y a la b u r o c r a c i a p o l í t i c o - a d m i n i s t r a tiva, ligados a u n o r d e n social d e t e r m i n a d o y s o m e t i d o s a sus c o a c c i o n e s , sólo t i e n e n u n c a m p o de a c c i ó n f i n a l m e n t e l i m i t a d o . N o se p u e d e p e d i r q u e o b r e n c o n t r a las leyes f u n d a m e n t a l e s de v a l o r i z a c i ó n y a c u m u l a c i ó n del c a p i t a l , ni c o n t r a c i e r t a s r e l a c i o n e s esenciales e n t r e clases ( d o m i n a n t e s , s u b a l t e r n a s , d o m i n a d a s ) y el r é g i m e n de p o d e r p o l í t i c o . N o t i e n e n u n a actividad a u t ó n o m a q u e se desarrolle f u e r a de las r e l a c i o n e s sociales de p r o d u c c i ó n y de las c o n d i c i o n e s generales de la r e p r o d u c c i ó n social y de la a c u m u l a c i ó n de c a p i t a l , a p a r t i r de c r i t e rios e x t e r n o s a la ley del b e n e f i c i o m á x i m o . N o d o m i n a n el j u e g o social en que p a r t i c i p a n . N o c o n t r o l a n la c o m p e t e n c i a m o n o p ó l i c a —nacional e i n t e r n a c i o n a l — de los c a p i t a l e s , d e b e n plegarse a sus c o n d i c i o n e s p a r a p e r d u r a r c o m o a p a r a t o que c o m p e n s a a p o s t e r i o r i los desequilibrios m á s a g u d o s y regula los m o v i m i e n t o s e n t r e los g r u p o s d o m i n a n t e s y e n t r e é s t o s y los d o m i n a d o s . E n estas c o n d i c i o n e s , subsiste la l l a m a d a e c o n o m í a m i x t a , y c o n ella la a m b i g ü e d a d , las insuficiencias y los dilemas del s e c t o r p ú b l i c o . I n c a p a c i t a d o s p a r a c o n v e r t i r s e en a g e n t e e f e c t i v o y d i n á m i c o del d e s a r r o l l o , el s e c t o r p ú b l i c o y sus e m p r e s a s siguen r e d u c i d o s a su actual s i t u a c i ó n de islotes aislados y l i m i t a d o s en u n m a r d e c a p i t a l i s m o d e p e n d i e n t e q u e p r o y e c t a s o b r e el p r o p i o E s t a d o sus c o n t r a d i c c i o n e s , d e f o r m a c i o n e s y r e s t r i c c i o n e s . P o r o t r a p a r t e , la m e r a subsistencia del s e c t o r p ú b l i c o revela las insuficiencias del s e c t o r p r i v a d o y la i n c a p a c i d a d de u n a e c o n o m í a n e o l i b e r a l p a r a f u n c i o n a r de a c u e r d o c o n sus p r o p i a s p r e m i s a s , agrava las c o n t r a d i c c i o n e s e n t r e a m b o s s e c t o r e s , dif i c u l t a u n a c o e x i s t e n c i a p a c í f i c a e n t r e ellos, e x i g e t a r d e o t e m p r a n o u n a d e f i n i c i ó n en u n s e n t i d o o en o t r o . b ) L a promoción individual de m i e m b r o s d e clases s u b a l t e r n a s y d o m i n a d a s p a r a su ingreso en el E s t a d o t i e n e l í m i t e s . N o i m p l i c a nec e s a r i a y t o t a l m e n t e u n a d e m o c r a t i z a c i ó n . E l c o n t r o l del p o d e r s o c i o e c o n ó m i c o posibilita a la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a y a la clase d o m i n a n t e la c o n s e r v a c i ó n , la r e c u p e r a c i ó n y el e j e r c i c i o d e c o n s i d e r a b l e s p o d e res d e d e c i s i ó n . L o s dirigentes y f u n c i o n a r i o s de o r i g e n p o p u l a r n o llevan c o n s i g o n e c e s a r i a m e n t e su o r i g e n en el a s c e n s o p o l í t i c o y social, p u e d e n identificarse c o n los intereses y v a l o r e s de su n u e v a p o -

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sición. L a m o v i l i d a d social p u e d e a c r e d i t a r u n a i m a g e n d e m o c r a t i z a n t e del E s t a d o , sin t o c a r los privilegios f u n d a m e n t a l e s de los g r u p o s h e g e m ó n i c o s y d o m i n a n t e s . El p r o c e s o de r e c l u t a m i e n t o del p e r s o n a l p o l í t i c o y a d m i n i s t r a t i v o es m a n t e n i d o m á s a q u í del u m b r a l a p a r t i r del cual el quantum de movilidad a f e c t a —a través de t e n s i o n e s , c o n flictos y crisis— la estabilidad y la r e p r o d u c t i b i l i d a d de la e s t r u c t u r a de clases y de p o d e r y de la i d e o l o g í a oficial. c ) L a f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a o la clase d o m i n a n t e p u e d e n e j e r c e r inf l u e n c i a y c o n t r o l s o b r e el E s t a d o p o r la m e d i a c i ó n de diversos factores y mecanismos de cohesión y regulación de los grupos gobernantes y administrativos. L a i d e n t i d a d de c o n d i c i o n e s o b j e t i v a s y de p r á c t i c a s p r o f e s i o n a l i z a d a s p r o d u c e c o n s t e l a c i o n e s de p r e d i s p o s i c i o n e s , i d e n t i d a d d e hábit o s y p a u t a s de c o n d u c t a , u n a c o m u n i d a d de p u n t o s de vista y de m o d o s de a c t u a r , la a r m o n i z a c i ó n de h e c h o de p r á c t i c a s y o b r a s , en los m i e m b r o s d e la élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a . E s t o s se h o m o g e n e i z a n d e n t r o d e u n a c a p a u n i f i c a d a , se p a r t i c u l a r i z a n r e s p e c t o d e los o t r o s g r u p o s e individuos. Sus a c c i o n e s son o r q u e s t a d a s en a u s e n c i a d e t o d a o r g a n i z a c i ó n de p r o y e c t o s y a c t o s individuales, y sin n e c e s i d a d de c o n s p i r a c i o n e s . U n a m a t r i z c o m ú n define e i m p o n e el c o n s e n s o social del s i s t e m a p o l í t i c o - e s t a t a l en u n m o m e n t o d a d o ; l i m i t a las desv i a c i o n e s ; restringe el g r a d o posible de o b j e t i v i d a d y de i m p a r c i a l i d a d . M e c a n i s m o s c u l t u r a l e s y r e d de v í n c u l o s sociales r e f u e r z a n e s t a sit u a c i ó n e s t r u c t u r a l . L o s m e d i o s de sociabilidad y d e e d u c a c i ó n , de i n f o r m a c i ó n y d e c o m u n i c a c i ó n de m a s a s c o n t r i b u y e n a regular la e x p r e s i ó n de las e x i g e n c i a s i d e o l ó g i c a s y p o l í t i c a s . O p e r a n c o m o agencias d e a d o c t r i n a m i e n t o c o n s e r v a d o r , p a r a d e s a l e n t a r e n dirigentes p o l í t i c o s y a l t o s f u n c i o n a r i o s las veleidades de a u t o n o m í a y de c o m p e t e n c i a p o r el p o d e r . E s t a b l e c e n t a b ú e s p o l í t i c o s p a r a la vida p e r s o n a l y la p r á c t i c a p r o f e s i o n a l y p o l í t i c a . R e d u c e n el d e b a t e p o l í t i c o a d i m e n s i o n e s significativas o a n o d i n a s . P e r m i t e n e s c a p a d a s n o c o n f o r m i s t a s en la m e d i d a m i s m a de su b a n a l i d a d e i n c o n s e c u e n c i a . d ) E n t r e m i e m b r o s de la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a y de la c l a s e d o m i n a n t e , y dirigentes p o l í t i c o s y a d m i n i s t r a t i v o s de a l t o nivel, se estab l e c e n l a z o s sociales. Ello se d a n p o r la c o m u n i d a d d e o r i g e n s o c i a l ; las a c t i v i d a d e s g u b e r n a m e n t a l e s d e m e d i a c i ó n y r e g u l a c i ó n ; la elecc i ó n d e la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a o de la clase d o m i n a n t e c o m o m o d e l o o g r u p o d e r e f e r e n c i a ; la c o n v e r g e n c i a de i d e o l o g í a s y a s p i r a c i o n e s ; la i n t e r p e n e t r a c i ó n de t i p o familiar, e c o n ó m i c o , s o c i a l ; la c o r r u p c i ó n ; el t e m o r c o m p a r t i d o a las p r e s i o n e s p o p u l a r e s y a las a m e n a z a s d e c a m bios r a d i c a l e s .

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e ) E l p o d e r de E s t a d o p u e d e r e p a r t i r s e e n t r e r e p r e s e n t a n t e s de diversas clases y f r a c c i o n e s , p e r o sigue f u n c i o n a n d o a través del p r e d o m i n i o de algunos a p a r a t o s u ó r g a n o s s o b r e el r e s t o . L a f r a c c i ó n hegem ó n i c a o la clase d o m i n a n t e t i e n d e a u b i c a r s e en las r a m a s , ó r g a n o s o a p a r a t o s de E s t a d o q u e p r e d o m i n a n , o t i e n e n u n a i m p o r t a n c i a estrat é g i c a ( d e c i s i o n e s f u n d a m e n t a l e s d e p o l í t i c a y de o r g a n i z a c i ó n socioe c o n ó m i c a s ) ; usan a u n a s y o t r o s p a r a c o n s e r v a r y r e f o r z a r sus palancas de m a n d o y p a r a servir sus intereses generales y e s p e c í f i c o s . f) L a f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a de la clase d o m i n a n t e , o é s t a e n su c o n j u n t o , sus aliados i n t e r n o s ( F u e r z a s A r m a d a s , Iglesia) o e x t e r n o s (gob i e r n o s y c o r p o r a c i o n e s de las p o t e n c i a s ) p u e d e n l l a m a r b r u t a l m e n t e al o r d e n al p e r s o n a l p o l í t i c o y a d m i n i s t r a t i v o , si é s t e lleva su a u t o n o m í a m á s allá de c i e r t o s l í m i t e s y los c o s t o s de aquélla e x c e d e n sus b e n e f i c i o s . E l l l a m a d o al o r d e n se da a través de u n a v a r i e d a d d e form a s —legales e ilegales— de p r e s i ó n ; la r e t r a c c i ó n i n t e r n a d e c a p i t a l e s o su evasión al e x t e r i o r ; la c r e a c i ó n d e l i b e r a d a o el r e f u e r z o de los desequilibrios m o n e t a r i o s , los p r o c e s o s i n f l a t o r i o s y las s i t u a c i o n e s de d e s a b a s t e c i m i e n t o y e s p e c u l a c i ó n ; las o p e r a c i o n e s de desestabilizac i ó n p o l í t i c a ; las c a m p a ñ a s de p r e n s a y de r u m o r e s ; la p r o m o c i ó n d e m o v i m i e n t o s de p r o t e s t a c o n bases y a l c a n c e s p o p u l a r e s ; el t e r r o r i s m o p o l í t i c o ; el p e d i d o de a y u d a a las agencias p ú b l i c a s y privadas de las g r a n d e s p o t e n c i a s ; el g o l p e de E s t a d o . L a d e f e n s a y e x t e n s i ó n de la a u t o n o m í a del E s t a d o m á s allá y c o n t r a el i n t e r é s y la v o l u n t a d d e la f r a c c i ó n h e g e m ó n i c a o d e la clase d o m i n a n t e es posible p e r o n o p r o b a b l e , p o r el t e m o r de la élite p o l í t i c o a d m i n i s t r a t i v a a u n a m o v i l i z a c i ó n de m a s a s q u e se d e s b o r d e i n c o n t r o l a b l e m e n t e y a m e n a c e el o r d e n j e r á r q u i c o , a u t o r i t a r i o - v e r t i c a l , s o b r e el c u a l t o d o E s t a d o se f u n d a y al c u a l e x p r e s a . 2 2

P a r t e c e n t r a l del p r o c e s o l a t i n o a m e r i c a n o c o n t e m p o r á n e o , de su b a l a n c e y p e r s p e c t i v a s , está c o n s t i t u i d a p o r el i n t e r v e n c i o n i s m o del E s t a d o , sus fluctuaciones e n t r e la d e p e n d e n c i a y la a u t o n o m í a siemp r e relativas de la s o c i e d a d y de sus clases f u n d a m e n t a l e s . L a s alternativas en c u a n t o al a l c a n c e , el c o n t e n i d o y los l í m i t e s de la i n t e r v e n c i ó n del E s t a d o , p o d r í a n r e d u c i r s e a c u a t r o : c o n t i n u i d a d a p e n a s m o d i f i c a da d e la s i t u a c i ó n a c t u a l ; e m e r g e n c i a d e u n a f o r m a a c e n t u a d a d e capit a l i s m o d e E s t a d o ; a s c e n s o d e u n m o d e l o stalinista d e a c u m u l a c i ó n , d e s a r r o l l o y E s t a d o ; s u r g i m i e n t o de u n a a l t e r n a t i v a socialista d e m o c r á t i c a d e s o c i e d a d , de c u l t u r a y d e s i s t e m a p o l í t i c o . 22 Ver Nicos Foulantzas, Les classes sociales dans le capitalisme d'aujourd'hui, Paris, Seuil, 1 9 7 4 ; Domingo Alberto Rangel, La oligarquía del dinero, 3a. edición, Caracas, Editorial Fuentes, 1 9 7 2 , especialmente 3a. parte, cap. VTJ.

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MARCOS KAPLAN

El análisis científico y el debate político se interrelacionan entre sí y con la formulación y la confrontación, en la teoría y en la práctica, de modelos alternativos de desarrollo y de sociedad deseada. Ello implica una serie más o menos sistemática e integrada de decisiones ante un conjunto de opciones c o m o las siguientes: a) Ritmo violento y acelerado, o mesurado y lento en el proceso de cambio. b) Proceso espontáneo bajo régimen más o menos liberal y con énfasis privatista; o proceso inducido y regulado por la intervención del Estado, su primacía o su exclusividad. c) Mero crecimiento cuantitativo, o desarrollo integral. d) Política socioeconómica de tipo general e integrado, o concentración prioritaria en sectores-clave o estratégicos. e) Privilegio del agro y la producción primaria en general, o de la industria y el terciario. En el segundo caso, industrialización substitutiva de importaciones y dependiente del financiamiento y la tecnología exteriores, o industrialización integrada y autónoma. f) Crecimiento o desarrollo con o sin estabilidad monetaria. g) Redistribución inmediata del ingreso nacional, o postergación hasta el logro de importantes frutos del desarrollo. h) Prioridad a inversiones productivas, o a las de infraestructura y sociales. i) Desarrollo de polos espaciales privilegiados, o incorporación igualitaria de todas las regiones. j ) Sacrificio de unos pocos en beneficio de la mayoría, en favor de una minoría, o sacrificios y beneficios igualitariamente compartidos. k) Satisfacción de los intereses de poder y prestigio nacionales, o de los intereses de bienestar general. 1) Colaboración del capital extranjero, o desarrollo en base a la capitalización nacional (privada o pública). m ) Desarrollo cerrado (autarquía), o abierto (integración supranacional), o combinación de ambos procesos. n) Autoritarismo vertical con apatía e indiferencia de masas; o participación ampliada y activa, apoyo decidido, identificación entusiasta de las clases populares. o) Capitalismo o socialismo, y en ambos casos de qué tipo. 23

23 Ver J o f é Medina Chavarría, " U n modelo teórico de desarrollo aplicable a América Latina", en UNESCO, Aspectos sociales..., cit. voL L ; M. Kaplan, Modelos mundiales y participación social. Fondo de Cultura Económica, México, 1 9 7 4 .

ESTADO Y SOCIEDAD

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L a p r e s e n t a c i ó n y el análisis c r í t i c o de las o p c i o n e s d e d e s a r r o l l o , y de la u b i c a c i ó n del i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l y la e m p r e s a p ú b l i c a en c a d a u n a de ellas, es c u e s t i ó n q u e r e q u i e r e un t r a t a m i e n t o p o r s e p a r a d o .

C A P I T U L O III:

E S T A D O Y URBANIZACIÓN E N E L PERIODO COLONIAL 1. L a

impronta América

originaria de E s p a ñ a

119

en 119

2. El p a c t o colonial hispánico 3 . Tareas e instrumentos 4 . P a t r o n e s de p o b l a m i e n t o , división r e gional del t r a b a j o y u r b a n i z a c i ó n . . . . 5 . E l r é g i m e n de la t i e r r a 6. La reglamentación urbanística

120 122

7. E l s i s t e m a c o l o n i a l p o r t u g u é s 8 . Primeras formas de organización 9 . Poder metropolitano, estructura socioeconómica y urbanización 1 0 . L a dialéctica "centralización-descentralización"

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136 143

C A P I T U L O III ESTADO Y URBANIZACIÓN EN E L PERIODO COLONIAL

El p o d e r p o l í t i c o m e t r o p o l i t a n o tiene u n papel t e m p r a n o y p e r m a n e n t e m e n t e decisivo en la c o n f o r m a c i ó n de las e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s , p o l í t i c a s y c u l t u r a l e s de la A m é r i c a h i s p a n a y p o r t u g u e s a , d e t e r m i n a n d o c a r a c t e r e s y t e n d e n c i a s q u e p e r d u r a n , m o d i f i c a d a s en m a y o r o m e n o r g r a d o , m u c h o m á s allá de la e t a p a c o l o n i a l originaria. A m b a s c o r o n a s imperiales, m á s q u e los g r u p o s o c o m u n i d a d e s de inm i g r a n t e s , a s u m e n el papel esencial de t r a n s m i s i ó n de un t i p o de organ i z a c i ó n y de c u l t u r a e u r o p e a s en Sud y C e n t r o a m é r i c a . El e x a m e n a realizar c o m i e n z a p o r el c a s o del I m p e r i o E s p a ñ o l , p a r a analizar l u e g o los a s p e c t o s e s p e c í f i c o s de la e m p r e s a c o l o n i a l p o r t u g u e s a en A m é r i c a . 1 . La impronta

originaria

de España

en

América

Al iniciarse la c o n q u i s t a y la c o l o n i z a c i ó n , E s p a ñ a a c a b a de c o m p l e t a r la r e c o n q u i s t a y el p r o c e s o de su u n i f i c a c i ó n n a c i o n a l , y se c o n vierte en m o n a r q u í a a b s o l u t a , c o n p l e n o s p o d e r e s p o l í t i c o s y administrativos. El d o m i n i o de A m é r i c a p e r m i t e a la m o n a r q u í a s o m e t e r n o sólo a.la n o b l e z a feudal, sino t a m b i é n a la n a c i e n t e b u r g u e s í a organiz a d a en los m u n i c i p i o s , y d e s t r u i r l o s g é r m e n e s de u n p l e n o desarrollo capitalista. L a c o n q u i s t a y c o l o n i z a c i ó n de A m é r i c a va a c o m b i n a r varios p r o c e s o s c o m p l e j o s y en p a r t e c o n t r a d i c t o r i o s : p r o l o n g a c i ó n de la r e c o n q u i s t a militar de la p e n í n s u l a ibérica en el N u e v o M u n d o ; t r a s p l a n t e de e l e m e n t o s de u n f e u d a l i s m o en d e s c o m p o s i c i ó n q u e n o l o g r a devenir p l e n a m e n t e en u n s i s t e m a m á s a v a n z a d o ; g é r m e n e s y t e n d e n c i a s de un c a p i t a l i s m o m e r c a n t i l , en p a r t e español y en p a r t e i n t e g r a n t e de la d i n á m i c a m e r c a n t i l i s t a m u n d i a l en e x p a n s i ó n . L o s rasgos y c o n s e c u e n c i a s de este p r o c e s o d e s u p e r p o s i c i ó n n o int e g r a d o r a y de h i b r i d a c i ó n de f o r m a s s o c i o e c o n ó m i c a s , p o l í t i c a s y c u l t u r a l e s , son tan diversos c o m o decisivos. A m é r i c a L a t i n a p e n e t r a en la h i s t o r i a universal ( d e s d e el p u n t o de vista del e t n o c e n t r i s m o e u r o p e o p o r s u p u e s t o ) b a j o el signo d e la r e l a c i ó n de d e p e n d e n c i a en

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MARCOS KAPLAN

su p r i m e r a p e r o n o ú n i c a e t a p a ; d e p e n d e n c i a q u e , a través d e sucesivas m o d i f i c a c i o n e s , d e t e r m i n a r á su e s t r u c t u r a y su d i n á m i c a globales, la f o r m a y el c o n t e n i d o del E s t a d o , las p e c u l i a r i d a d e s de su p r o c e s o m u l t i s e c u l a r de u r b a n i z a c i ó n . U n a s y o t r o s van siendo c o n f o r m a d a s de a c u e r d o a las n e c e s i d a d e s del s i s t e m a c a p i t a l i s t a m e r c a n t i l de O c c i d e n t e en e x p a n s i ó n , de la a g r i c u l t u r a y la m i n e r í a de e x p o r t a c i ó n , y de la p r o d u c c i ó n a g r o p e c u a r i a d e s t i n a d a a los c e n t r o s m i n e r o s , a las c i u d a d e s de la región y a los m e r c a d o s e u r o p e o s . L a c o n q u i s t a y c o l o n i z a c i ó n españolas de A m é r i c a son iniciadas y c u m p l i d a s en gran m e d i d a p o r u n a m o n a r q u í a c e n t r a l i z a d a q u e irá adq u i r i e n d o c a d a vez m á s fuertes rasgos de p a t e r n a l i s m o , e incluso de iniciativa e m p r e s a r i a l . S o n c o m e n z a d a s y c o n s i d e r a d a s c o m o e m p r e s a de la C o r o n a de Castilla, d e s t i n a d a a f o r t a l e c e r su p o d e r í o e c o n ó m i c o , p o l í t i c o , militar y religioso. P o r su p r o p i o a b s o l u t i s m o , y p o r aquél c a r á c t e r inaugural, la m o n a r q u í a e s p a ñ o l a se siente n a t u r a l m e n t e fac u l t a d a p a r a t r a t a r a los n u e v o s t e r r i t o r i o s c o m o su p r o p i e d a d e x c l u siva y d i r e c t a , y p a r a t r a n s p l a n t a r e i m p o n e r a ellos la s u b o r d i n a c i ó n p o l í t i c a , sus leyes e i n s t i t u c i o n e s , su i d e o l o g í a y su religión. L a i m p r o n t a de esta d i n á m i c a originaria y p e r m a n e n t e de centralism o estatal, p a t e r n a l i s t a y o m n i p r e s e n t e , es p e r c e p t i b l e a n t e t o d o en la c o n f o r m a c i ó n del sistema e c o n ó m i c o , t í p i c a e x p r e s i ó n del " P a c t o Colonial". 2 . El pacto

colonial

hispánico

S u p e r a d a la p r i m e r a e t a p a de m e r o pillaje, la C o r o n a e s p a ñ o l a e n f r e n t a la t a r e a de e x p l o t a r los r e c u r s o s y de a p r o v e c h a r las posibilidades de los n u e v o s t e r r i t o r i o s , m e d i a n t e la o r g a n i z a c i ó n de la p r o d u c c i ó n , del c o m e r c i o y de la fiscalidad, y en f u n c i ó n de las propias c a r a c t e r í s t i c a s e s t r u c t u r a l e s de la m e t r ó p o l i s y de la c o n c e p c i ó n m e r cantilista p r e d o m i n a n t e . Para e l l o , la e c o n o m í a d e las c o l o n i a s hispan o a m e r i c a n a s r e c i b e u n a o r g a n i z a c i ó n radial y c e n t r í f u g a , h e r m é t i c a m e n t e c e r r a d a c o n t r a t o d o lo e x t e r n o a E s p a ñ a , c o n el c e n t r o en E s p a ñ a , y d e s t i n a d a a f u n c i o n a r h a c i a a q u é l l a , para sus n e c e s i d a d e s y en su e x c l u s i v o p r o v e c h o . L a e c o n o m í a c o l o n i a l h i s p a n o a m e r i c a n a p u e d e desarrollarse a s í s ó l o en la m e d i d a de las n e c e s i d a d e s e intereses de t i p o c o m e r c i a l y fiscal de la m e t r ó p o l i s , o p o r el c o n t r a r i o en inf r a c c i ó n d i r e c t a d e las n o r m a s t u t e l a r e s d e aquéllas. El E s t a d o e s p a ñ o l rige un p a í s p r e d o m i n a n t e m e n t e a g r í c o l a y m e r cantil, y q u e a p e n a s , l e n t a y p r e c a r i a m e n t e , avanza h a c i a u n a e t a p a m a n u f a c t u r e r a p r i m a r i a ; un E s t a d o q u e es e x p r e s i ó n d i r e c t a e indirec-

ESTADO Y URBANIZACIÓN EN LA COLONIA

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t a de g r u p o s de p o d e r e c o n ó m i c o y p o l í t i c o ligados a f o r m a s retrasadas de p r o d u c c i ó n e i n t e r c a m b i o . L a disponibilidad del f a b u l o s o i m p e r i o i n d i a n o p e r m i t e a la m o n a r q u í a , a la v e z , prescindir en gran m e dida de los g é r m e n e s de u n d e s a r r o l l o c a p i t a l i s t a i n t e r n o , a los q u e d e s t r u y e o aletarga, y al m i s m o t i e m p o c o n t r i b u y e a c r e a r los prerequisitos de la d e c a d e n c i a p a r a la m e t r ó p o l i s en su c o n j u n t o y p a r a su p o d e r imperial en A m é r i c a . L a insuficiencia y p r e c a r i e d a d de los m e dios de t r a n s p o r t e , y los altos fletes q u e resultan d e t e r m i n a n q u e sólo sean r e n t a b l e s la p r o d u c c i ó n y la e x p o r t a c i ó n de bienes coloniales d e gran valor y p o c o p r e c i o . L a m o n a r q u í a y los p a r t i c u l a r e s q u e ella amp a r a o p r o m u e v e , sólo se p r e o c u p a n p o r c o n s i g u i e n t e de c r e a r condic i o n e s p a r a la o b t e n c i ó n de o r o , m e t a l e s p r e c i o s o s , cultivos t r o p i c a l e s (azúcar, algodón, arroz, tabaco, c a c a o ) , madera para construcciones u r b a n a s y navales. L a s r e s t a n t e s actividades p r o d u c t i v a s o lucrativas del p e r i o d o c o l o n i a l se e m p r e n d e n s o l a m e n t e en c o n e x i ó n c o n la p r o d u c c i ó n e x p o r t a b l e ( c o n s t r u c c i ó n naval, t r a n s p o r t e m a r í t i m o , t r a t a de esclavos, a r t e s a n a d o y servicios p a r a los grandes d o m i n i o s y las ciudades i n t e r m e d i a r i a s de la c o s t a ) ; o p o r n e c e s i d a d f o r z o s a , a falta de las posibilidades antes m e n c i o n a d a s . L a p r o d u c c i ó n está d e t e r m i n a d a p o r el ú n i c o o p r e d o m i n a n t e fin de la e x p o r t a c i ó n , c o n d e s t i n o a la m e t r ó p o l i s , p a r a s a t i s f a c e r la v o r a c i d a d fiscal de la C o r o n a ; p a r a el c o n s u m o s u n t u a r i o de los g r u p o s de p o d e r p o l í t i c o y e c o n ó m i c o y p a r a fines l i m i t a d o s d e e l a b o r a c i ó n ; o , c o n la progresiva d e c a d e n c i a de E s p a ñ a y su c r e c i e n t e s u b o r d i n a c i ó n a las o t r a s p o t e n c i a s e u r o p e a s en a s c e n s o , t a m b i é n p a r a ingresar en los flujos del c a p i t a l i s m o m e r c a n til y m a n u f a c t u r e r o c o n t i n e n t a l en desarrollo ( H o l a n d a , F r a n c i a , Gran B r e t a ñ a ) . A c a m b i o de m e t a l e s p r e c i o s o s y de o t r o s a r t í c u l o s de fácil c o l o c a c i ó n , E s p a ñ a satisface en c i e r t a m e d i d a las n e c e s i d a d e s de bienes de p r o d u c c i ó n y de c o n s u m o de las c o l o n i a s . P a r a el m e j o r a p r o v e c h a m i e n t o de las posibilidades p r o d u c t i v a s , c o m e r c i a l e s , y financieras que o f r e c e n las c o l o n i a s a m e r i c a n a s , en su p r o p i o favor y en el de los g r u p o s p a r t i c u l a r e s q u e e x p r e s a o p a t r o c i n a , la C o r o n a e s p a ñ o l a i m p o n e u n r í g i d o s i s t e m a de m o n o p o l i o m e r cantil, b a j o e s t r i c t a fiscalización del g o b i e r n o . Se t r a t a de i m p e d i r el a c c e s o de los e x t r a n j e r o s a los r e c u r s o s a m e r i c a n o s , y de reservar t o d o t r á f i c o c o n las c o l o n i a s al c o m e r c i o y las m a n u f a c t u r e r a s de E s p a ñ a ( p r o h i b i c i ó n de i n m i g r a c i ó n y de c o m e r c i o p a r a los n o e s p a ñ o l e s ; régimen de dos flotas h a c i a P o r t o b e l l o y V e r a C r u z ) . El e s q u e m a subyac e n t e de la división g e o g r á f i c a del t r a b a j o es p o s i b i l i t a d o p o r la superioridad p r o d u c t i v a y militar de la m e t r ó p o l i s . El c o m e r c i o c o l o n i a l sólo p u e d e fluir así e n t r e c a d a c o l o n i a y E s p a ñ a , b a j o impulso y c o n -

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trol e x c l u s i v o s de los g r u p o s m e t r o p o l i t a n o s , y c o n e x c l u s i ó n de los g r u p o s locales y de t e r c e r o s países. P r o h i b i c i o n e s e s t r i c t a s y severas s a n c i o n e s fulminan t o d o t r á f i c o o c o n t a c t o e n t r e las c o l o n i a s , y t o d o p r o c e s o p r o d u c t i v o a u t ó c t o n o q u e p u e d a c o m p e t i r c o n e m p r e s a s y actividades de la m e t r ó p o l i s . L a s r e s t r i c c i o n e s legales c o n t r i b u y e n a c r e a r y f o r t a l e c e r m o n o p o l i o s , a través de c o r p o r a c i o n e s privilegiadas de c o m e r c i a n t e s y t r a n s p o r t a d o r e s españoles o c u p a d o s en el t r á f i c o c o l o n i a l y q u e , d a d o s los e n o r m e s b e n e f i c i o s o b t e n i d o s en c o n s e c u e n cia, n o resisten d e m a s i a d o el r e g l a m e n t a r i s m o y las e x a c c i o n e s impositivas (transmisibles al c o n s u m i d o r ) de la C o r o n a . E s t a p o l í t i c a deliber a d a , t r a d u c i d a en i n t e r d i c c i o n e s directas y en la n o c r e a c i ó n de m e d i o s de t r a n s p o r t e y c o m u n i c a c i ó n e n t r e las c o l o n i a s , r e f u e r z a el peso y a de p o r s í a p l a s t a n t e de las distancias y los o b s t á c u l o s n a t u r a l e s , m a n t e n i é n d o s e y a g r a v á n d o s e el a i s l a m i e n t o e n t r e las regiones, y p o r lo t a n t o , la c a r e n c i a o debilidad de la i n t e r d e p e n d e n c i a y de la integrac i ó n g e o g r á f i c a de las m i s m a s . 3. Tareas

e

instrumentos

L a e s t r u c t u r a c i ó n de este s i s t e m a e c o n ó m i c o s u p o n e el c u m p l i m i e n t o de u n a serie de t a r e a s , asumidas p r i m o r d i a l m e n t e p o r la C o r o n a , o s u b s i d i a r i a m e n t e p o r los g r u p o s p a r t i c u l a r e s p e r o b a j o p r o t e c c i ó n y supervisión o c o n la c o l a b o r a c i ó n de a q u é l l a . U n a de dichas tareas es, p o r s u p u e s t o , la o c u p a c i ó n territorial en gran escala y en p r o f u n d i d a d , p r i m e r o m e d i a n t e d e s t a c a m e n t o s a v a n z a d o s de c o n q u i s t a y c o l o n i z a c i ó n , y luego a través del p o b l a m i e n t o de los t e r r i t o r i o s y a o c u p a d o s . A ello se agrega l ó g i c a m e n t e el d e s p l a z a m i e n t o de h o m b r e s , c a p i t a l e s y t é c n i c a s desde la m e t r ó p o l i s , p a r a desarrollar la o c u p a c i ó n y la e x p l o t a c i ó n de los n u e v o s t e r r i t o r i o s ; y las m i g r a c i o n e s c o a c t i v a s de m a n o de o b r a i n d í g e n a h a c i a las z o n a s que lo r e q u i e r e n y o f r e c e n altas e x p e c t a t i v a s de l u c r a t i v i d a d . O t r a f o r m a es la e x p l o t a c i ó n d i r e c t a de r e c u r s o s n a t u r a l e s p o r f u n c i o n a r i o s reales ( m i n e r a l e s p r e c i o s o s ) , o la p a r t i c i p a c i ó n de capitales p ú b l i c o s en e m p r e s a s p r o d u c t i v a s p r i v a d a s . D e s d e el p u n t o de vista m á s general se p r o d u c e u n a s o b r e i m p o s i c i ó n sin i n t e g r a c i ó n de la a u t o r i d a d , las i n s t i t u c i o n e s , el d e r e c h o , el lenguaj e , la religión y la c u l t u r a de la m e t r ó p o l i s , a u n a realidad g e o g r á f i c a y s o c i o e c o n ó m i c a en p a r t e h e r e d a d a del p e r i o d o p r e c o l o m b i n o y en p a r t e c r e a d a p o r la p r o p i a c o l o n i z a c i ó n . A p a r e c e , así t e m p r a n a m e n t e la d i c o t o m í a e n t r e el p a í s a p a r e n t e o f o r m a l y el p a í s real, q u e c o n t r i b u y e a r e f o r z a r la falta de i n t e g r a c i ó n p o r i n t e r d e p e n d e n c i a y que c o n m o d i f i c a c i o n e s p e r d u r a en m u c h o s países h a s t a el siglo X X .

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Y a en las p r i m e r a s d é c a d a s de la c o n q u i s t a , E s p a ñ a m o n t a un sistem a administrativo colonial, fuertemente totalizador y centralizado, q u e c o n s t i t u y e en gran m e d i d a un t r a n s p l a n t e de i n s t i t u c i o n e s y organ i s m o s peninsulares. A través de este sistema, la C o r o n a b u s c a i m p o n e r su s o b e r a n í a en los t e r r i t o r i o s d e p e n d i e n t e s , y l o g r a r un equilibrio t r a n q u i l i z a d o r e n t r e las fuerzas sociales o p e r a n t e s en las c o l o n i a s : e n t r e la a d m i n i s t r a c i ó n l o c a l , la iglesia, las oligarquías n a c i e n t e s , e n t r e s í , y e n t r e este b l o q u e de clases y f r a c c i o n e s d o m i n a n t e s y las m a s a s serviles y esclavas p o r la o t r a : equilibrio q u e asegure la p r e e m i n e n c i a del p o d e r real c e n t r a l . P a r a c o m p r e n d e r m e j o r , quizás, la n a t u r a l e z a d e esta a c t i t u d , d e b e r e c o r d a r s e q u e , p r e s u m i b l e m e n t e , el a b s o l u t i s m o m o n á r q u i c o i m p e r a n t e en E s p a ñ a y en sus c o l o n i a s a m e r i c a n a s n o llega a c o n s t i t u i r u n E s t a d o v e r d a d e r a m e n t e m o d e r n o . E s e x p r e s i ó n p o l í t i c a i n s t i t u c i o n a l i z a d a a la vez q u e f a c t o r d e t e r m i n a n t e de u n a sociedad q u e n o h a c u m p l i d o a c a b a d a m e n t e el t r á n s i t o desde u n f e u d a l i s m o en d e s c o m p o s i c i ó n a u n c a p i t a l i s m o m e r c a n t i l en m a r c h a h a c i a la ind u s t r i a l i z a c i ó n . E n el s e n o d e esa s o c i e d a d c o e x i s t e u n a g a m a abigarrada de e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s , p o l í t i c a s e i d e o l ó g i c a s c o r r e s p o n dientes a f o r m a s organizativas y a e t a p a s h i s t ó r i c a s m u y dispares. E n tal s o c i e d a d n o se dan p o r lo t a n t o las c o n d i c i o n e s de p r e d o m i n i o del i n t e r c a m b i o y de la c o m p e t e n c i a , ni de m e r c a n t i l i z a c i ó n g e n e r a l i z a d a ; las relaciones sociales n o h a n sido e s t a b l e c i d a s e n t r e individuos privados y a u t o n o m i z a d o s , a través de u n a m o l e c u l a r i z a c i ó n del c u e r p o soc i a l ; p r e r r e q u i s i t o s t o d o s é s t o s de la a p a r i c i ó n y c o n s o l i d a c i ó n del E s t a d o m o d e r n o o c c i d e n t a l c o m o nivel p o l í t i c o e s p e c í f i c o e i n s t a n c i a de universalidad p o l í t i c a , c o n u n i d a d i n t e r n a p r o p i a y a u t o n o m í a relativa. L a m o n a r q u í a a b s o l u t a e s p a ñ o l a , a d i f e r e n c i a de sus similares de F r a n c i a y G r a n B r e t a ñ a , n o es e x p r e s i ó n m e d i a t i z a d a de u n a b u r g u e s í a a s c e n d e n t e en l u c h a c o n el f e u d a l i s m o , y p r o n t a m e n t e p r o c l i v e a inst a u r a r su t o t a l h e g e m o n í a en la s o c i e d a d y en el E s t a d o . El absolutism o e s p a ñ o l es, p o r el c o n t r a r i o , reflejo del e s t a n c a m i e n t o c r e c i e n t e y de u n equilibrio y elevación p o r e n c i m a de u n c o n j u n t o d e r e l a c i o n e s c o n t r a d i c t o r i a s ( e n t r e E s p a ñ a y sus c o l o n i a s y el r e s t o del m u n d o o c c i d e n t a l ; e n t r e la p r o p i a m o n a r q u í a y las clases d o m i n a n t e s y d o m i n a d a s de la m e t r ó p o l i s ; e n t r e aquéllas y las clases d o m i n a n t e s y d o m i n a d a s de las c o l o n i a s , e t c . ) , q u e posibilita y e x i g e el a l t o g r a d o de i n d e p e n d e n c i a relativa y f u n c i ó n arbitral p o r p a r t e de la m o n a r q u í a . El s i s t e m a p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o imperial tiene su c a b e z a en la C a s a de C o n t r a t a c i ó n de Sevilla y en el C o n s e j o d e Indias, y a b a r c a t o d o s los á m b i t o s de la a d m i n i s t r a c i ó n , la legislación, la j u s t i c i a , el c o m e r c i o , las finanzas, la g u e r r a y la religión. El c e n t r o de p o d e r m e -

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t r o p o l i t a n o se p r o l o n g a en A m é r i c a a través del v i r r e i n a t o , la c a p i t a n í a general, las p r e s i d e n c i a s , las a u d i e n c i a s , los c a b i l d o s , t o d o s los ó r g a n o s c o l o n i a l e s s o m e t i d o s , d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e , a la a u t o r i d a d de la C o r o n a ; y a b a r c a n u n a g a m a v a r i a b l e m e n t e amplia de f u n c i o n e s , sin d e l i m i t a c i ó n p r e c i s a de aquéllas y de los p o d e r e s e n t r e los distintos ó r g a n o s , c o m o m e d i o de c o n t r a p e s a r l o s m u t u a m e n t e y de i m p e d i r u n g r a d o e x c e s i v o de a u t o n o m í a q u e a m e n a c e la a u t o r i d a d real (un rasgo c a r a c t e r í s t i c o del s i s t e m a , d e i n f l u e n c i a p e r d u r a b l e , es la fusión de la a u t o r i d a d p o l í t i c a c o n la m i l i t a r , i m p u e s t a p o r la n e c e s i d a d de regir regiones y a c o n q u i s t a d a s , o p r ó x i m a s a o t r a s p o r c o n q u i s t a r , o bien a m e n a z a d a s p o r la c o d i c i a de p o t e n c i a s rivales en a s c e n s o ) . El h e c h o q u e u n p o d e r p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s u p e r c e n t r a l i z a d o c o m o s u p e r e s t r u c t u r a de u n s i s t e m a d e e x p l o t a c i ó n c o l o n i a l , h a y a p r e t e n d i d o regir h a s t a en los m e n o r e s detalles u n a realidad c o m p l e j a y d i s t a n t e de los c e n t r o s de d e c i s i ó n , c o n t r i b u y e a g e n e r a r o a r e f o r z a r el c o n f l i c t o e n t r e la n o r m a y la p r á c t i c a , a generalizar la evasión y a c r e a r la n e c e s i d a d de e x p a n d i r y f o r t a l e c e r p e r m a n e n t e m e n t e el aparat o b u r o c r á t i c o n e c e s a r i o p a r a h a c e r q u e las leyes se a c a t e n y c u m p l a n y las i n s t i t u c i o n e s f u n c i o n e n , lo q u e a su v e z , t o r n a n d o p e s a d a y oprim e n t e la a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a , r e a l i m e n t a l a c o n t r a d i c c i ó n original y las t e n d e n c i a s a la i n f r a c c i ó n , en c i c l o d e c a u s a c i ó n c i r c u l a r a c u m u l a t i v a . U n c a s o r e v e l a d o r es el de la h a c i e n d a fiscal, i n t e g r a d a p o r c r e c i e n t e a c u m u l a c i ó n de variados i m p u e s t o s , a través d e los cuales la C o r o n a e x t r a e i n d i r e c t a m e n t e u n a p a r t e c o n s i d e r a b l e del e x c e d e n t e e c o n ó m i c o de las c o l o n i a s , c u y a p e r c e p c i ó n exige un c o s t o s o a p a r a t o q u e d e b e ser f i n a n c i a d o c o n u n a gran p o r c i ó n del p r o d u c i d o impositivo. 4 . Patrones ción

de poblamiento,

división

regional

del trabajo

y

urbaniza-

L a influencia d i r e c t a o i n d i r e c t a del E s t a d o español en los p a t r o n e s de p o b l a m i e n t o , y en el e s q u e m a de división regional del t r a b a j o y de u r b a n i z a c i ó n , q u e se van p e r f i l a n d o en las c o l o n i a s , es p e r c e p t i b l e m e n t e decisivo. Ello surge a n t e t o d o del papel p r i m o r d i a l de la C o r o n a en el l a n z a m i e n t o y despliegue del p r o c e s o d e c o n q u i s t a y de c o l o n i z a c i ó n . S o n r e p r e s e n t a n t e s d i r e c t o s de la m o n a r q u í a q u i e n e s levant a n los p r i m e r o s p o b l a d o s o c i u d a d e s , q u e d e s d e el p r i n c i p i o y durante m u c h o t i e m p o t i e n e n u n c a r á c t e r f u e r t e m e n t e f u n d a c i o n a l . E s p a ñ a c o n t i n ú a , en su p r o p i o t e r r i t o r i o y en A m é r i c a , u n a m u l t i s e c u l a r tradic i ó n g r e c o l a t i n a , m u s u l m a n a y c a s t e l l a n a ; m á s a ú n , la c o n t i n u i d a d de

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las oleadas medievales de f u n d a c i ó n de c i u d a d e s en E u r o p a m e r i d i o nal. D e s d e el p r i n c i p i o m i s m o d e la c o n q u i s t a se c r e a n la m a y o r p a r t e de las principales c i u d a d e s l a t i n o a m e r i c a n a s q u e h o y subsisten. E s t a c r e a c i ó n u r b a n i z a d o r a a p a r e c e c o m o a c t o de p o s e s i ó n y c o m o a c t o p o l í t i c o , q u e a t r i b u y e a los n u e v o s p o b l a m i e n t o s , el t í t u l o y el s t a t u s especial de c i u d a d e s . A p a r e c e t a m b i é n c o m o t r a s p l a n t e del p r o t o t i p o físico y j u r í d i c o del m u n i c i p i o c a s t e l l a n o de fines del m e d i e v o (fundac i ó n de villas c o n regidores, e r e c c i ó n i n m e d i a t a de h o r c a y p i c o t a c o m o s í m b o l o s del p o d e r m u n i c i p a l ) , a p l i c a d o o r i g i n a l m e n t e al l o g r o de posibilidades funcionales b á s i c a s : u n a , a d m i n i s t r a t i v a , p a r a el c o n t r o l de la región y la i m p l a n t a c i ó n de u n a p o b l a c i ó n i b é r i c a s e g u r a ; y o t r a , religiosa, de f u n d a c i ó n de iglesias a p a r t i r de las cuales servir a la vez al c u l t o de los h a b i t a n t e s españoles y a la e v a n g e l i z a c i ó n de los indígenas. L a C o r o n a fija e i m p o n e a s i m i s m o la rígida p o l í t i c a m e r c a n t i l i s t a a q u e se h a h e c h o r e f e r e n c i a , m a n i f e s t a d a en la o r g a n i z a c i ó n radial y c e n t r í f u g a de las c o l o n i a s , el e s t r i c t o m o n o p o l i o c o m e r c i a l , la p r o m o c i ó n de m o n o c u l t i v o s a g r o p e c u a r i o s y m i n e r o s p a r a la e x p o r t a c i ó n , a p a r t i r de u n i d a d e s de gran e s c a l a y en base al t r a b a j o f o r z a d o (servil o e s c l a v o ) de indígenas y n e g r o s . E s t a s c i r c u n s t a n c i a s e j e r c e n u n influjo c o n v e r g e n t e c o m o f a c t o r e s de l o c a l i z a c i ó n y de e s t r u c t u r a c i ó n d e las actividades p r o d u c t i v a s y c o m e r c i a l e s , de los g r u p o s s o c i o e c o n ó m i c o s y de los n ú c l e o s de p o b l a m i e n t o . E l p r e d o m i n i o del s e c t o r m o n o p r o d u c t i v o - e x p o r t a d o r , de p o r s í p o c o d i v e r s i f i c a d o , significa a n t e t o d o l a c a n a l i z a c i ó n y l o c a l i z a c i ó n d e los f a c t o r e s m a t e r i a l e s y h u m a n o s h a c i a las z o n a s c a r a c t e r i z a d a s p o r la e x i s t e n c i a y a b u n d a n c i a de recursos n a t u r a l e s y de m a n o de o b r a , su asignación sólo p a r a las p r o d u c c i o n e s e x p o r t a b l e s o p a r a a c t i v i d a d e s c o n e x a s a las m i s m a s , el aband o n o o s u b u t i l i z a c i ó n d e las z o n a s i n t e r i o r e s y alejadas de los p u e r t o s y vías fluviales ( e x c e p t o los y a c i m i e n t o s m i n e r o s i m p o r t a n t e s ) , la fijac i ó n d e l í m i t e s a la o c u p a c i ó n del t e r r i t o r i o y los f u e r t e s desniveles regionales. El s e c t o r m o n o p r o d u c t i v o - e x p o r t a d o r , n u m é r i c a m e n t e r e d u c i d o , j u n t o c o n los a l t o s f u n c i o n a r i o s y el c l e r o , g o z a n de u n a f u e r t e c o n c e n t r a c i ó n del ingreso y d e s t i n a n u n a p a r t e c o n s i d e r a b l e del m i s m o a la a d q u i s i c i ó n de bienes d e c o n s u m o d u r a b l e s , s o b r e t o d o s u n t u a r i o s , p r o v e n i e n t e s del e x t e r i o r . D e e s t e m o d o , s ó l o u n a p a r t e r e d u c i d a de su ingreso se g a s t a i n t e r n a m e n t e . E l s e c t o r m o n o p r o d u c t i v o - e x p o r t a d o r , j u n t o , c o n el c l e r o , s o n a d e m á s los ú n i c o s q u e p u e d e n a c u m u l a r c a p i t a l . El p r i m e r o , s o b r e t o d o , p u e d e a u t o e x p a n d i r s e a t r a v é s d e u n a m a y o r u t i l i z a c i ó n de m a n o de o b r a , r e c u r s o s n a t u r a l e s y f i n a n c i e r o s ,

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y c o n t r i b u i r al d e s a r r o l l o de a c t i v i d a d e s c o n e x a s a la s u y a . N o c o n t r i b u y e en c a m b i o —por i m p a c t o c o m b i n a d o del m o n o c u l t i v o , del c o n s u m o de i m p o r t a c i o n e s y de la p o l í t i c a restrictiva de la C o r o n a — a la diversificación de las e s t r u c t u r a s p r o d u c t i v a s i n t e r n a s . N o se elevan los niveles t é c n i c o s , c u l t u r a l e s y p r o d u c t i v o s . N o surgen t a m p o c o n u e v o s g r u p o s sociales d i n á m i c o s ( p e q u e ñ o s y m e d i a n o s p r o p i e t a r i o s , artesan o s , t r a b a j a d o r e s i n d e p e n d i e n t e s ) , v i n c u l a d o s al m e r c a d o i n t e r n o y a la región m á s q u e a las m e t r ó p o l i s , dirigidos a la b ú s q u e d a de nuevas líneas de e x p o r t a c i ó n n o c o n t r o l a d a s d e s d e la p e n í n s u l a . Se m a n t i e n e el a i s l a m i e n t o de las c i u d a d e s y z o n a s e n t r e sí, y se f r e n a el p r o g r e s o de la división del t r a b a j o y de la i n t e r d e p e n d e n c i a regionales. El sistem a e c o n ó m i c o de c a d a región n o se t r a n s f o r m a ; su m a n t e n i m i e n t o y su e x p a n s i ó n , o su d e c a d e n c i a y d e s i n t e g r a c i ó n , e s t á n ligados a las vicisitudes de la actividad e x p o r t a d o r a b á s i c a . L o s principales n ú c l e o s u r b a n o s de la A m é r i c a E s p a ñ o l a p r e s e n t a n así las c a r a c t e r í s t i c a s generales de u n a c i u d a d p r e i n d u s t r i a l , c o n los rasgos y m a t i c e s e s p e c í f i c o s i m p r e s o s p o r su i n s e r c i ó n en u n s i s t e m a c o l o n i a l d e t e r m i n a d o . E n general, p r e d o m i n a n en ellos los c a r a c t e r e s de c e n t r o s p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s , m i l i t a r e s , religiosos y residenciales. I n i c i a l m e n t e son a n t e t o d o a g r u p a m i e n t o s d e f e n s i v o s , p a r a asegurar el c o n t r o l y la e x p l o t a c i ó n del e s p a c i o c i r c u n d a n t e . S o n c r e a d o s y o r g a n i z a d o s p o r y en f u n c i ó n de u n a clase d i r i g e n t e , c o n q u i s t a d o r a o c o l o n i z a d o r a , e n r a i z a d a p o r las a r m a s en u n t e r r i t o r i o q u e la a l i m e n t a y e n r i q u e c e , c o n p o c a o n i n g u n a p a r t i c i p a c i ó n d e su l a d o en la vida c o t i d i a n a de las p o b l a c i o n e s q u e d o m i n a y e x p o l i a . S o n t a m b i é n p o r lo t a n t o c e n t r o s y s í m b o l o s de p o d e r de las clases y f r a c c i o n e s d o m i n a n t e s y de su a p a r a t o , e x p r e s i ó n d e su a u t o r i d a d , a la vez c i u d a d e l a , b a s e de o p e r a c i o n e s , c e n t r o de c a t e q u i z a c i ó n , f o r o , lugar de sociabilid a d y e s p a r c i m i e n t o . E n las m á s i m p o r t a n t e s y p o b l a d a s c i u d a d e s se c o n c e n t r a n las m e j o r e s o b r a s a r q u i t e c t ó n i c a s , p a l a c i o s , a c u e d u c t o s y f u e n t e s , y las principales residencias. E s t o s c e n t r o s u r b a n o s s ó l o de m o d o s e c u n d a r i o c o n s t i t u y e n u n lugar de p r o d u c c i ó n del h i n t e r l a n d rural de los que e x t r a e n u n e x c e d e n t e e c o n ó m i c o y u n ingreso variab l e b a j o u n a g a m a d e f o r m a s ( e x p o l i a c i ó n d i r e c t a , r e n t a agraria, b e n e ficios de c o m e r c i a l i z a c i ó n de p r o d u c t o s a g r o p e c u a r i o s y m i n e r o s y d e b i e n e s i m p o r t a d o s d e s d e el e x t e r i o r , fiscalidad, e t c . ) . E n los talleres u r b a n o s , r e d u c i d o s en n ú m e r o y en i m p o r t a n c i a , se t r a n s f o r m a u n a p a r t e de los p r o d u c t o s en b r u t o del i n t e r i o r o del e x t e r i o r , y se r e t i e n e b e n e f i c i o s p r o v e n i e n t e s del valor a g r e g a d o . E s t e t i p o d e c i u d a d colonial preindustrial e n g l o b a u n a j e r a r q u í a d e g r u p o s , e n t r e los cuales la s e p a r a c i ó n r e l a t i v a m e n t e rígida n o a l c a n z a , sin e m b a r g o , a u n a c o m -

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p l e t a segregación social y y m o r f o l ó g i c a . L a s o c i e d a d u r b a n a se difer e n c i a en m u c h o s a s p e c t o s de la s o c i e d a d rural, se o p o n e a ella, p e r o n o deja de integrarla en el c o n t e x t o global de u n a e c o n o m í a agrariomercantil. 5 . El régimen

de la

tierra

U n a s p e c t o e s p e c í f i c o de la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a c o n f o r m a d a p o r la p o l í t i c a m e r c a n t i l i s t a e s p a ñ o l a en A m é r i c a es el del r é g i m e n de la tierra, q u e la C o r o n a en p a r t e e s t a b l e c e y en p a r t e a c e p t a p o r la f u e r z a de los h e c h o s . L a c o n q u i s t a y c o l o n i z a c i ó n se t r a d u c e en u n a i n t e n s a c o n c e n t r a c i ó n de la p r o p i e d a d de la t i e r r a y d e la disponibilid a d de la m a n o de o b r a i n d í g e n a en p o c a s m a n o s , origen de las e s t r u c turas latifundistas q u e h a s t a h o y p e r d u r a n en la región. A p a r t e de lo y a s e ñ a l a d o p r e c e d e n t e m e n t e , ello se t r a d u c e en varios rasgos y c o n s e c u e n c i a s q u e m e r e c e n ser s u b r a y a d a s . E l l a t i f u n d i o , las f o r m a s c o n s i g u i e n t e s de civilización p a s t o r i a l , i m p o n e n n e c e s a r i a m e n te u n t i p o de p o b l a m i e n t o disperso, aislado y p r e c a r i o . L o s t e r r a t e nientes n o p r o m u e v e n el p o b l a m i e n t o estable y o r d e n a d o , ni m u e s t r a n u n a p r o p e n s i ó n s o s t e n i d a a la c r e a c i ó n de p u e b l o s y c i u d a d e s . E n algunos c a s o s ( M é x i c o p o r e j e m p l o ) , las h a c i e n d a s t i e n d e n p u r a y simp l e m e n t e a replegarse s o b r e sí m i s m a s . E n o t r o s c a s o s , sin p e r j u i c i o de tal repliegue, y p a r a c o m b a t i r o a t e n u a r las c o n s e c u e n c i a s del aislam i e n t o e x t r e m o , las h a c i e n d a s originan p o b l a m i e n t o s de c i e r t a s dim e n s i o n e s , c e n t r a d o s en u n a p l a z a , a l r e d e d o r de la cual se u b i c a n la iglesia, la c a s a del o los s e ñ o r e s , los edificios a d m i n i s t r a t i v o s . A p a r e c e y a c o n f r e c u e n c i a i n c l u s o la t e n d e n c i a a la p r o p i e d a d a u s e n t i s t a de los t e r r a t e n i e n t e s , q u e a b a n d o n a n la e x p l o t a c i ó n d i r e c t a y p e r s o n a l de sus d o m i n i o s en m a n o s de a d m i n i s t r a d o r e s y c a p a t a c e s , p a r a refugiarse en alguna c i u d a d c e r c a n a de c i e r t a i m p o r t a n c i a y p a r t i c i p a r e n las ventajas y a m e n i d a d e s de la vida social u r b a n a . P u e d e agregarse q u e , en u n s i s t e m a de m o n o c u l t i v o p a r a la e x p o r t a c i ó n , la inestabilidad consig u i e n t e de los c i c l o s a g r o p e c u a r i o s d e t e r m i n a oleadas de p o b l a m i e n t o y d e c a d e n c i a de n ú c l e o s u r b a n o s . F r e n t e a e s t e p a n o r a m a d e u n agro i n a r t i c u l a d o e i n e s t a b l e , las ciudades p a r e c e n c o m o las ú n i c a s i m p l a n t a c i o n e s d u r a d e r a s p e r o espaciadas, c a r e n t e s de u n a e x t e n s a red d e p o b l a m i e n t o s i n t e r m e d i o s . C a b e o b s e r v a r , sin e m b a r g o , q u e l a e x i s t e n c i a de g r a n d e s v a c í o s a l r e d e d o r de y e n t r e las c i u d a d e s , es f e n ó m e n o g e n e r a l i z a d o p e r o n o e x c l u s i v o . C o m o señala C l a u d e B a t a i l l o n , en M é x i c o c o e x i s t e d u r a n t e el p e r i o d o c o l o n i a l u n a a n t i g u a y densa r e d d e p o b l a d o s , aldeas y c i u d a d e s

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de m u y v a r i a d o o r i g e n , f u n d a c i o n e s religiosas, lugares d e r e s i d e n c i a de p r o p i e t a r i o s rurales. L a c i u d a d de M é x i c o n o se d e s a r r o l l a en u n a región v a c í a e i n e s t r u c t u r a d a , sino d e n t r o de u n a e s t r u c t u r a c o n f o r m a d a p o r u n c o m p l e j o y d e n s o e s c a l o n a m i e n t o de a g l o m e r a c i o n e s . 6 . La reglamentación

urbanística

L a s n o r m a s legales de la m o n a r q u í a m e t r o p o l i t a n a fijan el e s q u e m a b á s i c o al q u e en p r i n c i p i o d e b e ajustarse la e s t r u c t u r a d e las c i u d a d e s coloniales. L a administración española elabora t e m p r a n a m e n t e una c l a r a d o c t r i n a y u n a p o l í t i c a a p l i c a d a p r e c i s a en m a t e r i a d e urbanism o , q u e fijarán en gran m e d i d a los rasgos originarios p a r a la m a y o r í a de las c i u d a d e s l a t i n o a m e r i c a n a s . E l l o se t r a d u c e en i n s t r u c c i o n e s sob r e la c u i d a d o s a e l e c c i ó n del sitio, el e s t a b l e c i m i e n t o del p l a n , n o r m a s e s t r i c t a s de u b i c a c i ó n y e d i f i c a c i ó n p a r a los c o n s t r u c t o r e s . E n é p o c a p o s t e r i o r , u n a o r d e n a n z a de C a r l o s I V s o b r e n o r m a s u r b a n í s t i c a s estat u y e de m o d o p o r m e n o r i z a d o en m a t e r i a de h i g i e n e ; s e g u r i d a d ; o r n a t o ; s i t i o ; p l a n ; u b i c a c i ó n de iglesias y edificios p ú b l i c o s ; p o s i c i ó n , tam a ñ o , y o r i e n t a c i ó n de las p l a z a s ; d i m e n s i o n e s de calles y d e b l o q u e s edificados. El plan originario se rige g e n e r a l m e n t e p o r reglas u n i f o r m e s , c a r a c t e r i z á n d o s e p o r el t r a z a d o en d a m e r o , inspirado en la t r a d i c i ó n del castrum r o m a n o . A ello se agrega la o t r a c o n s t a n t e h i s p á n i c a d e la plaz a c e n t r a l , p r o y e c c i ó n d e la p l a z a m a y o r d e E s p a ñ a , salida a su vez del agora y del forum, q u e si bien reviste en A m é r i c a u n a s p e c t o m e n o s n e t a m e n t e m u n i c i p a l i s t a q u e en E s p a ñ a , n o p o r ello d e j a d e t e n e r u n papel e x c e p c i o n a l en el plan y en la vida u r b a n a , c o n su iglesia princip a l , sus edificios a d m i n i s t r a t i v o s , los c o m e r c i o s de l u j o , las viviendas d e los g r u p o s a l t o s ( f u n c i o n a r i o s s u p e r i o r e s , m e r c a d e r e s , m i n e r o s , principales e n c o m e n d e r o s , e t c . ) , el u s o de las a r c a d a s , e t c . N o sólo las c i u d a d e s se agregan a l r e d e d o r de la p l a z a c e n t r a l , sino t a m b i é n los p u e b l o s ( b u r g o s c a m p e s i n o s , r e d u c c i o n e s i n d í g e n a s ) . E n este a s p e c t o e s p e c í f i c o , c o m o en m u c h o s o t r o s , c o i n c i d e n y se c o m b i n a n antiguas t r a d i c i o n e s e i n s t i t u c i o n e s hispánicas c o n o t r a s d e t i p o c o m u n i t a r i o y d e o r i g e n i n d í g e n a . " L a p l a z a m a y o r e r a el p r i n c i p a l f o c o d e activid a d , el lugar d e los m e r c a d o s , d e las fiestas, d e las p r o c e s i o n e s y de los a j u s t i c i a m i e n t o s . O t r a s iglesias y c o n v e n t o s se s u c e d í a n e n c a d a c u a d r a o c a d a dos o tres cuadras; u n a plazoleta frente a la fachada principal le o t o r g a b a u n a a d e c u a d a p e r s p e c t i v a y servía c o m o lugar d e r e u n i ó n después d e m i s a o d e d e s a h o g o en las fiestas p a r r o q u i a l e s y p r o c e s i o n e s . L a s o f i c i n a s p ú b l i c a s , algunas e s t a b a n en el m i s m o p a l a c i o del gob e r n a d o r y o t r a s en edificios p r o p i o s , la U n i v e r s i d a d , c u a n d o l a h a b í a ,

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y los c o l e g i o s , q u e d a b a n t a m b i é n en el c e n t r o . Algunas de las calles e s t a b a n e m p e d r a d a s y la i l u m i n a c i ó n e r a m e j o r q u e en los suburbios d o n d e , p o r lo general, n o e x i s t í a n . E x i s t í a n en e s t a z o n a residencias de dos p l a n t a s y la e l a b o r a c i ó n de algunos p o r t a l e s i n d i c a b a la r i q u e z a y p o s i c i ó n de sus h a b i t a n t e s " . A p a r t i r y a l r e d e d o r del c e n t r o sigueu n a z o n a de t r a n s i c i ó n , d o n d e residen las familias b l a n c a s y m e s t i z a s de ingresos m e d i o s y b a j o s , los p e q u e ñ o s c o m e r c i a n t e s y algunos de sus d e p e n d i e n t e s , los e m p l e a d o s a d m i n i s t r a t i v o s s e c u n d a r i o s , los artesanos i n d e p e n d i e n t e s y sus o p e r a r i o s , el c o m e r c i o i m p r e s c i n d i b l e , algunas iglesias y c o n v e n t o s . F i n a l m e n t e , se e n c u e n t r a n el s u b u r b i o , las quintas y granjas. L a legislación y la p r á c t i c a a d m i n i s t r a t i v a de la C o r o n a e s p a ñ o l a a t r i b u y e n u n papel f u n d a m e n t a l en la c o l o n i z a c i ó n a la c i u d a d y al rég i m e n de la t i e r r a q u e se o r g a n i z a en f u n c i ó n d e ella. L a capital regional o c i u d a d c a b e c e r a y las principales c i u d a d e s r e s t a n t e s son c o n c e bidas c o m o entes t e r r i t o r i a l e s , a los q u e se o t o r g a y reserva e s p a c i o p a r a n e c e s i d a d e s a c t u a l e s y p a r a e x p a n s i ó n f u t u r a . R e c i b e n tierras para su p r o v i s i o n a m i e n t o , y tierras que p u e d a exigir el c r e c i m i e n t o p o s t e r i o r . ( E s t a s previsiones, sin e m b a r g o , t i e n d e n p r o g r e s i v a m e n t e a e n t r a r en c o n t r a d i c c i ó n , y a m e n u d o a estrellarse, c o n t r a la p o l í t i c a real p a r a l e l a de distribuir las tierras e n t r e grandes p r o p i e t a r i o s , o a t o lerar q u e éstos p r o m u e v a n p o r su c u e n t a u n a c r e c i e n t e c o n c e n t r a c i ó n , lo q u e irá d i s m i n u y e n d o la reserva p ú b l i c a d i s p o n i b l e ) . Al ejido c o m o á m b i t o u r b a n o e s p e c í f i c o se agregan los p r o p i o s , t e r r e n o s a d i s p o s i c i ó n del m u n i c i p i o p a r a sus n e c e s i d a d e s e s p e c í f i c a s ( a r r e n d a m i e n t o , c o m p r a v e n t a ) . E n c o n e x i ó n c o n t o d o e s t o se d e t e r m i n a el s t a t u s y f u n c i ó n del h a b i t a n t e u r b a n o . L a t i e r r a es subdividida y r e p a r t i d a según c r i t e rios derivados d e las e x i g e n c i a s de la c o l o n i z a c i ó n y de la j e r a r q u í a s o c i o e c o n ó m i c a y f u n c i o n a l ; militar, religiosa, a d m i n i s t r a t i v a , p r o f e sional, e t c . Q u i e n tiene u n solar en la c i u d a d , p u e d e t e n e r t a m b i é n u n a c h a c r a y u n a e s t a n c i a p a r a actividades a g r í c o l a s y g a n a d e r a s ; p e r o está o b l i g a d o a residir en la c i u d a d p a r a c u m p l i r la f u n c i ó n p o l í t i c a q u e le asigna la e s t r u c t u r a m i s m a de la c o l o n i z a c i ó n , y s o b r e t o d o p a r a partic i p a r en la a d m i n i s t r a c i ó n y d e f e n s a del n ú c l e o u r b a n o . Al l a d o de las c i u d a d e s - c a b e c e r a , c o n r é g i m e n m u n i c i p a l , las leyes d e Indias p e r m i t e n la e x i s t e n c i a d e c i u d a d e s p e q u e ñ a s , c o n o t r o r é g i m e n de g o b i e r n o y menores prerrogativas. A d e m á s , pueden fundarse poblados c o n un mínimo de 3 0 hombres aptos para defenderlo; y finalmente, poblados indígenas sin r é g i m e n m u n i c i p a l p r o p i a m e n t e d i c h o , p e r o c o n u n reg i d o r q u e se e n t i e n d e y d i r e c t a m e n t e c o n las a u t o r i d a d e s reales, n o c o n los c a b i l d o s .

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D e b e o b s e r v a r s e , sin e m b a r g o , q u e c o m o es l ó g i c o en t o d a d e c i s i ó n p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a , la aplicabilidad de las n o r m a s reales d e p o b l a m i e n t o y u r b a n i z a c i ó n d e p e n d e , en m a y o r o m e n o r g r a d o , de las c o n diciones e s p e c í f i c a s a las q u e p r e t e n d e n i m p o n e r s e . L a u b i c a c i ó n y la e s t r u c t u r a de las c i u d a d e s son d e t e r m i n a d a s en m e d i d a n o despreciable p o r tales c o n d i c i o n e s , t a n t o originales c o m o e m e r g e n t e s del p r o p i o p r o c e s o de c o l o n i z a c i ó n y d e los ciclos e c o n ó m i c o s de q u e p a r t i c i p a n o a los cuales q u e d a n s o m e t i d a s las d e p e n d e n c i a s a m e r i c a n a s . A t í t u l o de e j e m p l o y sin p r e t e n s i ó n de ser e x h a u s t i v o , p u e d e n m e n c i o n á r s e l o s siguientes f a c t o r e s de e v i d e n t e i n f l u e n c i a : a) e l e m e n t o s s o c i o e c o n ó m i c o s , d e m o g r á f i c o s , i n f r a e s t r u c t u r a l e s y u r b a n o s h e r e d a d o s de la e t a p a p r e c o l o m b i n a , e s p e c i a l m e n t e en las z o n a s de los p u e b l o s a z t e c a s , m a y a s , c h i b c h a s , i n c a s ; b ) c o n d i c i o n e s t o p o g r á f i c a s , c l i m á t i c a s , disponibilidad c o n s i d e r a b l e de m a t e r i a l e s de c o n s t r u c c i ó n , m a t e r i a s p r i m a s y a l i m e n t o s (tierras fértiles y y a c i m i e n t o s m i n e r o s ) ; c ) disponibilidad d e m a n o de o b r a i n d í g e n a r e l a t i v a m e n t e a b u n d a n t e , s u m i s a y disciplinada; d ) facilidades de t r a n s p o r t e y c o m u n i c a c i o n e s ( p u e r t o s , vías fluviales, c a m i n o s n a t u r a l e s ) , en r e l a c i ó n c o n la red de flujos e c o n ó m i c o s q u e va d e t e r m i n a n d o el r é g i m e n m e r c a n t i l i s t a ; e) l o c a l i z a c i ó n en p u n t o s o regiones d e i m p o r t a n c i a e s t r a t é g i c a p a r a la o c u p a c i ó n i n t e r i o r y la d e f e n s a c o n t r a las p o t e n c i a s rivales, o p o r n e c e s i d a d e s d e f u n c i o n e s v i n c u l a d a s al m a n t e n i m i e n t o del s i s t e m a (guarniciones centrales y periféricas, presidios, e t c . ) ; f) sedes religiosas y a v a n z a d a s de e v a n g e l i z a c i ó n . L a f u e r t e c e n t r a l i z a c i ó n p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a , el p a t e r n a l i s m o vigilante y u b i c u o , i m p l i c a n l a n e c e s i d a d de c r e a r y e x p a n d i r u n a b u r o c r a c i a u r b a n a , i n t e r m e d i a r i a e n t r e las regiones c o l o n i a l e s y las m e t r ó polis, e n t r e las p o b l a c i o n e s l o c a l e s y la m o n a r q u í a , y e n t r e los g r u p o s s o c i o e c o n ó m i c o s c o m p o n e n t e s de c a d a esfera y nivel, d e n t r o d e l a c o m p l e j a d i a l é c t i c a a q u e antes se h i z o r e f e r e n c i a . Se van d e s a r r o l l a n d o así a p a r a t o s a r t i c u l a d o s d e g o b i e r n o , d e c o n s i d e r a b l e i n f l u e n c i a s o b r e las s o c i e d a d e s y regiones q u e rigen, y q u e p o r lo m i s m o se c o n v i e r t e n — c o n las l i m i t a c i o n e s i m p u e s t a s p o r el c e l o c e n t r a l i z a d o r y la d e s c o n fianza s i e m p r e a l e r t a d e la m o n a r q u í a — en f u e n t e y clave de la o b t e n c i ó n y el g o c e del p o d e r y d e la r i q u e z a . E l l o vuelve esencial la l u c h a p o r el c o n t r o l del a p a r a t o p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o , y c o n t r i b u y e a c r e a r la t e n d e n c i a al c r e c i m i e n t o a u t o - s o s t e n i d o y a u t o - a c u m u l a t i v o de la p r o p i a b u r o c r a c i a , de sus p o d e r e s y esferas de a c c i ó n . C a b e señalar a d e m á s q u e , e n f u n c i ó n y a l r e d e d o r d e la b u r o c r a c i a e s t a t a l se

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va d e s a r r o l l a n d o u n a serie de s e c t o r e s v i n c u l a d o s a la s a t i s f a c c i ó n de las necesidades de los f u n c i o n a r i o s y de sus familias: c i n t u r ó n de chacras y quintas p a r a el a b a s t e c i m i e n t o a l i m e n t i c i o , a r t e s a n a d o , servicios y profesiones. L a i n f l u e n c i a del E s t a d o español en el p r o c e s o de u r b a n i z a c i ó n se m a n i f i e s t a t a m b i é n a través de su r a m a sagrada. E n virtud del Real Pat r o n a t o d e las Indias, y m á s g e n e r a l m e n t e de su c o n c e p c i ó n de la religión c a t ó l i c a c o m o i d e o l o g í a j u s t i f i c a t o r i a del p r o p i o p o d e r y de la c o n q u i s t a , el E s t a d o e s p a ñ o l fija los l i n c a m i e n t o s r e g u l a d o r e s de la a c c i ó n de la iglesia en A m é r i c a . El c l e r o e s t á s o m e t i d o a la a u t o r i d a d real, y o p e r a , c o m o su aliado e i n s t r u m e n t o , c o m o u n r e s o r t e y u n a j e r a r q u í a de la a d m i n i s t r a c i ó n c o l o n i a l . Sin p e r j u i c i o , y a m e n u d o c o n t r a ello, la iglesia n o t a r d a en adquirir u n f u e r t e p o d e r í o e c o n ó m i c o y u n a c o n s i d e r a b l e i n f l u e n c i a social ( p r o p i e d a d de tierras p r o d u c t i v a s , v e n t a de edificios, p r é s t a m o a i n t e r é s , o p e r a c i o n e s c o m e r c i a l e s , organ i z a c i ó n p r o d u c t i v a de la m a n o de o b r a i n d í g e n a ) , p o l í t i c a e ideológic a . D e ello p u e d e d e d u c i r s e su papel en la e x p a n s i ó n y c o n f o r m a c i ó n de las e s t r u c t u r a s u r b a n a s , a través del c o n s u m o de bienes y servicios q u e i n c r e m e n t a el n ú m e r o e i m p o r t a n c i a de varios s e c t o r e s , a través de la f u n d a c i ó n d e c e n t r o s religiosos y de e v a n g e l i z a c i ó n , y p o r la p r e s t a c i ó n de i m p o r t a n t e s f u n c i o n e s a su c a r g o ( h o s p i t a l e s , escuelas, e t c . ) . U n a de las f u n c i o n e s iniciales de las c i u d a d e s f u n d a d a s p o r Españ a es p r e c i s a m e n t e la religiosa; el n ú c l e o d e p o b l a m i e n t o u r b a n o es desde el p r i n c i p i o la sede de la iglesia, el lugar del c u l t o y la base de p a r t i d a de la e v a n g e l i z a c i ó n . E n algunos c a s o s , la f u n c i ó n evangelizad o r a y m i s i o n e r a se r e d u c e p r á c t i c a m e n t e a la gran c i u d a d ; en o t r o s c a s o s ( M é x i c o , siglo X V I I ) , los m i s i o n e r o s se d i f u n d e n r á p i d a m e n t e p o r t o d o el p a í s , f u n d a n c o n v e n t o s e iglesias en las aldeas, tejen u n a v a s t a red q u e m u y p r o n t o c u b r e t o d o el á m b i t o de la f u t u r a n a c i ó n . L a iglesia t i e n e a d e m á s u n papel p r e p o n d e r a n t e en la c o n s t r u c c i ó n y d e s a r r o l l o de la c i u d a d : le o t o r g a su e s t i l o ; c o n t r o l a gran p a r t e del dam e r o a través de u n a v a r i e d a d de edificios eclesiásticos de diversos t i p o : la a r q u i t e c t u r a religiosa i n f l u y e c o m o m o d e l o s o b r e la civil y la privada. L a i n f l u e n c i a d e t e r m i n a n t e del E s t a d o se p e r c i b e t a m b i é n en la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a de la c o l o n i a , y e s p e c i a l m e n t e de las ciudades. E l s i s t e m a i m p u e s t o p o r la C o r o n a , y las r e g u l a c i o n e s q u e lo c o n figuran y r e f u e r z a n , i n f l u y e n en los a s p e c t o s c u a n t i t a t i v o s y cualitativos d e los flujos d e m o g r á f i c o s ; s e c t o r e s sociales y t i p o s h u m a n o s a los q u e se a b r e el c a m i n o de la a v e n t u r a , la r i q u e z a y el p o d e r en las I n d i a s : severa r e g l a m e n t a c i ó n d e la i n m i g r a c i ó n h a c i a las c o l o n i a s ,

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c o n c r i t e r i o s f u e r t e m e n t e d i s c r i m i n a t i v o s e n c u a n t o al n ú m e r o e í n d o l e de las p e r s o n a s q u e i n t e n t a n radicarse en los n u e v o s d o m i n i o s ; p o l í t i c a h a c i a las p o b l a c i o n e s i n d í g e n a s , c o m b i n a c i ó n c o n t r a d i c t o r i a y fluct u a n t e de p r o t e c c i ó n y de s o m e t i m i e n t o a la avidez de los c o l o n i z a dores, e n c o m e n d e r o s y funcionarios. L a política estatal contribuye, p o r o t r a p a r t e , a c o n f i g u r a r l a e s t r a t i f i c a c i ó n social, b a s a d a en c r i t e r i o s de u b i c a c i ó n de la e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a , de e j e r c i c i o de f u n c i o n e s sociales y p o l í t i c a s , d e origen n a c i o n a l y é t n i c o ; y e x p r e s a d a en diferencias f u e r t e m e n t e legalizadas de p o d e r , ingreso, s t a t u s , p r e s t i g i o , c a p a c i d a d j u r í d i c a , g r a d o de a c c e s o a p r o f e s i o n e s y c a r g o s . L a i n f l u e n c i a de t o d o ello en la e s t r u c t u r a u r b a n a h a sido s e ñ a l a d a en varios d e los pasajes p r e c e d e n t e s . F i n a l m e n t e , la e s t r u c t u r a u r b a n a r e s u l t a n t e del p r o c e s o a n a l i z a d o se integra y e x p r e s a p a r t i c u l a r m e n t e a través de u n a i n s t i t u c i ó n c o l o nial d e t e r m i n a d a ; la m u n i c i p a l i d a d o c a b i l d o , s o b r e c u y a i m p o r t a n c i a y significado se h a d e b a t i d o i n t e r m i n a b l e m e n t e . " M i e n t r a s p a r a algun o s el c a b i l d o fue u n a e s c u e l a p r e p a r a t o r i a de d e m o c r a c i a , u n a instit u c i ó n q u e g o z a b a de u n a i n d e p e n d e n c i a c o n s i d e r a b l e c o n r e s p e c t o al p o d e r c e n t r a l —y h a s t a h a y algunos q u e e n c u e n t r a n e n el c a b i l d o los p r i m e r o s g é r m e n e s del f e d e r a l i s m o l a t i n o a m e r i c a n o — , p a r a o t r o s , en c a m b i o , fue u n a i n s t i t u c i ó n débil, m á s o l i g á r q u i c a q u e r e p r e s e n t a t i v a , y a q u e el e s t r e c h o á m b i t o de sus f a c u l t a d e s n o e r a p r o p i c i o al d e s a r r o llo de h á b i t o s d e m o c r á t i c o s . E n n u e s t r a o p i n i ó n , el e r r o r d e a m b a s t e n d e n c i a s reside en olvidar q u e n o t o d o s los c a b i l d o s d e s a r r o l l a r o n o e j e r c i e r o n el m i s m o g r a d o d e p o d e r . A l g u n o s e r a n f u e r t e s m i e n t r a s o t r o s eran débiles. A l g u n o s c a b i l d o s e s t a b a n s i t u a d o s en c i u d a d e s aisladas, c o n e x i g u o s m e d i o s de c o m u n i c a c i ó n , lo q u e i m p e d í a el c o n t r o l de la a u d i e n c i a o del g o b e r n a d o r ; o t r o s c a b i l d o s e s t a b a n s i t u a d o s en el c a m p o o en algún c e n t r o m i n e r o , y d e h e c h o d e p e n d í a n del e n c o m e n d e r o del l u g a r ; o t r o s , en las f r o n t e r a s de t e r r i t o r i o s d e indios q u e los c o n v e r t í a n en v e r d a d e r o s c a m p a m e n t o s a r m a d o s , y f i n a l m e n t e , o t r o s s i t u a d o s en las c a p i t a l e s virreinales, v e í a n sus p o d e r e s o p a c a d o s p o r la p r o x i m i d a d d e las m á s altas a u t o r i d a d e s c o l o n i a l e s . E n la p r á c t i c a , e n t o n c e s , n o es p o s i b l e h a b l a r del c a b i l d o c o m o i n s t i t u c i ó n h o m o g é n e a , y a q u e su e f i c a c i a o i m p o t e n c i a e s t a b a s u b o r d i n a d a a u n a serie d e f a c t o r e s q u e a v e c e s n o se t i e n e n e n c u e n t a . A d e m á s , el cabild o c a s t e l l a n o f u e t r a s l a d a d o al N u e v o M u n d o , c u a n d o en la m i s m a p e n í n s u l a e s t a i n s t i t u c i ó n i b a y a c o n v i r t i é n d o s e en u n c u e r p o d e v i d a a n é m i c a , a h o g a d o p o r l a s u p r e m a c í a d e la C o r o n a . A s í en A m é r i c a , a u n q u e en l a e t a p a inicial de la c o n q u i s t a los c a b i l d o s c o b r a r o n t e m p o r a r i a m e n t e u n n u e v o vigor, r e m i n i s c e n t e d e l a e d a d d e o r o d e los

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m u n i c i p i o s e s p a ñ o l e s , p r o n t o se c o n v i r t i e r o n en agentes inferiores ejec u t o r e s de las disposiciones e m a n a d a s d e las i n s t i t u c i o n e s c o l o c a d a s en el á p i c e del s i s t e m a d o n d e r e s i d í a t o d o el p o d e r p o l í t i c o . A u n q u e h u b o casos en q u e el c a b i l d o e j e r c i ó p o d e r e s e f e c t i v o s , éstas f u e r o n s i t u a c i o n e s e x c e p c i o n a l e s . E n o c a s i o n e s , él fue el ó r g a n o de e x p r e s i ó n de c r í t i c a al d e s g o b i e r n o ; h u b o casos d r a m á t i c o s en P a r a g u a y , A l t o Perú y N u e v a G r a n a d a , en q u e los cabildos dirigieron la resistencia arm a d a c o n t r a los f u n c i o n a r i o s r e a l e s " . E n pasajes p r e c e d e n t e s se h a s e ñ a l a d o , d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e , algunos de los p o d e r e s y f a c u l t a d e s c o r r e s p o n d i e n t e s a la ó r b i t a del c a b i l d o . P u e d e agregarse alguna r e f e r e n c i a al papel d e e s t a i n s t i t u c i ó n en el c a s o de M é x i c o . A l l í , el a y u n t a m i e n t o , ó r g a n o m u n i c i p a l , tiene f u n c i o n e s e c o n ó m i c a s e s e n c i a l e s : a p r o v i s i o n a m i e n t o , fijación de p r e c i o s , gestión de los p r o p i o s de la villa, r e g l a m e n t a c i ó n c o r p o r a t i v a , t r a b a j o s p ú b l i c o s . L o s r e g i d o r e s m u n i c i p a l e s t i e n e n t a m b i é n intereses privados que t i e n d e n a e x p a n d i r y c o n s o l i d a r , lo q u e c o n t r i b u y e a generar c o n f l i c t o s e n t r e el a y u n t a m i e n t o de la c i u d a d de M é x i c o y el virrey, r e p r e s e n t a n t e y g a r a n t e de los intereses p a r t i c u l a r e s de la C o r o n a y de los intereses generales de la c o l o n i z a c i ó n . L a a d m i n i s t r a c i ó n real b u s c a r á p i d a m e n t e c o n t r o l a r y utilizar los a y u n t a m i e n t o s ; i n t e r v i e n e en el n o m b r a m i e n t o de los regidores e i n t e n t a i n t e g r a r sus c a r g o s en un sist e m a d e venalidad de los o f i c i o s . D u r a n t e el siglo X V I I , la c i u d a d de M é x i c o t o m a p o r su c u e n t a en varias o p o r t u n i d a d e s el a r r e n d a m i e n t o de alcabalas y e s t a n c o s , p o r lo q u e d e b e a d e l a n t a r a la C o r o n a s u m a s c o n s i d e r a b l e s . E n M é x i c o t a m b i é n , la c r e a c i ó n de m u n i c i p a l i d a d e s a c o m p a ñ a el a v a n c e de la c o l o n i z a c i ó n , al m i s m o t i e m p o q u e se distrib u y e n a los v e c i n o s los solares u r b a n o s y los l o t e s d e t e r r e n o p a r a actividades a g r o p e c u a r i a s . J u n t o a la t r a d i c i ó n m u n i c i p a l c a s t e l l a n a , se perfila o t r a i n d í g e n a de t i p o c o m u n i t a r i o m á s q u e m u n i c i p a l ; se p r o d u c e n incluso c o n f l i c t o s y c h o q u e s e n t r e las m u n i c i p a l i d a d e s de p o b l a d o r e s y las c o m u n i d a d e s d e n a t i v o s , en m a t e r i a de tierras, c o m e r c i o , e t c . , en los q u e las segundas r e c u r r e n d i r e c t a m e n t e al arbitraje del virrey. 7. El sistema

colonial

portugués

L o e x p u e s t o p r e c e d e n t e m e n t e se refiere a la e s t r u c t u r a y la dinám i c a del m o d e l o español de c o n q u i s t a y c o l o n i z a c i ó n d e A m é r i c a . El m o d e l o p o r t u g u é s r e p r o d u c e m u c h o s de los a s p e c t o s esenciales del español, pero con variaciones y matices específicos que exigen una consideración p o r separado.

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El d e s c u b r i m i e n t o del Brasil en 1 5 0 0 , d u r a n t e el r e i n a d o de M a n u e l I, se realiza p o r i m p u l s o y b a j o la égida de u n a m o n a r q u í a c e n t r a l i z a d a q u e , h a b i e n d o l i q u i d a d o o , p o r lo m e n o s , d e b i l i t a d o c o n s i d e r a b l e m e n te los g é r m e n e s de u n a b u r g u e s í a m e r c a n t i l y a r t e s a n a l , a s u m e d i r e c t a m e n t e y en c o n s i d e r a b l e m e d i d a la e m p r e s a m a r í t i m a y c o l o n i a l . A b s o r b i d a en un p r i n c i p i o p o r las f a c t o r í a s de Á f r i c a y Asia, la C o r o n a p o r t u g u e s a s u b e s t i m a las posibilidades a m e r i c a n a s , a las q u e d e s t i n a u n a p a r t e b a s t a n t e r e d u c i d a de sus r e c u r s o s h u m a n o s y n a t u r a l e s , desc u i d a n d o de h e c h o al Brasil d u r a n t e u n o s 3 0 a ñ o s . Su principal p r e o c u p a c i ó n inicial, q u e en gran p a r t e p e r d u r a d u r a n t e los siglos siguientes, es la de e x p l o t a r al Brasil del m o d o m e n o s o n e r o s o posible p a r a el e r a r i o real, y en su m a y o r b e n e f i c i o . L a i n e x i s t e n c i a p r e v i a de c u l t u ras indígenas u r b a n a s d e t e r m i n a q u e las p r i m e r a s f u n d a c i o n e s p o r t u guesas se l o c a l i c e n p o r i n f l u e n c i a de las disponibilidades de r e c u r s o s n a t u r a l e s , p u e r t o s y facilidades defensivas y ofensivas. El s i s t e m a imperial de P o r t u g a l en A m é r i c a p r e s e n t a varias diferencias generales r e s p e c t o del a p l i c a d o p o r E s p a ñ a . E n u n o y o t r o sistem a aparece tempranamente una burocracia fuerte y extendida, que m o n o p o l i z a n f u n c i o n a r i o s de origen l u s i t a n o . E n c a m b i o , el r é g i m e n p o r t u g u é s es m e n o s s i s t e m á t i c o y r í g i d o q u e el e s p a ñ o l , p e r o t a m b i é n m e n o s e f i c i e n t e . L a m o t i v a c i ó n religiosa y e v a n g e l i z a d o r a t i e n e u n papel m á s r e d u c i d o , y se despliega u n m a y o r g r a d o de t o l e r a n c i a y de facilidades p a r a la i n m i g r a c i ó n de e x t r a n j e r o s y disidentes del c r e d o o f i c i a l ; a la inversa, la e x p l o t a c i ó n de los i n d í g e n a s n o es r e t a c e a d a p o r e s c r ú p u l o s fideístas ni p o r p r e o c u p a c i o n e s p o l í t i c a s , y a d q u i e r e así u n c a r á c t e r más d e s e m b o z a d o . L a p o l í t i c a m e r c a n t i l i s t a es c o m p a r a t i v a m e n t e m á s flexible y a b i e r t a , c o n u n m a y o r g r a d o de p e n e t r a c i ó n del c o m e r c i o e x t e r i o r ( e s p e c i a l m e n t e desde el siglo X V I I , c o n la alianza de P o r t u g a l y G r a n B r e t a ñ a , y el c r e c i e n t e s o m e t i m i e n t o del p r i m e r o h a c i a la s e g u n d a ) . L a e s t r a t i f i c a c i ó n social es r e l a t i v a m e n t e m á s inf o r m a l y de h e c h o , m e n o s s i s t e m á t i c a y legalizada. M e n o s v i g o r o s o y e x t e n d i d o resulta, f i n a l m e n t e , el d e s a r r o l l o c u l t u r a l . 8 . Primeras

formas

de

organización

E n la e v o l u c i ó n de las relaciones e n t r e el E s t a d o , la e s t r u c t u r a regional y la u r b a n i z a c i ó n , se vuelven a m a n i f e s t a r c i e r t a s c o n s t a n t e s h i s t ó r i c a s del d e s a r r o l l o b r a s i l e ñ o , r e i t e r a d a m e n t e señaladas p o r dist i n t o s especialistas. " S i o b s e r v a m o s en su c o n j u n t o —escribe C e l o s o F u r t a d o — los c u a t r o siglos c o m p r e n d i d o s e n t r e 1 5 3 0 , c u a n d o se inic i a la o c u p a c i ó n e c o n ó m i c a del t e r r i t o r i o , y 1 9 3 0 , v e m o s q u e duran-

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te t o d o ese p e r i o d o el i m p u l s o d i n á m i c o de la e c o n o m í a brasileña vino de la d e m a n d a e x t e r n a . T r e s c i c l o s de larga d u r a c i ó n c a r a c t e r i z a r o n el desarrollo del p a í s : el p r i m e r o , b a j o el i m p u l s o de las e x p o r t a c i o n e s de a z ú c a r ( 1 5 3 0 - 1 6 5 0 ) ; el s e g u n d o , m a r c a d o p o r la e x t r a c c i ó n del o r o ( 1 7 0 0 - 1 7 8 0 ) ; y el t e r c e r o , b a j o el signo de la e x p a n s i ó n del c a f é ( 1 8 4 0 - 1 9 3 0 ) . L o s dos p e r i o d o s i n t e r m e d i o s , de relativo e s t a n c a m i e n t o e c o n ó m i c o , se d e s t a c a n p o r t e n s i o n e s i n t e r n a s y a c o n t e c i m i e n t o s p o l í t i c o s de gran significación. D u r a n t e el p r i m e r o ( 1 6 5 0 - 1 6 7 0 ) se p r o d u j o u n gran m o v i m i e n t o de e x p a n s i ó n t e r r i t o r i a l que e x t e n d i ó el territ o r i o del Brasil m u c h o m á s allá d e lo previsto en el a c u e r d o inicial c o n E s p a ñ a ; el s e g u n d o se c a r a c t e r i z ó p o r la s e p a r a c i ó n p o l í t i c a de P o r t u g a l y las luchas q u e p e r m i t i e r o n la c o n s o l i d a c i ó n de u n g o b i e r n o monárquico y centralizado, suficientemente fuerte c o m o para conservar el v a s t o t e r r i t o r i o u n i d o en un solo E s t a d o n a c i o n a l " . " D u r a n t e ese largo p e r i o d o , el d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o c o n s i s t i ó esenc i a l m e n t e en la o c u p a c i ó n de nuevas tierras o en la e x p l o t a c i ó n de rec u r s o s n a t u r a l e s a g o t a b l e s , p o r u n l a d o , y p o r el o t r o en la i m p o r t a c i ó n de m a n o de o b r a de Á f r i c a y de E u r o p a . Se d e s a r r o l l a b a u n a z o n a c u a n d o o t r a s , c u y o s r e c u r s o s n a t u r a l e s se h a b í a n a g o t a d o o c u y o s p r o d u c t o s de e x p o r t a c i ó n h a b í a n p e r d i d o sus m e r c a d o s , p e r m a n e c í a n est a n c a d a s o d e c l i n a b a n . C o m o el d e s a r r o l l o de u n a z o n a i n c i d í a p o c o o n a d a en las d e m á s , las regiones q u e h a b í a n e n t r a d o en u n p e r i o d o de d e c a d e n c i a en é p o c a s lejanas sobrevivieron s e c u l a r m e n t e b a s á n d o s e en diversas f o r m a s de e c o n o m í a s de subsistencia, sin n i n g ú n i m p u l s o . p r o p i o de c r e c i m i e n t o . A s í se e x p l i c a t a n t o la d i s c o n t i n u i d a d en el desarrollo del Brasil c o m o las grandes disparidades de niveles de vida entre sus r e g i o n e s " . L a s p r i m e r a s f o r m a s de o r g a n i z a c i ó n p o l í t i c a y a d m i n i s t r a t i v a c o r r e s p o n d e n al c i c l o e c o n ó m i c o del p a l o brasil. A u n s i s t e m a inicial de a d m i n i s t r a c i ó n d i r e c t a a c a r g o de g o b e r n a d o r e s reales, sigue en 1 5 3 3 , p o r decisión de J u a n III, o t r o de d o n a t a r í a s y c a p i t a n í a s , a n t e s aplic a d o en las islas A z o r e s y en M a d e i r a . El t e r r i t o r i o del Brasil es dividid o en 1 2 c a p i t a n í a s , c o r r e s p o n d i e n t e s a o t r a s t a n t a s franjas, de 5 0 leguas de a n c h o s o b r e la c o s t a y de e x t e n s i ó n indefinida h a c i a el o e s t e . L a s f r a n j a s - c a p i t a n í a s son e n t r e g a d a s a d o c e d o n a t a r i o s , c o n d e r e c h o s h e r e d i t a r i o s , q u e a c a p a r a n las tierras, los p o d e r e s e c o n ó m i c o s y p o l í t i c o s , las f u n c i o n e s administrativas y c i e r t o s privilegios reales. L a C o r o n a recibe sus r e n t a s y n o c o s t e a la e x p l o t a c i ó n de las tierras ni su a d m i n i s t r a c i ó n . E n el p e r i o d o de las c a p i t a n í a s se p r o d u c e la fundac i ó n d e c i u d a d e s c o m o Olida, P e r n a m b u c o , P o r t o S e g u r o , San V i c e n t e . E s el p r i m e r t i p o h i s t ó r i c o de c i u d a d brasileña, c o r r e s p o n d i e n t e a

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o t r o p r i m e r t i p o de o c u p a c i ó n del t e r r i t o r i o ; c i u d a d d e s t i n a d a a base de o p e r a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a y de p o d e r m e t r o p o l i t a n o y r e s i d e n c i a de f u n c i o n a r i o s , p o r u n a p a r t e , y a p u n t o de c o n t a c t o c o n y de e x p o r t a c i ó n h a c i a P o r t u g a l , p o r la o t r a . El s i s t e m a inicial de c a p i t a n í a s f r a c a s a , p o r e x c e d e r las posibilidades de los d o n a t a r i o s , y p o r la a m e n a z a n t e p r e s i ó n del e x p a n s i o n i s m o francés. A ello se agrega un c r e c i e n t e i n t e r é s q u e r e s p e c t o al Brasil c o m i e n z a a e x h i b i r la C o r o n a , a c u y o c a r g o se i n a u g u r a u n e s f u e r z o m á s s i s t e m á t i c o de c o l o n i z a c i ó n y d e f e n s a del á m b i t o c o n q u i s t a d o . N o es a j e n o a este c a m b i o de la a c t i t u d e s t a t a l el f l o r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o p r o d u c i d o desde fines del siglo X V I , a raíz de la e x p a n s i ó n de los sist e m a s de e x p l o t a c i ó n de la c a ñ a de a z ú c a r , del t a b a c o y del a l g o d ó n , c o n d e s t i n o a los m e r c a d o s e x t e r i o r e s , y c o n c a r a c t e r e s de e c o n o m í a c a p i t a l i s t a m e r c a n t i l - e s c l a v i s t a ( p l a n t a c i ó n ) . L a i n t r o d u c c i ó n de m a n o de o b r a esclava i n t r o d u c e a d e m á s un e l e m e n t o d e m o g r á f i c o de f u e r t e influencia en la e s t r u c t u r a c i ó n s o c i o c u l t u r a l de las c i u d a d e s brasileñas. El s i s t e m a de varias c a p i t a n í a s d e b e , p o r c o n s i g u i e n t e , ser r e m p l a z a d o en 1 5 4 8 p o r o t r o de c a p i t a n í a general, c e n t r a l i z a d o en B a h í a ( f u n d a da en 1 5 4 9 ) . L a u n i ó n de E s p a ñ a y P o r t u g a l , desde 1 5 8 0 h a s t a 1 6 4 0 , c o n f i e r e al s i s t e m a c o l o n i a l del s e g u n d o m u c h a s de las principales c a r a c t e r í s t i c a s del e l a b o r a d o p o r la p r i m e r a . D e t e r m i n a a d e m á s el c o n f l i c t o c o n Holanda, q u e a p r o v e c h a p a r a o c u p a r d u r a n t e 2 5 a ñ o s , u n a r i c a y e x t e n s a z o n a del n o r o e s t e brasileño desde el r í o S a n F r a n c i s c o h a s t a casi el A m a z o n a s . L a c o n q u i s t a h o l a n d e s a deja un r a s t r o u r b a n o en el t r a z a d o r í g i d a m e n t e regular de c i u d a d e s c o m o P e r n a m b u c o . Fijados en líneas generales y c o m o p r i m e r a a p r o x i m a c i ó n los marc o s iniciales del s i s t e m a , c a b e c o n s i d e r a r m á s d e t a l l a d a m e n t e c ó m o incide la p o l í t i c a c o l o n i a l del E s t a d o p o r t u g u é s en la e s t r u c t u r a socioe c o n ó m i c a , regional y u r b a n a del Brasil. 9 . Poder

metropolitano,

estructura

socioeconómica

y

urbanización

Desde m e d i a d o s del siglo X V I , la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a regional y u r b a n a del Brasil se va c o n f i g u r a n d o p o r la a c c i ó n c o n v e r g e n t e —en p r o p o r c i ó n fluctuante— de la C o r o n a y d e las iniciativas p a r t i c u lares. Para e x a m i n a r el papel c o n c r e t o de la C o r o n a p o r t u g u e s a en la est r u c t u r a c i ó n de lo q u e será en definitiva el Brasil, d e b e r e c o r d a r s e que aquélla se p r o p o n e a n t e t o d o c r e a r c o n d i c i o n e s a d e c u a d a s p a r a la s a t i s f a c c i ó n de sus p r o p i o s intereses, y de los c o r r e s p o n d i e n t e s a los

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g r u p o s d o m i n a n t e s m e t r o p o l i t a n o s y a la n u e v a clase señorial q u e se va g e s t a n d o en la c o l o n i a . E l l o se b u s c a a través de u n a p o l í t i c a merc a n t i l i s t a q u e c o m b i n a el r é g i m e n de m o n o p o l i o c o m e r c i a l c o n las p o sibilidades y e x i g e n c i a s d e un c a p i t a l i s m o m e r c a n t i l b a s a d o en el m o n o c u l t i v o y el t r a b a j o e s c l a v o , y o r i e n t a d o a la e x p o r t a c i ó n h a c i a la m e t r ó p o l i . L a s n e c e s i d a d e s financieras de la C o r o n a y la avidez n o m e n o r del capital c o m e r c i a l p o r t u g u é s i m p o n e n y c o n f i g u r a n la versión lusitana del P a c t o C o l o n i a l , r i g u r o s a m e n t e a p l i c a d o al Brasil. Se t r a t a de c o n t r o l a r las actividades e c o n ó m i c a s l o c a l e s y el m e r c a d o en favor de los p r o d u c t o s a g r o p e c u a r i o s ( a l i m e n t o s , vinos) y m a n u f a c t u r e r o s p r o v e n i e n t e s de P o r t u g a l ( y de Gran B r e t a ñ a ) . El m o n o p o l i o del c o m e r c i o c o n el Brasil es r e s e r v a d o a la C o r o n a y a grandes c o r p o r a c i o nes m e r c a n t i l e s . Se m u l t i p l i c a n las p r o h i b i c i o n e s a la p r o d u c c i ó n local de bienes q u e c o m p i t e n c o n los i m p o r t a d o r e s , a favor de los agentes b e n e f i c i a r i o s y canales e s t a b l e c i d o s del m o n o p o l i o . L o s e s t a b l e c i m i e n tos c o m p e t i t i v o s son d e s t r u i d o s . S ó l o e n c u e n t r a n t o l e r a n c i a las p r o d u c c i o n e s c u y o m e r c a d o n o interesa a las m a n u f a c t u r a s d e P o r t u g a l y de E u r o p a , o bien aquellas u b i c a d a s en regiones p r o t e g i d a s p o r la dist a n c i a g e o g r á f i c a y la debilidad local relativa de los cultivos de e x p o r t a c i ó n ( a z ú c a r , a l g o d ó n , t a b a c o , c a c a o ) . P o r o t r a p a r t e , p e r o en igual s e n t i d o , la C o r o n a p r o m u e v e y m a n t i e n e el a i s l a m i e n t o r e c í p r o c o de las diversas c a p i t a n í a s , y su c o m u n i c a c i ó n y d e p e n d e n c i a d i r e c t a s de P o r t u g a l , q u e p u e d e así e x p l o t a r l a s de m o d o m á s libre y e f i c a z . S ó l o se t o l e r a o e s t i m u l a la c r e a c i ó n de c a m i n o s e n t r e c a d a c a p i t a n í a y las capitales de la c o s t a , y d e n t r o de c a d a u n a de las p r i m e r a s . L o s c o l o nos e m p r e n d e d o r e s q u e abren nuevas rutas en la selva p a r a c o m u n i c a r las c a p i t a n í a s e n t r e sí son d u r a m e n t e c a s t i g a d o s , y sus o b r a s destruidas p o r los g o b e r n a d o r e s . El a i s l a m i e n t o es r e f o r z a d o p o r la p r e c a r i e d a d de los m e d i o s de c o m u n i c a c i ó n ( c a b a l l o ; c a n o a ; n a v e g a c i ó n c o s t e r a d i f i c u l t a d a p o r c o r r i e n t e s y v i e n t o s ) . L a a c c i ó n c e n t r í f u g a result a n t e de t o d o ello frena, c o m o es fácil c o m p r e n d e r , el p r o g r e s o de la división del t r a b a j o i n t e r r e g i o n a l , del i n t e r c a m b i o y del m e r c a d o intern o s , c o n r e s u l t a d o s negativos p a r a l a s posibilidades d é l a u r b a n i z a c i ó n . L a a c c i ó n de la C o r o n a y de los m o n o p o l i o s m e t r o p o l i t a n o s c o n v e r ge, se e n t r e l a z a y alia c o n la de los p l a n t a d o r e s l o c a l e s , p a r a debilitar o a h o g a r los p r i m e r o s g é r m e n e s de un d e s a r r o l l o c a p i t a l i s t a m a n u f a c t u r e r o de t i p o i n t e r n o , y c o n ello, los de u n a u r b a n i z a c i ó n significativa. El t i p o de c o l o n i z a c i ó n m a r í t i m a y el c i c l o del m o n o c u l t i v o a z u c a rero se e f e c t ú a n s o b r e la franja c o s t e r a y f a v o r e c e n la c r e a c i ó n de u n a e s t r u c t u r a b a s a d a en el d o m i n i o p o r u n a p o d e r o s a a r i s t o c r a c i a de unidades que c o m b i n a n la p l a n t a c i ó n y el i n g e n i o . E s t a e s t r u c t u r a ve

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l i m i t a d a su e x p a n s i ó n , i n t e r n a m e n t e p o r el r é g i m e n esclavista y la limit a d a c o n s i g u i e n t e al d e s a r r o l l o del m e r c a d o i n t e r n o ; y e x t e r n a m e n t e , p o r la i n j e r e n c i a e s t a t a l q u e e s t a b l e c e a la vez el c o n t r a l o r de la circ u l a c i ó n p o r el g r u p o m o n o p o l i s t a m e t r o p o l i t a n o y u n s i s t e m a de f u e r t e t r i b u t a c i ó n . A m b o s tipos de f a c t o r e s r e d u c e n las posibilidades de s u r g i m i e n t o y e x p a n s i ó n de u n v i g o r o s o y diversificado s i s t e m a urb a n o ; a f i r m a c i ó n q u e e x i g e , sin e m b a r g o , algunas c o n s i d e r a c i o n e s adicionales. E n la franja c o s t e r a de cultivos t r o p i c a l e s se p r o d u c e u n a c o n s i d e r a ble c o n c e n t r a c i ó n d e m o g r á f i c a , u n a e s t r u c t u r a social v a s t a y c o m p l e j a , y el t e m p r a n o s u r g i m i e n t o de u n a p o t e n t e a r i s t o c r a c i a de p r o p i e t a rios rurales. ( A e s t a clase señorial n u m e r o s a y estable c o r r e s p o n d e t a m b i é n u n a relativa i m p o r t a n c i a n u m é r i c a de c a p a s p o p u l a r e s ) . L a clase señorial se b e n e f i c i a c o n la p o l í t i c a real de d i s t r i b u c i ó n de grandes e x t e n s i o n e s de tierras en p o c a s m a n o s , y a su c o n s i d e r a b l e p o d e r s o c i o e c o n ó m i c o agrega la p r i m e r a u n a p a r t i c i p a c i ó n y c o n t r o l considerables de las células p o l í t i c a s l o c a l e s . L a estructura resultante determina ante t o d o una tendencia centrífuga de p o b l a m i e n t o d i s p e r s o , a través de la c o n s t i t u c i ó n de g r a n d e s d o m i n i o s a u t á r q u i c o s , que a t r a e n y fijan a los h a b i t a n t e s de la r e g i ó n , y se c o n v i e r t e n en ejes o r g a n i z a t i v o s exclusivistas de la vida e c o n ó m i c a , social y p o l í t i c a . A d e m á s , en e s t a región de los cultivos t r o p i c a l e s , los señores p o r t u g u e s e s , ú n i c o s e c t o r q u e g o z a de posibilidades e c o n ó m i c a s y ( l i m i t a d a m e n t e ) p o l í t i c a s , se m a n t i e n e n d u r a n t e t o d o el per i o d o c o l o n i a l b a j o la f u e r t e i n f l u e n c i a y la d e p e n d e n c i a a c a t a d a de la m e t r ó p o l i . E x i s t e u n a alianza t á c i t a e n t r e la C o r o n a , el c a p i t a l i s m o m e r c a n t i l l u s i t a n o y los señores locales del a z ú c a r , c o n ventajas e s p e c í ficas p r o p i a s p a r a c a d a s e c t o r ; alianza q u e se refleja en el s o m e t i m i e n t o de los p l a n t a d o r e s a la p o l í t i c a c o l o n i a l i n n o c u a p a r a sus i n t e r e s e s , en u n a ligazón c o n P o r t u g a l q u e a n u l a t o d o s e n t i m i e n t o de p e r t e n e n cia al Brasil y h a r á t a r d í a y tibia la p o s t e r i o r a d h e s i ó n al m o v i m i e n t o e m a n c i p a d o r ; y en el r e f u e r z o de los e f e c t o s e c o n ó m i c o s y sociales de d i c h a p o l í t i c a . L o s grandes p l a n t a d o r e s n o disimulan su h o s t i l i d a d c o n t r a t o d a actividad e c o n ó m i c a ajena al c u l t i v o del a z ú c a r y d e m á s p r o d u c t o s t r o p i c a l e s y a sus p r o l o n g a c i o n e s c o m e r c i a l e s . S ó l o los grandes p l a n t a d o r e s y c o m e r c i a n t e s c o n c e n t r a n la a c u m u l a c i ó n del ingreso y del c a p i t a l , y los d e s t i n a n e x c l u s i v a m e n t e a la reinversión en las p l a n t a c i o n e s y a la c o m p r a de e s c l a v o s , j a m á s a p r o y e c t o s m a n u f a c t u r e r o s . A ello se agrega el h e c h o q u e el gran d o m i n i o t i e n d e c o m o se ha d i c h o a la a u t a r q u í a , y desarrolla d e n t r o de sus l í m i t e s u n c i e r t o n ú m e r o de servicios artesanales q u e n e c e s i t a ( m u e b l e r o s , c a l d e r o s , te-

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j e d o r e s , z a p a t e r o s , p a n a d e r o s , alfareros, m e c á n i c o s ) . L a s r e l a c i o n e s esclavistas de p r o d u c c i ó n limitan m á s aún el m e r c a d o i n t e r n o p a r a las eventuales posibilidades de u n a r t e s a n a d o y u n c o m e r c i o independientes. S ó l o llega a surgir u n a r e d u c i d a p o b l a c i ó n f l o t a n t e de p e q u e ñ o s a r t e s a n o s y c o m e r c i a n t e s , u n a p a r t e de los cuales a l c a n z a a v e c e s a c o m p r a r tierras y a i n c o r p o r a r s e de este m o d o , de m a n e r a marginal y subsidiaria, al s i s t e m a d o m i n a n t e de p l a n t a c i ó n . Se c a r e c e , p o r lo tant o , en general, de e s t í m u l o s suficientes p a r a r o m p e r la r u t i n a , suscitar la i n n o v a c i ó n , a l e n t a r el a u t o f i n a n c i a m i e n t o q u e p e r m i t a el a l m a c e n a m i e n t o de m e r c a n c í a s y la c o m p r a de e q u i p o s , y c o n s i g u i e n t e m e n t e , p a r a el p a s o de la fase artesanal a la m a n u f a c t u r e r a . El i m p a c t o c o n v e r g e n t e de t o d o s los f a c t o r e s y p r o c e s o s señalados ( m o n o p o l i o m e r c a n t i l , p r e d o m i n i o latifundista, p o b l a m i e n t o aislado, e s t a n c a m i e n t o del a r t e s a n a d o y del c o m e r c i o l o c a l e s e i n d e p e n d i e n t e s , e t c . ) r e d u c e las posibilidades de s u r g i m i e n t o y e x p a n s i ó n de las ciudades en n ú m e r o e i m p o r t a n c i a r e l e v a n t e s . S o b r e la c o s t a a p a r e c e n sistemas regionales de c i u d a d e s , que giran a l r e d e d o r de u n p u e r t o principal, a la vez sede p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o , base militar, p u n t o de p a r t i d a p a r a la l e n t a p e n e t r a c i ó n del i n t e r i o r , p a r a la e x p o r t a c i ó n del a z ú c a r y d e m á s p r o d u c t o s de p l a n t a c i ó n , y p a r a la e x p o r t a c i ó n del azúcar y d e m á s p r o d u c t o s de p l a n t a c i ó n , y p a r a la i m p o r t a c i ó n de bienes p r o v e n i e n t e s de P o r t u g a l y de E u r o p a o c c i d e n t a l . El equilibrio de varios c e n t r o s regionales a p a r e c e y a c o m o c a r a c t e r í s t i c a d e s t i n a d a a p e r d u r a r h a s t a el siglo X X . A ello se agrega o t r o t i p o de c i u d a d . L a e s t r u c t u r a a g r í c o l a - p a s t o r i l d e t e r m i n a , c o m o se h a d i c h o , un p o b l a m i e n t o aislado. P a r a c o m b a t i r el a i s l a m i e n t o y m a n t e n e r u n a vida social m e n o s r u d i m e n t a r i a , surgen los patrimonios, a g l o m e r a c i o n e s urbanas y c i u d a d e s c o m o p u n t o de e n c u e n t r o e n t r e los d o m i n i o s . E n ellos, los señores de la z o n a c o n s t r u y e n sus residencias en t o r n o a u n a gran plaza c o n iglesia, y pasan del s á b a d o al lunes (cidades do domingo). lapso de la misa, de la feria y de la r e u n i ó n del c o n s e j o m u n i c i p a l . L a c i u d a d suele llevar el n o m b r e del s a n t o p r o p i e t a r i o , p a r a quien los hab i t a n t e s c o m p r a n l o t e s de t e r r e n o . D e este origen son n u m e r o s a s ciudades del i n t e r i o r b r a s i l e ñ o . L a s c i u d a d e s de t i p o p a t r i m o n i o , y en general los p e q u e ñ o s c e n t r o s u r b a n o s que surgen en la c o n s t e l a c i ó n del gran d o m i n i o , n o pasan de ser simples lugares de p a s o , de r e p o s o o de a p r o v i s i o n a m i e n t o , n o i m p o r t a n t e s c e n t r o s residenciales y , m e n o s aún, f o c o s de p r o d u c c i ó n , c i r c u l a c i ó n y c a m b i o . E n este t i p o de c o n g l o m e r a d o u r b a n o , la p o l í t i c a se halla m o n o p o l i z a d a p o r los grandes p r o p i e t a r i o s , b á s i c a m e n t e d e n t r o de los g r a n d e s d o m i n i o s , y subsidiar i a m e n t e en los c o n s e j o s m u n i c i p a l e s q u e aquéllos c o n t r o l a n y privan

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de significación e f e c t i v a . E l d e r e c h o de v o t o y de e j e r c i c i o de c a r g o s p ú b l i c o s está r e s e r v a d o a la m i n o r í a señorial. L o s c o n s e j o s m u n i c i p a les son i n s t i t u c i o n e s artificiales, sin c o r r e s p o n d e n c i a o r g á n i c a c o n la e s t r u c t u r a de la s o c i e d a d t r a d i c i o n a l , y ajenas a las d e c i s i o n e s básicas q u e se t o m a n en los d o m i n i o s . P o r o t r a p a r t e , d e s d e B a h í a y M a r a n h a o ; g r u p o s p a s t o r e s se l a n z a n a la c o n q u i s t a del scrtao, la región i n t e r i o r s e c a d e llanuras y m a l e z a s ; se aislan a la vez de la p l a n t a c i ó n - i n g e n i o y d e la m e t r ó p o l i s , y c o m i e n z a n a o p e r a r p a r a el m e r c a d o i n t e r n o . L a s c o n d i c i o n e s p e c u l i a r e s de este t i p o de e x p l o t a c i ó n g a n a d e r a en el n o r t e ( y t a m b i é n en las llan u r a s del sur) y en las m e s e t a s c e n t r a l e s d e t e r m i n a n el h a b i t a t disperso, las e s t r u c t u r a s sociales p o c o c o m p l e j a s , la inseguridad d e c o n d i c i o nes p o l í t i c a s , la d i s e m i n a c i ó n y r a r e z a de las e s t r u c t u r a s e s t a t a l e s . Se c a r e c e de e l e m e n t o s p a r a u n a u r b a n i z a c i ó n digna de c o n s i d e r a c i ó n y p a r a la i m p l a n t a c i ó n de las i n s t i t u c i o n e s m u n i c i p a l e s vigentes en la cost a . P a r a e s t a realidad original los g o b e r n a d o r e s generales c r e a n la figura del capitán-mayor-regente, p r o y e c c i ó n de o t r a t r a d i c i o n a l en las z o n a s f r o n t e r i z a s lusitanas, especie de d i c t a d o r local q u e en su a u t o r i d a d c e n t r a l i z a los p o d e r e s civiles y b é l i c o s de la r e g i ó n , a la vez alcalde, j u e z de p a z , j e f e de p o l i c í a y c o m a n d a n t e militar. El M a r a n h a o y el e s t u a r i o a m a z ó n i c o c o m i e n z a n a ser o c u p a d o s p a r a la r e c o l e c c i ó n de d r o g a s , la e x p l o t a c i ó n del a l g o d ó n c o n m a n o de o b r a esclava y la irradiación de las m i s i o n e s j e s u i t a s , u t i l i z á n d o s e la red fluvial c o m o v í a esencial de p e n e t r a c i ó n . El p o b l a m i e n t o de esta región n o deja de ser r e d u c i d o e i n e s t a b l e . El c i c l o del a z ú c a r d u r a , c o m o se h a d i c h o , desde 1 5 3 0 h a s t a 1 6 5 0 a p r o x i m a d a m e n t e , y tras un p e r i o d o de e s t a n c a m i e n t o se inicia a fines del siglo X V I I el n u e v o c i c l o de m i n e r í a ( o r o , d i a m a n t e s ) . E s t e determ i n a la r á p i d a y f u e r t e e x p a n s i ó n del c e n t r o y del sur b r a s i l e ñ o , s o b r e t o d o Minas G e r a s , e influye d e c i s i v a m e n t e en la c o n f o r m a c i ó n de las e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s , p o l í t i c a s , culturales, regionales y u r b a n a s . L a a c t i v i d a d m i n e r a e s t i m u l a d i r e c t a o i n d i r e c t a m e n t e la e x p a n s i ó n d e m o g r á f i c a y el p o b l a m i e n t o , la e x p l o r a c i ó n y las c o m u n i c a c i o n e s , la f u e r t e c o n c e n t r a c i ó n de esclavos. P o r su alta rentabilidad y p o r sus características t é c n i c o - e c o n ó m i c a s , favorece una especialización más a v a n z a d a , el d e s a r r o l l o de la a g r i c u l t u r a a l i m e n t i c i a , de la g a n a d e r í a y del a r t e s a n a d o (v.gr.: en Minas G e r a e s , en S a n P a b l o y en el sur en g e n e r a l ) , la m a y o r división del t r a b a j o e n t r e las regiones, la e x p a n s i ó n del m e r c a d o y del c o m e r c i o i n t e r i o r e s , el s u r g i m i e n t o de g r u p o s sociales i n t e r m e d i o s . C o m o r e s u l t a d o de t o d o ello, la e s t r u c t u r a y el equilibrio d e la vida

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social y p o l í t i c a se m o d i f i c a n c o n s i d e r a b l e m e n t e y originan f o r m a s originales d e o r g a n i z a c i ó n y a c t i v i d a d . Se e s t á en p r e s e n c i a d e u n a soc i e d a d e x t r e m a d a m e n t e m ó v i l , e n é r g i c a y a c t i v a . L a c o l o n i z a c i ó n min e r a bandeirante se realiza p o r e l e m e n t o s a l t a m e n t e d o t a d o s de indep e n d e n c i a , d i n a m i s m o y agresividad. El v a l o r individual es c r i t e r i o de j e r a r q u i z a c i ó n y b a s e de a c c e s o al p o d e r , al p r e s t i g i o , a las f u n c i o n e s y a los privilegios. L a h a z a ñ a g u e r r e r a y el é x i t o en la e m p r e s a m i n e r a o e c o n ó m i c a general d a n a c c e s o a la t i e r r a , a la i n f l u e n c i a y a los cargos p ú b l i c o s . U n a d i s t r i b u c i ó n de tierras sin d i m e n s i o n e s latifundistas i m p i d e el s u r g i m i e n t o de u n a clase señorial c o m o la e x i s t e n t e en la región del a z ú c a r . L a s f r e c u e n t e s m e z c l a s de razas c r e a n u n m e s t i z a j e q u e c o n t r i b u y e a la a m p l i a c i ó n y a la diversificación de las bases de la s o c i e d a d y de l a e s t r u c t u r a p o l í t i c a . S o b r e l a b a s e de u n a f u e r t e c o n c e n t r a c i ó n d e m o g r á f i c a y d e u n a e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a m á s diversificada y d i n á m i c a , f r e n t e al d e s a f í o de u n m e d i o n u e v o y a m b i e n t e h o s t i l , y a falta de u n a élite p o l í t i c a p r e e x i s t e n t e — a u t o g e n e r a d a y / o i m p u e s t a p o r el p o d e r real—, a p a r e c e u n a n u e v a élite e n el c u r s o de la p r o p i a e x p a n s i ó n m i n e r a , q u e i g n o r a , s o s l a y a y s u b s t i t u y e a los viejos ó r g a n o s de la a d m i n i s t r a c i ó n c o l o n i a l , y c u y o s r e p r e s e n t a n t e s y ó r g a n o s a c u m u l a n los r e s o r t e s d e u n a o r g a n i z a c i ó n militar n u m e r o s a y los de u n a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o y judicial m á s c o m p l e j o . E n las regiones de d e s c u b r i m i e n t o , el j e f e de la c o l u m n a bandeirante se vuelve " c a p i t á n m a y o r de las m i n a s " . E n las regiones d o n d e y a se h a i d o d e s a r r o l l a n d o la e x p l o t a c i ó n m i n e r a , las figuras e i n s t i t u c i o n e s s o n m á s e l a b o r a d a s , c o n m a t i c e s e m a n a d o s del m i n e r a l e n c u e s t i ó n ( o r o o d i a m a n t e ) . A s í , en la z o n a a u r í f e r a se c r e a n las " i n t e n d e n c i a s del o r o " , las " c a s a s de f u n d i c i ó n del o r o " , " l a s patrullas v o l a n t e s " , p a r a p e r s e c u c i ó n de c o n t r a b a n d i s tas y de q u i e n e s s u b s t r a e n los p r o d u c t o s d e s c u b i e r t o s al c o n t r o l d e los a g e n t e s del p o d e r l o c a l . E n l a z o n a d i a m a n t í f e r a a p a r e c e el " i n t e n d e n t e de d i a m a n t e s " , c o n p o d e r e s e x c e p c i o n a l e s : a d m i n i s t r a c i ó n de m i n a s , j u s t i c i a civil en t o d a su j u r i s d i c c i ó n , e t c . P o r o t r a p a r t e , p e r o d e n t r o del m i s m o p r o c e s o , en la r e g i ó n m i n e r a (sud y c e n t r o - s u d ) se p r o d u c e n y d e s a r r o l l a n a g r u p a m i e n t o s u r b a n o s que se vuelven c e n t r o s i m p o r t a n t e s de a c t i v i d a d , p o d e r y o p o s i c i ó n a la p o l í t i c a c o l o n i a l . L o s c u e r p o s m u n i c i p a l e s e s t á n i n t e g r a d o s p o r el t i p o h u m a n o a r r i b a i n d i c a d o , y a través de é s t e y en el s e n o de los prim e r o s , se v a d e s a r r o l l a n d o el s e n t i d o d e a u t o n o m í a l o c a l y regional p r i m e r o , y l u e g o los p r i m e r o s g é r m e n e s y s í n t o m a s de u n s e n t i m i e n t o nacional y de u n a conciencia política. Las municipalidades bandeirantes son c a p a c e s de r e u n i r f o n d o s suficientes p a r a realizar u n a red d e

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c a m i n o s q u e va c r e a n d o y f o r t a l e c i e n d o u n a red de c o m u n i c a c i o n e s y solidaridades l o c a l e s , regionales e i n t e r r e g i o n a l e s . T o d o ello va a e n t r a r en c o n f l i c t o c o n la C o r o n a y c o n el s i s t e m a c o l o n i a l . L a p r e t e n s i ó n de aplicar u n a fiscalidad e x t o r s i v a y u n f u e r t e r é g i m e n d e m o n o p o l i o , d e t e r m i n a t o r p e s m e d i d a s de la a d m i n i s t r a c i ó n c o l o n i a l ( p e r c e p c i ó n c o a c t i v a de i m p u e s t o s , r e p r e s i ó n del c o n t r a b a n d o ) , q u e a su vez multiplica y agrava los c o n f l i c t o s e n t r e aquélla y los g r u p o s m i n e r o s o vinc u l a d o s a éstos. E s t o s c o n f l i c t o s n o t a r d a n en a s u m i r f o r m a s p o l í t i c a s , e s t i m u l a d a s p o r la c r e c i e n t e p e n e t r a c i ó n d e ideas d e s d e el e x t e r i o r . L o s m u n i c i p i o s de la región m i n e r a e v o l u c i o n a n , d e la m e r a ( p e r o imp o r t a n t e ) f u n c i ó n a d m i n i s t r a t i v a , a la a c c i ó n p o l í t i c a , d e la reinvindic a c i ó n de m a y o r a u t o n o m í a al p r o y e c t o d e e m a n c i p a c i ó n . F r e n t e a la m o d i f i c a c i ó n en la e s t r u c t u r a y el equilibrio d e la vida social y p o l í t i c a , la C o r o n a n o h a r e a c c i o n a d o sólo a través d e la rep r e s i ó n . A n t e el d e s p l a z a m i e n t o del eje h a c i a el sur, en f a v o r d e Minas G e r a s y en perjuicio d e B a h í a y P e r n a m b u c o , el g o b i e r n o c o l o n i a l c o n c e n t r a sus e s f u e r z o s en favor de la p r i m e r a , de G o i a z y de M a t t o G r o s s o . C r e a nuevas c a p i t a n í a s ; e s t a b l e c e en 1 7 6 3 el v i r r e i n a t o y fija su c a p i t a l en R í o d e J a n e i r o ; r e d u c e algunos a s p e c t o s p a r t i c u l a r m e n t e a p l a s t a n t e s y o d i o s o s del s i s t e m a fiscal. E x p a n d e en general el apar a t o a d m i n i s t r a t i v o , r e f o r z a n d o así el t a m a ñ o y el p e s o e s p e c í f i c o d e los g r u p o s u r b a n o s y a i n c r e m e n t a d o s p o r el c i c l o m i n e r o y sus múltiples r e p e r c u s i o n e s . Al M a r q u é s d e P o m b a l , m i n i s t r o d e J o s é I, c o r r e s p o n d e n las más i m p o r t a n t e s r e f o r m a s del p e r i o d o 1 7 5 0 - 1 7 7 7 , d é l a s q u e r e s u l t a u n m a y o r g r a d o de u n i f i c a c i ó n p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a del Brasil. E n c u a n t o a la i n f l u e n c i a , d i r e c t a d e la C o r o n a p o r t u g u e s a s o b r e el p r o c e s o de u r b a n i z a c i ó n del Brasil, c a b e agregar algunas o b s e r v a c i o n e s e s p e c í f i c a s . C o m p a r a d o c o n el e s p a ñ o l , el s i s t e m a c o l o n i a l p o r t u g u é s se c a r a c t e r i z a p o r u n g r a d o m a y o r d e a t r a s o , variabilidad e i m p r e c i sión d e los e s q u e m a s u r b a n o s , e n lo relativo a los m é t o d o s y m o d o s de e l e c c i ó n del sitio, del t r a z a d o y d e la u b i c a c i ó n d e las c o n s t r u c c i o nes y e s p a c i o s . " L a s c i u d a d e s brasileñas n o f u e r o n c o n s t r u i d a s d e a c u e r d o a u n e s q u e m a r e p e t i d o , c o m o las h i s p a n o a m e r i c a n a s . E n O l i n da, la m á s a n t i g u a f u n d a c i ó n del n o r o e s t e , se o b s e r v a el s e n t i d o m e dieval en la e l e c c i ó n del sitio y c o m o c o n s e c u e n c i a , e n el t r a z a d o y en la u b i c a c i ó n de las c o n s t r u c c i o n e s p r i n c i p a l e s y en la o r g a n i z a c i ó n d e los e s p a c i o s u r b a n o s . C o n t o d o , a p e s a r de su c r e c i m i e n t o d e s o r d e n a d o y la diversidad d e t r a z a d o s , las c i u d a d e s brasileñas d e la c o s t a c a r e c i e r o n d e los e f e c t o s p i n t o r e s c o s d e L i s b o a , P o r t o y o t r a s c i u d a d e s p o r t u g u e s a s . Sin a l c a n z a r el r í g i d o t r a z a d o regular i m p u e s t o p o r los h o -

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landescs d u r a n t e su b r e v e d o m i n i o del n o r o e s t e y del cual P e r n a m b u c o es el m e j o r e j e m p l o , los t r a z a d o s d e B a h í a a R í o de J a n e i r o , p a r a c i t a r dos c a s o s s o l a m e n t e , son m á s o r d e n a d o s , a p e s a r de las e s t r e c h a s callejuelas, q u e los de las c i u d a d e s p o r t u g u e s a s . Más a d e l a n t e , en los cent r o s m i n e r o s surgido a c o m i e n z o s del siglo X V I I I , c o m o O u r o P r e t o , c o n s t r u i d o s c o m o los de las c o l o n i a s españolas en t e r r e n o s q u e b r a d o s , a p a r e c e u n a infinita v a r i e d a d de e s p a c i o s y de visuales i m p r e v i s t a s " . " E l d a m e r o fue recién e n s a y a d o a p a r t i r de m e d i a d o s del siglo X V I I I , en la a m p l i a c i ó n de c i u d a d e s e x i s t e n t e s h a s t a ser a c e p t a d o bien e n t r a d o el siglo X I X , p e r o rara vez fue u t i l i z a d o en u n a c i u d a d n u e v a d u r a n t e la C o l o n i a " . " L a e s t r u c t u r a i n t e r n a de la c i u d a d brasileña n o giró a l r e d e d o r de u n e l e m e n t o e s p a c i a l m e n t e t a n bien d e f i n i d o y c o n f u n c i o n e s t a n p r e cisas c o m o la p l a z a m a y o r . . . L o s e s p a c i o s q u e h a c í a n las veces de plazas en B a h í a d u r a n t e el siglo X V I I , p o r e j e m p l o , f u e r o n g r a d u a l m e n t e sistematizados hasta alcanzar una m a y o r regularidad. Además, fueron varias las c i u d a d e s brasileñas q u e c r e c i e r o n m e d i a n t e la v i n c u l a c i ó n de c a s e r í o s surgidos e s p o n t á n e a m e n t e , o r i g i n á n d o s e t r a z a d o s irregulares b a s a d o s en las líneas de m o v i m i e n t o y a e x i s t e n t e s " . 1 0 . La dialéctica

"centralización

descentralización"

A través de los p r o c e s o s analizados a p a r e c e r e c u r r e n t e m e n t e u n a esp e c i e de d i a l é c t i c a e n t r e las t e n d e n c i a s a la c e n t r a l i z a c i ó n y a la desc e n t r a l i z a c i ó n , q u e m e r e c e ser b r e v e m e n t e c o n s i d e r a d a . E l principal p r o b l e m a p o l í t i c o de la C o r o n a p o r t u g u e s a en Brasil c o l o n i a l reside en la c o n c i l i a c i ó n del s i s t e m a i m p u e s t o y del p r i n c i p i o de u n i d a d del t e r r i t o r i o , c o n la t e n d e n c i a a la d e s i n t e g r a c i ó n regional y local. P o r u n a p a r t e , se p r e t e n d e m a n t e n e r u n a f u e r t e c e n t r a l i z a c i ó n p o l í t i c a , d e s d e la m e t r ó p o l i y en el Brasil, p a r a m a n t e n e r y c o n s o l i d a r la vigencia del P a c t o C o l o n i a l . A ello t i e n d e n el n o m b r a m i e n t o y la j e r a r q u i z a c i ó n v e r t i c a l e s de los f u n c i o n a r i o s , d o t a d o s d e fuertes p o d e r e s , y el r e d u c i d o o n u l o g r a d o d e p a r t i c i p a c i ó n de los g r u p o s l o c a l e s en los m e c a n i s m o s de d e c i s i ó n . L a s posibilidades de a u t o n o m í a de las regiones y de los c e n t r o s u r b a n o s son r e b a j a d a s en p r i n c i p i o al m í n i m o ; y se i m p i d e el c o n t a c t o d i r e c t o e n t r e las p r i m e r a s y e n t r e los segund o s , a fin de q u e n o c r i s t a l i c e n solidaridades q u e p u e d a n g e n e r a r u n s e n t i m i e n t o n a c i o n a l y u n f r e n t e c o m ú n c o n t r a el p o d e r c o l o n i a l q u e d e s e m b o q u e en u n a r e i v i n d i c a c i ó n e m a n c i p a d o r a . E n f u n c i ó n de la n e c e s i d a d d e c o n t r a r r e s t a r el a i s l a m i e n t o e x c e s i v o , perjudicial p á r a l o s fines de c e n t r a l i z a c i ó n y c o n t r o l , la a d m i n i s t r a c i ó n c o l o n i a l a b r e r u t a s

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e n t r e el i n t e r i o r y las c a p i t a l e s de la c o s t a , y en el i n t e r i o r d e c a d a c a p i t a n í a , p e r o se o p o n e a la c r e a c i ó n de u n a r e d interregional de transp o r t e s y c o m u n i c a c i o n e s , n o m e j o r a ni deja q u e se m e j o r e n los sistem a s d e i n t e r c o n e x i ó n de las c a p i t a n í a s e n t r e s í . L a simple c o n s t r u c c i ó n de c a m i n o s i n t e r r e g i o n a l e s p o r iniciativa de los c o l o n o s , es c o m o se h a d i c h o , s e v e r a m e n t e c a s t i g a d a . P o r o t r a p a r t e , la e x t r e m a e x t e n s i ó n del t e r r i t o r i o y las c o n s e c u e n cias de la p o l í t i c a m e t r o p o l i t a n a y d e la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a e m e r g e n t e de la c o l o n i z a c i ó n , c o n t r a r r e s t a n y en definitiva d e r r o t a n la i n t e n c i ó n u n i f i c a d o r a y c e n t r a l i s t a . L a s d i m e n s i o n e s y c a r a c t e r í s t i cas m i s m a s del e s p a c i o c o l o n i a l brasileño c r e a n p r o f u n d a s d i f e r e n c i a s e n t r e las p o b l a c i o n e s y e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s d e las distintas reg i o n e s , m u l t i p l i c a n los p a r t i c u l a r i s m o s y , p o r lo t a n t o , e j e r c e n de p o r s í u n a a c c i ó n c e n t r í f u g a . E s t a es t a m b i é n a l i m e n t a d a y r e f o r z a d a p o r la a c c i ó n del E s t a d o y d e los g r u p o s l o c a l e s q u e c o n t r i b u y e n a c o n f o r m a r la e s t r u c t u r a s o c i o e c o n ó m i c a y espacial del Brasil c o l o n i z a d o . C o m o y a se ha s e ñ a l a d o en p a r t e a n t e r i o r m e n t e , los t i p o s d e c o l o n i z a c i ó n , d e e x p l o t a c i ó n y de f o r m a c i ó n e c o n ó m i c o - s o c i a l d e s a r r o l l a d o s en las z o n a s del a z ú c a r y de o t r o s c u l t i v o s t r o p i c a l e s d e t e r m i n a n las t e n d e n c i a s a la c o n c e n t r a c i ó n y al repliegue de los s e ñ o r e s , c o l o n o s , c a m p e s i n o s y m a n o de o b r a f o r z a d a y libre en la a u t a r q u í a de los d o m i n i o s y d e los n ú c l e o s a g r e g a d o s a su e n t o r n o , y p o r c o n s i g u i e n t e , t a m b i é n la t e n d e n c i a a la dispersión del p o b l a m i e n t o , a la debilidad del h a b i t a t u r b a n o y d e las redes de i n t e r c o m u n i c a c i ó n . L a u r b a n i z a c i ó n se r e d u c e a q u í a las c i u d a d e s c o s t e r a s , o bien a los p e q u e ñ o s c e n t r o s u r b a n o s q u e surgen c o m o a p é n d i c e de aquéllas y d e los d o m i n i o s , simples lugares d e p a s o , de d e s c a n s o y de a b a s t e c i m i e n t o , c a r e n t e s d e i m p o r t a n c i a c o m o c e n t r o s de r e s i d e n c i a , de a c t i v i d a d p r o d u c t i v a y d e i r r a d i a c i ó n m o d e r n i z a n t e o i n t e g r a d o r a . D e t o d o ello r e s u l t a n la p r o p e n s i ó n y la a f i r m a c i ó n del a i s l a m i e n t o , del i n d i v i d u a l i s m o , d e la falta d e vida c o m u n i t a r i a de solidaridad y de h á b i t o s de c o o p e r a c i ó n ; salvo d e n t r o d e los l í m i t e s y la familia, del c l a n y del d o m i n i o señorial q u e lo e n g l o b a t o d o . E l p o d e r p o l í t i c o se c o n c e n t r a e s e n c i a l m e n t e d e n t r o del d o m i n i o y , a t r a v é s d e é s t e , d e los c o n s e j o s m u n i c i p a l e s d o m i n a d o s p o r los s e ñ o r e s , en a r m o n í a c o n y b a j o la s u j e c i ó n en ú l t i m a i n s t a n c i a de l a m e t r ó p o l i y d e su a d m i n i s t r a c i ó n c e n t r a l . E n t r e é s t a y los señores e x i s t e u n a a r m o n í a final d e i n t e r e s e s , en f u n c i ó n d e l a c u a l sus esferas respectivas de p o d e r se c o m p l e m e n t a n sin c o n f l i c t o s serios. L a o r i e n t a c i ó n l o c a l i s t a y c e n t r í f u g a se c o m b i n a c o n u n a a c e p t a c i ó n y c o n s o l i d a c i ó n d e la d e p e n d e n c i a , y a m b a s l í n e a s c o n f l u y e n e n i m p e dir o debilitar el s u r g i m i e n t o d e s e n t i m i e n t o s d e p e r t e n e n c i a a u n a c o -

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m u n i d a d m á s v a s t a , de g é r m e n e s d e u n a c o n c i e n c i a n a c i o n a l y de veleidades e m a n c i p a d o r a s . A u n q u e c o n origen d i f e r e n t e , variantes e s p e c í f i c a s y m a t i c e s p e c u liares, t a m b i é n en las z o n a s g a n a d e r a s del sertao n o r d e s t i n o , d é l a s m e setas c e n t r a l e s y del sur, se d a n f e n ó m e n o s de p o b l a m i e n t o d i s p e r s o , n o r m a d i s m o , debilidad del h a b i t a t u r b a n o y de las i n s t i t u c i o n e s m u n i cipales, resistencia a la d e p e n d e n c i a d i r e c t a y r í g i d a d e la a u t o r i d a d central, etc. Se h a visto t a m b i é n c ó m o en las z o n a s m i n e r a s d e c o l o n i z a c i ó n bandeirante la s i t u a c i ó n es r a d i c a l m e n t e d i f e r e n t e , c o m o evidencian la m a y o r diversificación s o c i o e c o n ó m i c a , el p o b l a m i e n t o m á s c o n c e n t r a d o , el d e s a r r o l l o v i g o r o s o d é l o s c e n t r o s u r b a n o s y d e su a u t o n o m í a política y administrativa. D e n t r o del c u a d r o general, la r e s u l t a n t e global es, d e t o d o s m o d o s , el e n t r e c h o c a r p e r m a n e n t e e n t r e la v o l u n t a d u n i f i c a d o r a de la admin i s t r a c i ó n c o l o n i a l y las t e n d e n c i a s c e n t r í f u g a s de las regiones y d e los g r u p o s l o c a l e s , del q u e surge en definitiva la p e r m a n e n t e —y n u n c a resuelta— d i a l é c t i c a " c e n t r a l i z a c i ó n - d e s c e n t r a l i z a c i ó n " . A n t e e s t e c o n flicto b á s i c o , la e s t r u c t u r a y la d i n á m i c a d e la p o l í t i c a y de la organiz a c i ó n del p o d e r c o l o n i a l n o p u e d e n m e n o s q u e ser c a m b i a n t e s y c o n t r a d i c t o r i a s . L a s m i s m a s oscilan, en e f e c t o , e n t r e la a c e p t a c i ó n rel u c t a n t e d e las t e n d e n c i a s c e n t r í f u g a s y l a t e n t a t i v a d e a t e n u a r l a s o suprimirlas. L a a c t i t u d d e la a d m i n i s t r a c i ó n c o l o n i a l es en la p r a c t i c a b a s t a n t e flexible. E s t á presidida p o r u n e s p í r i t u de fiscalidad, t í p i c o d e t o d a su p o l í t i c a , q u e la lleva a p r e o c u p a r s e p o r la m á s fácil y e f i c a z p e r c e p c i ó n d e los i m p u e s t o s y de o t r o s ingreses reales, y p o r lo t a n t o y c o n tal fin a n o p r e t e n d e r u n a r í g i d a u n i f o r m i d a d , sino a r e c o n o c e r la e x i s t e n c i a d e diferencias y p a r t i c u l a r i s m o s regionales y l o c a l e s , y a c r e a r o a c e p t a r i n s t i t u c i o n e s m á s o m e n o s a d a p t a d a s a las peculiaridades del m e d i o . L a a c c i ó n c o m b i n a d a d e las t e n d e n c i a s c e n t r í f u g a s d e la realidad s o c i o e c o n ó m i c a y de la flexibilidad relativa d e la a d m i n i s t r a c i ó n c o l o nial se t r a d u c e en u n a c i e r t a disgregación i n t e r n a del p o d e r p o l í t i c o . E l g o b i e r n o general c o m i e n z a p o r dividirse en d o s g r a n d e s á m b i t o s : el E s t a d o de M a r a n h a o y el E s t a d o d e Brasil. E s t o s se van subdividiend o l u e g o en n u m e r o s a s c a p i t a n í a s generales, y éstas en c a p i t a n í a s sec u n d a r i a s , q u e p o c o a p o c o , se f r a g m e n t a n t a m b i é n en d i s t r i t o s y m u n i c i p i o s . L a s p r o v i n c i a s n o e x i s t e n h a s t a el p e r i o d o p o s t e m a n c i p a d o r . L a a u t o r i d a d del g o b i e r n o m e t r o p o l i t a n o y d e sus a p é n d i c e s l o c a l e s d e c r e c e en r a z ó n d i r e c t a d e su a l e j a m i e n t o del c e n t r o . C a d a jurisdic-

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ción, cada órgano, cada funcionario local i m p o r t a n t e , tienden a auton o m i z a r s e , a p u j a r p o r el l o g r o de u n a especie de s o b e r a n í a d e n t r o de su á m b i t o e s p e c í f i c o , a b a s a r su p o d e r m á s en las a u t o r i d a d e s superiores y c e n t r a l e s . E n s e n t i d o c o n t r a r i o , la C o r o n a y sus d e l e g a c i o n e s i n t e n t a n r e a c c i o n a r c o n t r a las t e n d e n c i a s c e n t r í f u g a s y los p r o c e s o s disgregatorios del p o d e r p o l í t i c o c e n t r a l i z a d o , r e d u c i e n d o o d e s t r u y e n d o las t e n d e n c i a s a u t o n o m i s t a s de los f u n c i o n a r i o s l o c a l e s , p e r o sólo t i e n e n é x i t o en el n o r d e s t e , d o n d e aquéllas son c o m o se h a v i s t o , p o c o i m p o r t a n t e s o n o a m e n a z a d o r a s , y en el c e n t r o - s u r . B u s c a a s i m i s m o i m p o n e r oficialm e n t e u r b a n i z a c i o n e s f o r z a d a s . A tal e f e c t o , la m e t r ó p o l i o r d e n a a u n c a p i t á n general o a u n g o b e r n a d o r c r e a r u n a g r u p a m i e n t o u r b a n o en u n lugar d e t e r m i n a d o , b a j o la a u t o r i d a d de u n " c a p i t á n - m a y o r - r e g e n t e " , d o t a d o de a m p l i o s y diversos p o d e r e s p a r a e j e r c i t a r la m i s i ó n , regir el n u e v o c e n t r o , e s t r u c t u r a r u n a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o y m i l i t a r p r o p i o . A ese f u n c i o n a r i o c o r r e s p o n d e l a n z a r la c o n v o c a t o r i a oficial, r e a g r u p a r a los v a g a b u n d o s y a v e n t u r e r o s d e la r e g i ó n , perseguir milit a r m e n t e a los r e c a l c i t r a n t e s . E s t a s u r b a n i z a c i o n e s f o r z a d a s n o resultan s i e m p r e e x i t o s a s . L o s f a c t o r e s c e n t r í f u g o s señalados siguen s i e n d o p o t e n t e s ; los n u e v o s c e n t r o s subsisten m i e n t r a s se m a n t i e n e la c o a c c i ó n d i r e c t a del c a p i t á n - m a y o r - r e g e n t e , y d e s d e q u e éste debilita su vigilanc i a o se aleja, el a u s e n t i s m o u r b a n o , la dispersión rural y el n o m a d i s m o vuelven p o r sus f u e r o s .

BIBLIOGRAFÍA BAGU, Sergio. Economía de la sociedad colonial. Ensayo de Historia Comparada de América Latina, Buenos Aires, El Ateneo, 1 9 4 9 . BURGIN, Mirón. Economic Aspects of Argentine Federalism, Cambridge, Harvard University Press, 1 9 4 9 . Centre National de la Recherche Scientifique, (CNRS), Le probléme des capitales en Amerique Latine, Coloque International du Centre National de la Recherche Scientifique, Touloouse, 24-27 Fébrier 1 9 6 4 , Editions du CNRS, Paris, 1 9 6 5 ; especialmente los trabajos e intervenciones de Jean Tricart, Henri Enjalbert, Robert Ricard, Elena Chiozza, Francois Chevalier, Antonio Dias, Claude Bataillon, J . P . Berthe, P. Deffontaines, Lourival Machado, Christian Anglade, Jean Roche, Milton Santos. F E R R E R , Aldo. La Economía Argentina, México-Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1963. FURTADO, Celso. Formacao Económica do Brasil, Rio de Janeiro, Editora Fundo do Cultura, 1 9 5 9 . FURTADO, Celso. Dialéctica del desarrollo, México-Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1 9 6 5 . GIL, Federico G. Instituciones y desarrollo político de América Latina, Buenos Aires, INTAL, 1966. HARDOY, Jorge E. Aspectos de la urbanización en América Latina, Cuadernos del Centro de Estudios Urbanos y Regionales, Buenos Aires, 1 9 6 6 . HARING, C.H. The Spanish Empire in America, New York, Oxford University Press, 1947. ICIRA. El hombre y la tierra en América Latina, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 1 9 7 1 . KONETZKE, Richard. América Latina II. La época colonial, volumen 22 de la Historia Universal Siglo XXI, México, Siglo X X I Editores, 1 9 7 1 . LAMBERT, Jacques. Amérique Latine-Structures sociales et institutions politiques, Paris, Presses Universitaires de France, 1 9 6 3 . MARTIN, Jean-Marie. Industrialisation et développement energetique du Brasil, Instituí des Hautes Etudes de l'Amérique Latine, Université de Paris, 1 9 6 6 . OTS CAPDEQUI, José María. El Estado españolen las Indias, México, 1 9 4 1 . WERNECK SODRE, Nelson. Formacao Histórica do Brasil, Sao Paulo, Editora Brasiliense, 1964.

CAPITULO IV:

LA

REFORMA

URBANA

EN

AMERICA

LATINA

149

1. El p r o c e s o de urbanización en A m é r i c a Latina 2. La

reforma urbana: caracterización elementos tipológos

149 y

3 . R e f o r m a u r b a n a a p a r e n t e en r é g i m e n d e c o n s e r v a c i ó n del statu quo 4 . P r o y e c t o s de r e f o r m a u r b a n a en C o l o m bia 5 . U n caso intermedio: c o n t e x t o revolucionario y r e f o r m a urbana en Bolivia 6. R e f o r m a estructural en sentido estricto y p r o y e c t o revolucionario 7. C o n c l u s i o n e s

154 156 166 171 175 185

CAPITULO IV L A R E F O R M A U R B A N A E N AMERICA LATINA Este trabajo intenta explorar, en primera aproximación, la naturaleza, el contenido, el alcance de la legislación sobre reforma urbana que se ha propuesto o tratado de aplicar en diversos países latinoamericanos y en épocas recientes o actuales, haciéndose hincapié en sus aspectos institucionales y jurídicos y en su capacidad de respuesta a los problemas generados por el crecimiento demográfico y por la urbanización acelerada e hipertrofiada. El tratamiento del problema se dificulta por el modo tardío e incompleto en que los intentos de políticas urbanas en general, y de reforma urbana en particular, han ido emergiendo en los países latinoamericanos; por la resistencia o la incapacidad de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos para asumir en plenitud y con eficacia sus responsabilidades al respecto; por la dedicación al tema, reducida a un número restringido de especialistas y políticos, por la escasez de bibliografía adecuada y discusión sistemática sobre los objetivos, los alcances y los problemas implicados. La especificidad del tema exige comenzar por algunas consideraciociones generales que proporcionen elementos para el enfoque, el encuadre analítico y la evaluación crítica de dicha legislación. A continuación se procederá a presentar una tipología simplificada que permita incluir y discutir en dos grandes categorías la variedad de principios, normas e instrumentos aplicados a la operación gubernamental sobre los problemas urbanos de América Latina. Ambas categorías generales serán luego exploradas en sus supuestos, sus intenciones, sus lincamientos y sus efectos, con especial referencia a sus principales manifestaciones concretas. 1 . El proceso

de urbanización

en América

Latina

El carácter novedoso de los intentos de reforma urbana propuestos o aplicados en diversos países latinoamericanos, su surgimiento, sus

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MARCOS KAPLAN

m o d a l i d a d e s y sus a l c a n c e s , n o s e r í a n c o m p r e n s i b l e s si n o se c o m e n z a r a p o r u n e s c u e t o e x a m e n d e la p r o b l e m á t i c a a la que h a n p r e t e n d i d o dar r e s p u e s t a , la v i n c u l a d a c o n los f a c t o r e s , los c a r a c t e r e s y las c o n s e c u e n c i a s del p r o c e s o de u r b a n i z a c i ó n . L a e s t r u c t u r a y la d i n á m i c a de la u r b a n i z a c i ó n p a r e c e n i n t e r r e l a c i o narse c o n las o t r a s c o n f i g u r a c i o n e s y p r o c e s o s de t i p o s o c i o e c o n ó m i c o , c u l t u r a l - i d e o l ó g i c o , p o l í t i c o , en las d i f e r e n t e s e t a p a s de d e s a r r o l l o de los países l a t i n o a m e r i c a n o s , y c o n los m o d o s c o r r e l a t i v o s d e inserc i ó n de aquéllos en el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l . A p a r t i r de la e t a p a c o l o n i a l , de la q u e se h e r e d a un e s q u e m a d e urb a n i z a c i ó n y de d i s t r i b u c i ó n espacial c o n n o t a b l e c a p a c i d a d de perd u r a c i ó n , el p r o c e s o u r b a n o p r o g r e s a c a d a vez m á s , p e r o n o c o m o c o n c o m i t a n t e o c o n s e c u e n c i a de un d e s a r r o l l o a u t ó n o m o y a u t o s o s t e n i d o y de u n a i n d u s t r i a l i z a c i ó n i n t e g r a d a . A q u é l a p a r e c e , p o r el c o n t r a r i o , c o m o r e s u l t a d o y p a r t e d e u n m o d e l o de c r e c i m i e n t o dep e n d i e n t e , b a s a d o en la p r o d u c c i ó n p r i m a r i o - e x p o r t a d o r a , p r i m e r o , en el q u e luego se i n j e r t a el t i p o de i n d u s t r i a l i z a c i ó n substitutiva de importaciones. Se c o n f i g u r a a s í un p r o c e s o y u n s i s t e m a u r b a n o s c u y o s f a c t o r e s m á s significativos en el p e r i o d o c o n t e m p o r á n e o p a r e c e n h a b e r s i d o : 1 ) la a l t a tasa de c r e c i m i e n t o d e m o g r á f i c o : 2 ) las m i g r a c i o n e s (intern a c i o n a l e s , n a c i o n a l e s , i n t e r n a s , i n t r a l a t i n o a m e r i c a n a s ) ; 3 ) la a c c i ó n e x p e l e n t e de las a t r a s a d a s e s t r u c t u r a s r u r a l e s ; 4 ) la f u e r z a de a t r a c c i ó n de los n u e v o s f o c o s i n d u s t r i a l e s ; 5 ) la universalización de la cult u r a u r b a n a ; 6 ) las c r e c i e n t e s e x p e c t a t i v a s de a c c e s o a la o c u p a c i ó n , al i n g r e s o , al status, al c o n s u m o de bienes y s e r v i c i o s ; y 7 ) el i n t e r v e n cionismo estatal. E n este m a r c o se insertan y se r e f u e r z a n las t e n d e n c i a s a la densific a c i ó n de áreas p e r i f é r i c a s del c o n t i n e n t e a l r e d e d o r d e las principales c i u d a d e s ; a la d i n á m i c a e x p a n s i v a de las m i s m a s m á s en r e l a c i ó n c o n el e x t e r i o r que c o n el h i n t e r l a n d r e g i o n a l y n a c i o n a l ; al s u r g i m i e n t o de la t í p i c a gran c i u d a d p r i n c i p a l , c o n c e n t r a d o r a de p o b l a c i ó n y d e f u n c i o n e s , de r e c u r s o s y de p o d e r ; el c a r á c t e r a u t o s o s t e n i d o y a u t o a c u m u l a t i v o de la c o n c e n t r a c i ó n u r b a n a y m e t r o p o l i t a n a y del desequilibrio e n t r e las regiones de c a d a p a í s . A la c o n s i d e r a c i ó n de la génesis d e la h i p e r t r o f i a d a u r b a n i z a c i ó n c o n t e m p o r á n e a e n la r e g i ó n d e b e a c o m p a ñ a r s e la r e f e r e n c i a a sus principales c a r a c t e r í s t i c a s y c o n s e c u e n c i a s , e n t r e las cuales es pertin e n t e d e s t a c a r las siguientes: L a s c i u d a d e s h a n c r e c i d o en n ú m e r o , en p o b l a c i ó n y en t a m a ñ o , c o n f i g u r a d o u n a t e n d e n c i a g e n e r a l i z a d a a la h i p e r t r o f i a u r b a n a . L a

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p o b l a c i ó n u r b a n a c r e c e m á s que la t o t a l ; la de las m e t r ó p o l i s y ciudades de m á s de 1 0 0 , 0 0 0 h a b i t a n t e s m á s que la de las c i u d a d e s m e dianas y p e q u e ñ a s . E s t e p r o c e s o h a d e t e r m i n a d o i n d u d a b l e m e n t e elementos de crecimiento, cambio y modernización, configurados p o r : 1 ) la e x p a n s i ó n de la i n d u s t r i a y del s e c t o r t e r c i a r i o ; 2 ) m o d i f i c a c i o n e s sustanciales en las f u e r z a s , r e l a c i o n e s y e s t r u c t u r a s s o c i a l e s ; 3 ) el a u m e n t o relativo de la movilidad social y el s u r g i m i e n t o de u n a e s t r u c t u r a social más a b i e r t a y flexible; 4 ) la difusión del uso y del c o n s u m o de bienes y servicios p r o p i o s de la vida u r b a n o - i n d u s t r i a l c o n t e m p o r á n e a ; 5 ) m u t a c i o n e s en la f o r m a de sentir, p e n s a r y vivir, en las m o t i v a c i o n e s , a s p i r a c i o n e s , a c t i t u d e s y m e t a s de las m a y o r í a s n a c i o n a l e s ; 6 ) la d e m o c r a t i z a c i ó n en p a r t e real y en p a r t e f o r m a l , y 7 ) la c o n v e r s i ó n de las grandes c i u d a d e s en c e n t r o s p r e d o m i n a n t e s de p o d e r p o l í t i c o , de decisiones a d m i n i s t r a t i v a s , de e l a b o r a c i ó n y difusión de c u l t u r a e i d e o l o g í a s . El r e c o n o c i m i e n t o de los innegables a s p e c t o s positivos de la urban i z a c i ó n n o e x c l u y e sino q u e , p o r el c o n t r a r i o i m p o n e la c o m p r o b a c i ó n de sus c o n t r a p a r t i d a s n e g a t i v a s , que h a n c o n t r i b u i d o a i m p e d i r la c o n v e r s i ó n del c r e c i m i e n t o en d e s a r r o l l o y que h a n d e t e r m i n a d o u n a m o d e r n i z a c i ó n p a r c i a l , superficial y d e s e q u i l i b r a d a . L a u r b a n i z a c i ó n se h a p r o d u c i d o en el m a r c o y c o m o p a r t e de u n p r o c e s o de c r e c i m i e n t o d e p e n d i e n t e , desigual y c o m b i n a d o . H a revest i d o c a r a c t e r e s de e s p o n t a n e i d a d , d e s c o n t r o l e i r r a c i o n a l i d a d . H a adquirido un r i t m o e x c e s i v o c o n r e l a c i ó n al g r a d o de d e s a r r o l l o real y al c r e c i m i e n t o industrial. Ha i n c o r p o r a d o e l e m e n t o s e s t r u c t u r a l e s p r o c e d e n t e s de diversos y a veces distantes c o n t e x t o s s o c i o h i s t ó r i c o s , y f a v o r e c i d o el s u r g i m i e n t o de r e l a c i o n e s d i s c o n t i n u a s y a s i s t e m á t i c a s e n t r e s e c t o r e s del c o n j u n t o n a c i o n a l y d e n t r o de c a d a u n o de e l l o s . L o s a u m e n t o s de p o b l a c i ó n , de c a p a c i d a d p r o d u c t i v a , de ingreso y de p o d e r h a n t e n d i d o a p r o d u c i r s e casi e x c l u s i v a m e n t e en o a l r e d e d o r de los c e n t r o s u r b a n o s m á s d e n s a m e n t e p o b l a d o s y d e s a r r o l l a d o s , las c i u d a d e s privilegiadas y las m e t r ó p o l i s i n t e r n a s , q u e o c u p a n u n a posic i ó n p o l a r r e s p e c t o al r e s t o del s i s t e m a u r b a n o y la s o c i e d a d n a c i o n a l . L a insularidad u r b a n a se instala en el v a c í o h u m a n o g e n e r a l i z a d o , las tierras de nadie que a b a r c a n el r e s t o del á m b i t o n a c i o n a l , d e s h a b i t a das o a p e n a s h a b i t a d a s . L a debilidad de la r e d u r b a n a t o t a l y el sistem a radial de c o m u n i c a c i o n e s c o n t r i b u y e n a r e f o r z a r e s t a d i s o c i a c i ó n , y vuelven e x c e p c i o n a l la c o n e x i ó n de o t r a s z o n a s aisladas de m a y o r d e n s i d a d . L a s m e t r ó p o l i s i n t e r n a s y las grandes c i u d a d e s se c o n s t i t u y e n , así, en oasis de p r o g r e s o , m o d e r n i d a d y c o s m o p o l i t i s m o ; r e f u e r zan los a g u d o s desniveles e n t r e las regiones c o n s t i t u t i v a s del c o n j u n t o ;

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o p e r a n en u n a f u n c i ó n de c o l o n i a l i s m o i n t e r n o , d o m i n a n d o y e x p l o t a n d o el hinterland s u b d e s a r r o l l a d o , p e r o c o m o i n t e r m e d i a r i a s a su vez del s i s t e m a de d e p e n d e n c i a e x t e r n a , c e n t r a d o en las m e t r ó p o l i s de los países a v a n z a d o s . O t r o s rasgos y e f e c t o s c o n e x o s se r e f i e r e n a la l i m i t a c i ó n de las f r o n t e r a s i n t e r n a s ; al d é f i c i t de la o c u p a c i ó n e f e c tiva y del c o n t r o l p e r m a n e n t e del t e r r i t o r i o t o t a l ; a la m a r g i n a l i d a d de regiones e n t e r a s , y a la i n e x i s t e n c i a o r e t r a s o de la p l e n a integración nacional. L a n a t u r a l e z a y la d i n á m i c a de e s t a u r b a n i z a c i ó n n o h a n p r o d u c i d o sus e f e c t o s d i s t o r s i o n a n t e s y c o n f l i c t i v o s sólo en t é r m i n o s de la s o c i e d a d n a c i o n a l en su c o n j u n t o , sino t a m b i é n r e s p e c t o a la p r o p i a est r u c t u r a de las m e t r ó p o l i s i n t e r n a s y g r a n d e s c i u d a d e s . L a u r b a n i z a c i ó n sin c o r r e s p o n d e n c i a a p r o x i m a d a c o n el g r a d o real de d e s a r r o l l o y de i n d u s t r i a l i z a c i ó n i n t e g r a d a , h a c o n t r i b u i d o a i m p o n e r l í m i t e s al reajuste u r b a n o de la p o b l a c i ó n rural e m i g r a t o r i a e , i n c l u s o , de la p o b l a c i ó n o r i g i n a r i a m e n t e u r b a n a en e x p a n s i ó n . H a n surgido a s í los graves p r o b l e m a s de e x c e s o de m a n o de o b r a , de desniveles en la c a p a c i t a c i ó n y en las a s p i r a c i o n e s , de a d a p t a c i ó n d e f e c t u o s a a las n u e v o s c o n d i c i o n e s de vida u r b a n o - i n d u s t r i a l . E s t o s p r o b l e m a s b á s i c o s se h a n visto en p a r t e c o m p e n s a d o s y en p a r t e r e p l a n t e a d o s y reagravados en un nivel m á s a l t o p o r los m e c a n i s m o s de ajuste r e l a t i v o q u e han p r o p o r c i o n a d o las fuerzas y f o r m a s organizativas d e la e c o n o m í a de las s o c i e d a d e s u r b a n a s . E s t a s , c o m o se h a i n d i c a d o r e i t e r a d a m e n t e , p a r e c e n s e r : 1) la a d a p t a c i ó n de las e s t r u c t u r a s p r o d u c t i v a s , c o m e r ciales y de servicios a las nuevas c o n d i c i o n e s ( o c u p a c i ó n de m a n o de o b r a r e d u n d a n t e p o r p e q u e ñ a s y m e d i a n a s e m p r e s a s , a r t e s a n í a , industria-doméstica); 2) "sobreterciarización" (seudoterciario, terciario, e x c e s i v o ) ; 3 ) p a t r o n e s familiares t r a d i c i o n a l e s de solidaridad y c o o p e r a c i ó n , y 4 ) e x p a n s i ó n de la p o b l a c i ó n marginal y s u b m a r g i n a l . E s t o s m e c a n i s m o s e j e m p l i f i c a n , en el nivel d e la p r o b l e m á t i c a urb a n a , lo q u e p a r e c e ser u n a c a r a c t e r í s t i c a g e n e r a l i z a d a del p r o c e s o lat i n o a m e r i c a n o en los ú l t i m o s d e c e n i o s : la p e r m e a b i l i d a d d e la s o c i e d a d t r a d i c i o n a l , n a c i o n a l y u r b a n a , q u e t o l e r a la i n f i l t r a c i ó n de elementos y componentes modernos, y establece así una precaria compatibilidad e n t r e a m b a s e s f e r a s , s i t u a c i ó n d o t a d a de a l t a e x p l o s i v i d a d p o t e n c i a l p e r o i n c a p a z t o d a v í a al p a r e c e r de g e n e r a r la i n t e n s i d a d de t e n s i o n e s , la m u l t i p l i c a c i ó n y a r t i c u l a c i ó n de sujetos y a g e n t e s de c a m bio a p t o s p a r a o p e r a r u n a t r a n s f o r m a c i ó n e s t r u c t u r a l p r o f u n d a . E l desequilibrio p e r m a n e n t e n o se c o n v i e r t e en r e p l a n t e o r a d i c a l , ni p r o d u c e o p c i o n e s válidas y o p e r a t i v a s , p r o y e c t o s h i s t ó r i c o s i n é d i t o s , ni u n n u e v o equilibrio en u n nivel s u p e r i o r .

REFORMA URBANA

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A s í las m e t r ó p o l i s y c i u d a d e s privilegiadas s u p o n e n y a b a r c a n u n a s o c i e d a d de masas c o n un a l t o c o m p o n e n t e de m a r g i n a l i d a d u r b a n a y r u r a l . S e c t o r e s de las clases m e d i a s , y los g r u p o s m á s f u e r t e s y organ i z a d o s de los t r a b a j a d o r e s , p r e s i o n a n p o r u n m a y o r g r a d o de p a r t i c i p a c i ó n en los b e n e f i c i o s disponibles de la vida u r b a n a e i n d u s t r i a l , g e n e r a l m e n t e en u n s e n t i d o de i n t e g r a c i ó n al establishment, más que u n o de c u e s t i o n a m i e n t o . Su p r e s i ó n se u n e a la de las masas m a r g i n a les, p a r a c o n f i g u r a r u n a e c o n o m í a o r i e n t a d a h a c i a el c o n s u m o de tip o m o d e r n o , que e x c e d e las posibilidades de u n a e s t r u c t u r a p r o d u c t i va r e t r a s a d a y de u n a d i s t r i b u c i ó n regresiva del ingreso y del p o d e r . El p e s o p o l í t i c o de las masas u r b a n a s , d e t e r m i n a d o p o r su n ú m e r o , su o r g a n i z a c i ó n y su p a r t i c i p a c i ó n i n d u c i d a o e s p o n t á n e a en los p r o c e s o s y e s t r u c t u r a s de p o d e r (sindicalismo p o l i t i z a d o , e x p e r i m e n t o s desarrollistas y p o p u l i s t a s , p r o l i f e r a c i ó n de fuerzas de i z q u i e r d a ) , llevan a los g o b i e r n o s a i n t e n t a r la c o n c i l i a c i ó n s i m u l t á n e a c o n las n e c e s i d a d e s y reivindicaciones p o p u l a r e s y c o n los intereses de los g r u p o s d o m i n a n t e s y dirigentes, a través de p o l í t i c a s u r b a n a s d e m a g ó g i c a s , de parches y r e m i e n d o s , en c o n f l i c t o c o n c u a l q u i e r posibilidad de p o l í t i c a r a c i o n a l a largo p l a z o . F i n a l m e n t e , la u r b a n i z a c i ó n e x c e s i v a c o n r e l a c i ó n al g r a d o real de d e s a r r o l l o c o n t r i b u y e a d e t e r m i n a r u n a d i m e n s i ó n h i p e r t r o f i a d a de los principales n ú c l e o s de p o b l a m i e n t o y el c o n s i g u i e n t e a u m e n t o e x p l o sivo de n e c e s i d a d e s sociales y de c o s t o s de m a n t e n i m i e n t o y e x p a n sión de las c i u d a d e s . L a insuficiencia de las respuestas al a u m e n t o de las d e m a n d a s de servicios y o b r a s públicas ( i n f r a e s t r u c t u r a f í s i c a y social) g e n e r a u n r á p i d o d e t e r i o r o del m e d i o u r b a n o , q u e se vuelve c a d a vez m á s desfavorable y d e s t r u c t i v o p a r a la vida individual y la c o l e c t i v a , p a r a el t r a b a j o , la p r o d u c t i v i d a d , las e x i g e n c i a s m í n i m a s de u n a vida p a s a b l e m e n t e u r b a n a . El p r o b l e m a se agrava p o r las c o n d i c i o n e s de t e n e n c i a c o n c e n t r a d a y de u s o i n c o n t r o l a d o d e la t i e r r a . L a c o n c e n t r a c i ó n de la p r o p i e d a d i n m o b i l i a r i a u r b a n a está d e t e r m i n a d a n o s o l a m e n t e p o r los c a r a c t e r e s h i s t ó r i c a m e n t e h e r e d a d o s de la t e n e n c i a de la tierra en A m é r i c a L a t i n a , sino t a m b i é n p o r el s e n t i d o t r a d i c i o n a l i s t a de su v a l o r a c i ó n y p o r su c a r á c t e r , en c o n d i c i o n e s d e inestabilidad s o c i o e c o n ó m i c a , de bien-refugio f u n d a m e n t a l . L a p r o piedad u r b a n a , e n t o n c e s , es o b j e t o de e s p e c u l a c i ó n d e s e n f r e n a d a ; d e a c a p a r a m i e n t o sin i n t e n c i ó n de edificar en ella o de darle d e s t i n o p r o d u c t i v o d e t e r m i n a d o ; de u t i l i z a c i ó n p r e m a t u r a e i n a d e c u a d a , lo q u e a c a r r e a la l o c a l i z a c i ó n a n á r q u i c a , la división irracional de los p r e d i o s , los usos m e z c l a d o s a a n t a g ó n i c o s , la d e s o r g a n i z a c i ó n y d e r r o c h e del e s p a c i o u r b a n o y el e n c a r e c i m i e n t o de los servicios.

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MARCOS KAPLAN

L a gran c i u d a d l a t i n o a m e r i c a n a se c a r a c t e r i z a a s í p o r la violencia y el d e s o r d e n d e su e x p a n s i ó n d e m o g r á f i c a y f í s i c a . C r e c e irregularm e n t e , se h i p e r t r o f i a sin d i r e c c i ó n , c o m b i n a la e x c e s i v a d e n s i d a d c o n la falta de v e r d a d e r o s c e n t r o s de e s t r u c t u r a y d e i d e n t i d a d . L a s p o b l a c i o n e s e x c e s i v a m e n t e densas c o e x i s t e n c o n o t r a s v i s i b l e m e n t e ins u f i c i e n t e s . L a dispersión r e f u e r z a el c o n t i n u o a u m e n t o del c o s t o de bienes y servicios p o r p e r s o n a a t e n d i d a . L a u r b a n i z a c i ó n n o m o d i f i c a ni d e s t r u y e las fuerzas y las e s t r u c t u r a s del a t r a s o : se i n t e g r a en ellas, las r e s p e t a y las r e f u e r z a . 2 . La reforma

urbana:

caracterización

y elementos

tipológicos

D a d a su a p a r i c i ó n r e c i e n t e , su r e d u c i d o n ú m e r o y lo i n c i p i e n t e de sus m a n i f e s t a c i o n e s , los m o t i v o s y o b j e t i v o s a p a r e n t e s y reales q u e se p r o p o n e , la r e f o r m a u r b a n a n o p u e d e m e n o s q u e ser c o n s i d e r a d a p a r t e i n t e g r a n t e , m a n i f e s t a c i ó n c o n c r e t a o m o d a l i d a d especial de la p o l í t i c a u r b a n a , c o n c e b i d a c o m o el c o n j u n t o de i n t e r v e n c i o n e s , decis i o n e s , a c t i v i d a d e s , i n s t r u m e n t o s y n o r m a s p o r los cuales y a través de los cuales los E s t a d o s de los países l a t i n o a m e r i c a n o s h a n i n t e n t a d o e i n t e n t a n o p e r a r r e s p e c t o de los p r o c e s o s de c r e c i m i e n t o u r b a n o —sus c a u s a s , m a n i f e s t a c i o n e s y e f e c t o s — , c o n t r o l a r l o s , r e g u l a r l o s , dirigirlos o m o d i f i c a r l o s en d i s t i n t o g r a d o . C o m o t o d o i n t e n t o general o p a r c i a l i z a d o d e i n t e r v e n c i ó n planific a d o r a , u n a p o l í t i c a de r e f o r m a u r b a n a p r e s e n t a las c a r a c t e r í s t i c a s siguientes: 1 ) Su n e c e s i d a d surge de la insuficiencia c o m p r o b a d a de las a c c i o nes e s p o n t á n e a s de sujetos y a g e n t e s sociales o p e r a n t e s en el s i s t e m a n a c i o n a l p a r a el logro de u n a m a x i m i z a c i ó n q u e se c o n s i d e r a d e s e a b l e , lo cual j u s t i f i c a el d e s e m p e ñ o p o r el E s t a d o de u n papel de arbitraje d e c i s o r i o e n t r e las f u e r z a s , p o d e r e s y o b j e t i v o s en c u r s o y / o en c o n flicto. 2 ) I n c o r p o r a c o m o p r e s u p u e s t o e idea r e g u l a d o r a u n a c i e r t a n o c i ó n del p r o g r e s o : ¿ q u é f u e r z a s , f o r m a s organizativas y r e s u l t a d o s del p r o c e s o u r b a n o d e b e n ser a d m i t i d o s , p r o m o v i d o s , m o d i f i c a d o s o reprim i d o s ? ¿ C o n qué v e l o c i d a d y en qué d i r e c c i ó n ? ¿ A q u é c o s t o s sociales? ¿ C o n q u é g r a d o de universalidad de b e n e f i c i o s y p e r j u i c i o s , y para quiénes? 3 ) S u p o n e , p o r lo t a n t o , un e s q u e m a d a d o de la s o c i e d a d , a m a n t e n e r , a r e f o r m a r o a m o d i f i c a r y r e m p l a z a r , y fija los c a m i n o s y las f o r m a s de o p e r a c i ó n en f u n c i ó n del p r o y e c t o f u n d a m e n t a l de esa soc i e d a d q u e se s u p o n e a c e p t a d o p o r é s t a .

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4 ) B u s c a s i e m p r e b e n e f i c i a r s u b c o n j u n t o s (clases, g r u p o s , s e c t o r e s , r a m a s , r e g i o n e s , i n s t i t u c i o n e s ) en el s e n o del c o n j u n t o s o c i a l , de m o d o desigual c o n r e l a c i ó n a los q u e resultan p o s t e r g a d o s o p e r j u d i c a d o s . 5 ) D a p r i o r i d a d a c i e r t o s p r o c e s o s y a v a n c e s , elige p o l o s o f o c o s privilegiados p a r a la f o r m a c i ó n e i n c r e m e n t o d e los p r o d u c t o s y m o d i f i c a c i o n e s que se c o n s i d e r a n esenciales p a r a la p r e s e r v a c i ó n , el m e r o c r e c i m i e n t o o el desarrollo e s t r u c t u r a l de la s o c i e d a d en c u e s t i ó n , y s e l e c c i o n a los itinerarios de p r o p a g a c i ó n d e d i c h o s p r o d u c t o s y p r o gresos en la s o c i e d a d global. 6 ) A p l i c a u n a e s t r a t e g i a , c o n c e b i d a c o m o c u e r p o o r g á n i c o de decisiones s o b r e u n a serie de o p c i o n e s e c o n ó m i c a s , sociales, p o l í t i c a s , ideológicas y c u l t u r a l e s , r e s u l t a n t e en u n p r o g r a m a m í n i m a m e n t e p r e c i s o c o m o p a r a ser g u í a e f e c t i v a de los ó r g a n o s públicos de interv e n c i ó n y p l a n e a m i e n t o , y de los d e s t i n a t a r i o s : s u j e t o s , a g e n t e s , p r o t a g o n i s t a s , b e n e f i c i a r i o s , ( s o c i e d a d n a c i o n a l , s u b c o n j u n t o s , clases, grupos, sectores, regiones, instituciones). 7 ) S u p o n e y e x i g e , al m e n o s en t e o r í a , un g r a d o m í n i m o de c o h e r e n c i a de las decisiones a d o p t a d a s , en c u a n t o objetivos y m e d i o s ; r e c u r s o s , i n s t r u m e n t o s y e t a p a s ; t a r e a s y responsabilidades de los principales sujetos y agentes s o c i a l e s . L a v a r i e d a d de f e n ó m e n o s a c o n s i d e r a r sugiere la c o n v e n i e n c i a de f o r m u l a r u n a t i p o l o g í a s i m p l i f i c a d a , b i n a r i a , de las p o l í t i c a s y legislac i o n e s d e r e f o r m a c u b a n a en A m é r i c a L a t i n a . C a d a u n o de los t i p o s p r o p u e s t o s es, p o r n e c e s i d a d , a b s t r a c t o , en u n s e n t i d o i d e a l - t í p i c o , r e s p e c t o de los cuales los f e n ó m e n o s c o n c r e t o s a q u e se h a r á r e f e r e n c i a t e n d r á n u n s e n t i d o de a p r o x i m a c i ó n a las realidades e x i s t e n t e s en los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s . L a t i p o l o g í a t i e n e en c u e n t a los siguientes c r i t e r i o s c l a s i f i c a t o r i o s : ¿ Q u i é n a s u m e e i n t e n t a realizar la r e f o r ' m a u r b a n a ? ¿ Q u é se quiere r e f o r m a r ? ¿ P a r a qué se quiere r e f o r m a r ? ¿ C ó m o se p r e t e n d e e j e c u t a r la r e f o r m a ? 1 ) ¿ Q u i é n tiene el p o d e r y , en c o n s e c u e n c i a , p u e d e diseñar y e j e c u t a r la r e f o r m a u r b a n a ? P a r t i c u l a r m e n t e , ¿ q u é g r u p o s , r e p r e s e n t a n t e s de q u é i n t e r e s e s , c o n q u é e n f o q u e p o l í t i c o - i d e o l ó g i c o y c o n q u é c a p a c i d a d o r g a n i z a t i v a se m u e v e n , c o n q u é estrategias y t á c t i c a s , h a c i a la r e a l i z a c i ó n de q u é o b j e t i v o s ? ¿ c u á l es la o r i e n t a c i ó n f u n d a m e n t a l de las clases y g r u p o s en c o n t r o l del E s t a d o ? ¿ C u á l es el g r a d o d e part i c i p a c i ó n d e las r e s t a n t e s clases y g r u p o s en la f o r m a c i ó n y e j e r c i c i o del p o d e r , y c u á l es la c o n g r u e n c i a de esta p a r t i c i p a c i ó n c o n la imp o r t a n c i a y la f u e r z a reales de aquellas clases y g r u p o s ?

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MARCOS KAPLAN

2 ) ¿ Q u é se quiere r e f o r m a r , es d e c i r , cuál es el o b j e t o r e s p e c t o del cual se quiere o p e r a r ? E l l o s u p o n e u n d i a g n ó s t i c o de la c u e s t i ó n u r b a n a y sus p r o b l e m a s , u n a c a l i f i c a c i ó n de las f u e r z a s , e s t r u c t u r a s y p r o cesos que se c o n s i d e r a n n e g a t i v o s o positivos p a r a la e s t a b i l i z a c i ó n de la s o c i e d a d tal c o m o e s , p a r a la b ú s q u e d a de u n c i e r t o g r a d o d e crecim i e n t o o p a r a la i m p o s i c i ó n de c a m b i o s e s t r u c t u r a l e s . 3 ) ¿ P a r a q u é se quiere la r e f o r m a u r b a n a ? , p r e g u n t a r e f e r i d a a los o b j e t i v o s y t á c t i c o s de la m i s m a . 4 ) ¿ C ó m o se p r e t e n d e realizar la r e f o r m a u r b a n a ? , ¿ C u á l e s s o n o llegarán a ser sus m é t o d o s , t é c n i c a s , i n s t r u m e n t o s a utilizar p a r a enf r e n t a r los p r o b l e m a s , r e m o v e r los o b s t á c u l o s , c r e a r y usar los r e c u r sos ( f í s i c o s , f i n a n c i e r o s , t e c n o l ó g i c o s , h u m a n o s ) en u n a d i r e c c i ó n determinada? E n f u n c i ó n del m o d o de p l a n t e a r y de r e s p o n d e r a estas c u a t r o p r e g u n t a s básicas p a r e c e p e r t i n e n t e y viable u n a c l a s i f i c a c i ó n binaria en d o s tipos p o l a r e s : r e f o r m a u r b a n a t r a d i c i o n a l , c o n v e n c i o n a l , apar e n t e , en el m a r c o d e u n a p o l í t i c a general de c o n s e r v a c i ó n del status quo; y r e f o r m a u r b a n a en s e n t i d o e s t r i c t o , e s t r u c t u r a l , e n el m a r c o , c o m o p a r t e y c o m o r e s u l t a d o , de u n p r o y e c t o de t r a n s f o r m a c i ó n r e v o l u c i o n a r i a de la s o c i e d a d . 3 . Reforma urbana aparente en régimen conservación del s t a t u s q u o

de

L a p r i m e r a c a t e g o r í a a c o n s i d e r a r a b a r c a el c o n t i n u o de n o r m a s , i n s t r u m e n t o s y m e c a n i s m o s que c o n f i g u r a n p o l í t i c a s u r b a n a s e i n t e n tos de r e f o r m a u r b a n a de c a r á c t e r superficial, m a r g i n a l , p r e v e n t i v o , sustitutivas de la r e f o r m a u r b a n a en s e n t i d o e s t r i c t o , que e m e r g e n y o p e r a n en los m a r c o s de u n r é g i m e n d e p r e s e r v a c i ó n del status quo. ¿ Q u i é n p r o m u e v e , i n s t r u m e n t a o c o n t r o l a la r e f o r m a u r b a n a ? . E s t e t i p o de r e f o r m a u r b a n a es t o t a l o p r i m o r d i a l m e n t e p r o m o v i d a , i n s t r u m e n t a d a o c o n t r o l a d a p o r los i n t e g r a n t e s y r e p r e s e n t a n t e s de la élite o l i g á r q u i c a surgida en la m a y o r í a d e los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s d u r a n t e los ú l t i m o s d e c e n i o s . L a m i s m a a p a r e c e c o m o resultad o d e u n p r o c e s o de e n s a m b l a m i e n t o e i n t e g r a c i ó n c r e c i e n t e de viejos y n u e v o s g r u p o s t e r r a t e n i e n t e s , c o m e r c i a l e s , f i n a n c i e r o s e industriales, de nivel s o c i o e c o n ó m i c o s u p e r i o r , e l e m e n t o s de la a l t a clase m e d i a , la t e c n o b u r o c r a c i a civil y m i l i t a r , y las c o r p o r a c i o n e s m u l t i n a c i o n a l e s . L a élite oligárquica se i d e n t i f i c a c o n las f u e r z a s , e s t r u c t u r a s y p r o c e sos q u e s o n c a u s a y r e s u l t a d o de u n m o d e l o de desarrollo d e p e n d i e n -

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t e , desigual y c o m b i n a d o ; p r o m u e v e n o a c e p t a n s ó l o las f o r m a s d e u n c r e c i m i e n t o m o d e r n i z a n t e l i m i t a d o , y se o p o n e n r e s u e l t a m e n t e a t o d a posibilidad de m o d i f i c a c i o n e s sustanciales q u e p u e d e n c o n f i g u r a r un a u t é n t i c o p r o c e s o de desarrollo global. Las clases y grupos q u e p r e s u m i b l e m e n t e d e b e r í a n e s t a r i n t e r e s a d o s en el d e s a r r o l l o , el c a m b i o , la d e m o c r a t i z a c i ó n y la a u t o n o m í a e x t e r n a ( e m p r e s a r i a d o industrial m e d i a n o y p e q u e ñ o , clase m e d i a , p r o f e s i o n a l e s y t é c n i c o s , t r a b a j a d o r e s u r b a n o s y rurales) se h a n c a r a c t e r i z a d o h a s t a h o y , en general, p o r el a p a c i g u a m i e n t o , la d e b i l i d a d , la f a l t a d e e s t r a t e g i a deliber a d a e i n d e p e n d i e n t e , la i n c a p a c i d a d p a r a f o r m u l a r y e j e c u t a r o t r o posible m o d e l o o p e r a c i o n a l , aplicable al c o n j u n t o d e la s o c i e d a d . E s t a s fuerzas sociales se e x p r e s a n y o p e r a n p o l í t i c a m e n t e a través del s i s t e m a t r a d i c i o n a l de p a r t i d o s c o n s e r v a d o r e s , r e f o r m i s t a s , p o p u listas, desarrollistas y de i z q u i e r d a , de r e g í m e n e s liberales o a u t o r i t a rio-verticales, y d e la i n s t i t u c i o n a l i d a d h e r e d a d a , p a r a la discusión de los p r o b l e m a s y l a n e g o c i a c i ó n de las s o l u c i o n e s en f u n c i ó n de t r a n s a c c i o n e s y alianzas de intereses s e c t o r i a l e s y p a r t i c u l a r i s t a s y de o b j e t i v o s l i m i t a d o s . L a n a t u r a l e z a y el c o m p o r t a m i e n t o del E s t a d o r e fleja y r e f u e r z a estas s i t u a c i o n e s y t e n d e n c i a s . El E s t a d o h a e m e r g i d o y se h a a f i r m a d o e n las s o c i e d a d e s l a t i n o a m e r i c a n a s c o m o el ú n i c o g r u p o o r g a n i z a d o e n i n s t i t u c i o n a l i z a d o c o n a p t i t u d p a r a el c u m p l i m i e n t o d e t a r e a s y l o g r o d e fines c o m o los siguientes: 1 ) P r e s e r v a c i ó n d e las bases del s i s t e m a y o b t e n c i ó n d e e s t a b i l i d a d , crecimiento m í n i m o y modernización parcial para un capitalismo de desarrollo d e p e n d i e n t e , desigual y c o m b i n a d o . 2 ) E j e r c i c i o de u n a f u n c i ó n s u p l e t o r i a p a r a l a a t e n c i ó n d e los p r o b l e m a s c r e a d o s p o r n u e v o s p r o c e s o s y desequilibrios i n t e r n o s y e x t e r n o s , y p a r a la s a t i s f a c c i ó n d e viejas n e c e s i d a d e s i n c r e m e n t a d a s y de o t r a s n u e v a s , q u e n o e n c u e n t r a n s o l u c i ó n ni s a t i s f a c c i ó n a d e c u a das a través del c o m p o r t a m i e n t o e s p o n t á n e o del m e r c a d o , d e los grupos d o m i n a n t e s y d e las e m p r e s a s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r a s . L a i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l t i e n d e a p r o m o v e r , r e g u l a r y c o m p l e m e n t a r los d e s f a l l e c i m i e n t o s , las insuficiencias o las ausencias d e l a iniciativa privada, n u n c a a remplazaría. 3) y de 4) zo y gran

Despliegue d e p o l í t i c a s m e r a m e n t e c o m p e n s a t o r i a s , a n t i c í c l i c a s crecimiento restringido. D e f e n s a de las clases d o m i n a n t e s t r a d i c i o n a l e s y n u e v a s , r e f u e r c o n s o l i d a c i ó n de su a c u m u l a c i ó n y p o d e r , r e c o n o c i m i e n t o d e la empresa c o m o unidad fundamental de organización y acción so-

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c i o e c o n ó m i c a s . C r e a c i ó n y m a n t e n i m i e n t o de c o n d i c i o n e s favorables a la vigencia de un c o m p r o m i s o social y p o l í t i c o e n t r e los d i s t i n t o s c o m p o n e n t e s del s i s t e m a de d o m i n a c i ó n y e n t r e los p r e t e n d i e n t e s y d e t e n t a d o r e s de la h e g e m o n í a . 5 ) R e g u l a c i ó n y arbitraje del a s c e n s o y de la i n c o r p o r a c i ó n l i m i t a d a de n u e v o s g r u p o s al establishment; de la c o m p e t e n c i a y c o n f l i c t o entre grupos extranjeros y nacionales, y entre estos últimos. Exclusión d e las m a y o r í a s n a c i o n a l e s r e s p e c t o de la p a r t i c i p a c i ó n e f e c t i v a e n las d e c i s i o n e s s o b r e d i s t r i b u c i ó n del ingreso y del p o d e r . 6 ) R e a j u s t e a las n u e v a s c o n d i c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s y r e g u l a c i ó n d e las n u e v a s r e l a c i o n e s de a r m o n í a y c o n f l i c t o de i n t e r e s e s e n t r e grupos dominantes nacionales y extranjeros. L a a s u n c i ó n de estas t a r e a s de e x i g i d o y e s t i m u l a d o : la f o r m a c i ó n de n u e v o s e l e n c o s p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s : el s u r g i m i e n t o d e u n a n u e v a flexibilidad y u n a e f i c i e n c i a m a y o r e s q u e en la e t a p a p r e c e d e n t e , l a a m p l i a c i ó n del r e p e r t o r i o d e i n s t i t u c i o n e s e i n s t r u m e n t o s de c o n t r o l , r e g u l a c i ó n y p r o m o c i ó n . El E s t a d o y q u i e n e s l o e n c a r n a n (dirigentes p o l í t i c o s , b u r o c r a c i a g u b e r n a m e n t a l ) despliegan u n a c o n d u c t a dual y a m b i g u a . P o r u n a p a r t e a p a r e c e n c o m o e x p r e s i ó n del s i s t e m a social v i g e n t e y c o m o i n s t r u m e n t o de las clases y f r a c c i o n e s h e g e m ó n i c a s y d o m i n a n t e s , y su a c t u a c i ó n c o r r e s p o n d e e n ú l t i m a inst a n c i a a sus i n t e r e s e s . P o r o t r a p a r t e , el E s t a d o c o n s e r v a s i e m p r e u n g r a d o d e realidad p r o p i a , u n m a r g e n r e l a t i v o d e a u t o n o m í a , c a p a c i d a d m á s o m e n o s i n d e p e n d i e n t e de e v o l u c i ó n , i n n o v a c i ó n e influenc i a s o b r e o t r o s niveles y e s t r u c t u r a s de la s o c i e d a d . E l E s t a d o n e c e s i t a en particular aparecer y funcionar c o m o instancia relativamente autón o m a r e s p e c t o d e las clases y g r u p o s , p a r a o b t e n e r u n m í n i m o d e c o n s e n s o h a c i a u n s i s t e m a de d i s t r i b u c i ó n desigual d e l a r i q u e z a y del p o d e r , y p a r a i m p o n e r su a r b i t r a j e c u a n d o los c o n f l i c t o s a m e n a z a n l a e s t a b i l i d a d y l a e x i s t e n c i a m i s m a del s i s t e m a . P o r u n a p a r t e , el c o n t r o l del E s t a d o se c o n v i e r t e e n u n a variable casi i n d e p e n d i e n t e y e n t o d o c a s o decisiva, p a r a fijar d e m o d o d e t e r m i n a d o l a c o n f i g u r a c i ó n y l a d i n á m i c a de la e c o n o m í a y d e l a socied a d , las p a u t a s de g e n e r a c i ó n , d i s t r i b u c i ó n y u s o de l a r i q u e z a y del p o d e r . P o r o t r a p a r t e , e s t e E s t a d o , c a d a vez m á s i n t e r v e n c i o n i s t a , asum e u n n ú m e r o c r e c i e n t e d e n u e v a s y c o m p l e j a s t a r e a s , sin d i s p o n e r d e u n a m a q u i n a r i a a d e c u a d a , c o n u n a t r a d i c i ó n d e l i b e r a l i s m o tradic i o n a l , y c a r e n t e d e p r e c e d e n t e s válidos y d e u n a f i l o s o f í a u n i f i c a d a y e f i c a z q u e p e r m i t a n definir el a l c a n c e y los m é t o d o s d e su a c t u a c i ó n y a s u m i r e f i c a z m e n t e sus r e s p o n s a b i l i d a d e s a c u m u l a d a s . L a a c c i ó n

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e s t a t a l se c u m p l e , a d e m á s , en u n a m b i e n t e y d e n t r o de e s t r u c t u r a s desfavorables u hostiles a u n i n t e r v e n c i o n i s m o o r i e n t a d o h a c i a el desar r o l l o . Su p e r s o n a l y su a p a r a t o se hallan p e n e t r a d o s e influidos p o r g r u p o s privados indiferentes o e n e m i g o s r e s p e c t o a t o d a p l a n i f i c a c i ó n i n s e r t a d a en u n a visión universalizante d e los p r o b l e m a s y de las soluc i o n e s . E n v i r t u d de las crisis de h e g e m o n í a q u e a f e c t a a las s o c i e d a des l a t i n o a m e r i c a n a s , t o d a s las clases y g r u p o s l u c h a n s o b r e y d e n t r o del E s t a d o , en p r o c u r a de sus o b j e t i v o s s e c t o r i a l e s ; e j e r c e n e f e c t o s d i s o c i a d o r e s sobre su o r g a n i z a c i ó n , sus d e c i s i o n e s y sus a c t i v i d a d e s ; d e t e r m i n a n su i r r a c i o n a l i d a d y su parálisis. E l i n t e r v e n c i o n i s m o estatal surge y se m a n t i e n e p o r la i m p r o v i s a c i ó n , b a j o el i m p a c t o de c o y u n t u r a s y e m e r g e n c i a s que l u e g o se vuelven s i t u a c i o n e s p e r m a n e n t e s ; se c u m p l e en la m a l a c o n c i e n c i a y en la a m b i g ü e d a d ; n o u s a o u s a m a l sus i n s t r u m e n t o s y sus e n t i d a d e s . L a s d e c i s i o n e s y las a c c i o n e s t i e n e n lugar sin plan, d e m o d o i n c o o r d i n a d o , y p r o d u c e n e f e c t o s deso r g a n i z a d o r e s y a n a r q u i z a n t e s . L a s l i m i t a c i o n e s y fallas del E s t a d o , a las q u e l u e g o se vuelve a h a c e r r e f e r e n c i a m á s e s p e c í f i c a , c o n t r i b u y e n a r e f o r z a r los f a c t o r e s de a t r a s o q u e el m i s m o e x p r e s a e n u n a din á m i c a a c u m u l a t i v a e n espiral, y se e x p r e s a n p a r t i c u l a r m e n t e e n la esfera del p l a n e a m i e n t o u r b a n o - r e g i o n a l y en los i n t e n t o s de r e f o r m a u r b a n a a p a r e n t e , y en lo q u e se refiere a la d e f i n i c i ó n y d i a g n ó s t i c o del p r o b l e m a ( ¿ q u é ? ) , a l a fijación de o b j e t i v o s ( ¿ p a r a q u é ? ) y al e s t a b l e c i m i e n t o y o p e r a c i ó n de m e c a n i s m o s e i n s t r u m e n t o s ( ¿ c ó m o ? ) . ¿ Q u é p r o b l e m á t i c a se d i a g n o s t i c a p a r a u n i n t e n t o de o p e r a c i ó n s o b r e la m i s m a ? Se t r a t a de la p r o b l e m á t i c a de la h i p e r u r b a n i z a c i ó n a c e l e r a d a y e x plosiva de la cual se h i z o u n a s o m e r a c a r a c t e r i z a c i ó n m á s a t r á s . L a del i m i t a c i ó n , la c a r a c t e r i z a c i ó n y el d i a g n ó s t i c o se h a c e a través de enf o q u e s y c o n finalidades q u e c o m b i n a n e n p r o p o r c i o n e s variables el p e s o de los intereses p a r t i c u l a r i s t a s , la e m p i r i a y el p r a g m a t i s m o , el s e n t i d o t e c n i c i s t a y t e c n o c r á t i c o . L a d i s o c i a c i ó n de los p r o b l e m a s u r b a n o s y d e l o s i n t e n t o s de p o l í t i c a u r b a n a , p r e s e n t a d o s c o m o c u e s t i o n e s aisladas d e las f u e r z a s , est r u c t u r a s y p r o c e s o s de l a s o c i e d a d n a c i o n a l global y de los f a c t o r e s generales de a t r a s o y d e f o r m a c i ó n , d e s e m b o c a e n u n a p r e s e n t a c i ó n de la u r b a n i z a c i ó n c o n t e m p o r á n e a d e A m é r i c a L a t i n a c o m o f e n o m e n o l o g í a p a t o l ó g i c a , a c c i d e n t a l , marginal o a j e n a a l a l ó g i c a del s i s t e m a y del m o d e l o de c r e c i m i e n t o , n o i n h e r e n t e a las m i s m a s . E l l o i m p l i c a la a c e p t a c i ó n a p r i o r í s t i c a d e las e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s d e t i p o s o c i o e c o n ó m i c o , c u l t u r a l - i d e o l ó g i c o y p o l í t i c o vigentes y en m a r c h a ; l a c o n s a g r a c i ó n d e las f o r m a s a c t u a l e s d e e s t r a t i f i c a c i ó n y desequilibrio

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sociales y espaciales, de dominación política y de subordinación nacional; para intentar solamente la regulación, el reajuste, la atenuación de sus consecuencias más impactantes, económicamente inconvenientes, socialmente explosivas y políticamente peligrosas. La disociación es particularmente visible en lo que respecta a la cuestión agraria, separada de la consideración de la problemática urbana, cuando ambas constituyen elementos relacionados e interactuantes de un diagnóstico y de una política referentes al uso del suelo y a la configuración socioeconómica y espacial de cualquier país latinoamericano. Finalmente, este enfoque incorpora dos supuestos implícitos pero significativos. Por una parte, se presupone la aceptación pasiva de la inevitabilidad de un futuro concebido como mera extrapolación lineal de las situaciones y tendencias actuales, si es posible controladas y mejoradas a través de la reforma urbana que se sugiere o intenta. Por otra parte, es evidente la exclusión de cualquiera otra imagen de sociedad futura deseable y de las ciudades con estructuras, formas, dinámicas y paisajes diferentes de las que hoy se conocen y padecen en América Latina e incluso en los países desarrollados. ¿Para qué se formula y se intenta ejecutar la política de reforma urbana? Este aspecto se refiere a los objetivos estratégicos y tácticos de lo que se intenta presentar como diseño y proyecto de ejecución de una política de reforma urbana. Las políticas urbanas y las medidas de reforma urbana aparecen como parte de una constelación (o más bien de una nebulosa) de variadas formas de intervencionismo del Estado, más o menos persistentes y vigorosas que, en algunos casos, dan lugar a ciertas manifestaciones tímidas de planificación parcial. Reflejan una gran diversidad de motivaciones, actitudes, concepciones y objetivos. Se plantean con referencia a planes, programas y proyectos vinculados a la inversión pública, a la ayuda internacional y al estímulo y promoción de empresas y actividades privadas, tendientes a objetivos aislados y combinados como los siguientes:

1 ) Regulación de la urbanización acelerada y atenuación de sus consecuencias más explosivas y destructivas. 2 ) Reducción de desequilibrios regionales e intentos de refuerzo de la integración nacional incompleta. 3 ) Extensión y racionalización de la infraestructura económica (transportes, comunicaciones, energía), y social (vivienda, salubridad,

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e d u c a c i ó n ) ; i n t e r r e l a c i ó n c o n p r o y e c t o s industriales y de servicios en ramas estratégicas. 4 ) S a t i s f a c c i ó n de los i n t e r e s e s , d e m a n d a s y p r e s i o n e s de los grandes g r u p o s sociales o de algunos de sus s e c t o r e s , en c o r r e s p o n d e n c i a c o n la c a p a c i d a d de a r t i c u l a c i ó n , de i n f l u e n c i a , o de a m e n a z a p o t e n cial p a r a el s i s t e m a q u e c o r r e s p o n d e a los m i s m o s . 5 ) D o t a c i ó n de u n a base de r a c i o n a l i d a d y de j u s t i f i c a c i ó n f o r m a l e s al p e d i d o y al l o g r o de c o o p e r a c i ó n e x t e r n a y de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s i n t e r n a c i o n a l e s , e s p e c i a l m e n t e a r a í z de l a c o n s a g r a c i ó n ritual d e la p l a n i f i c a c i ó n p a r a el d e s a r r o l l o , de la A l i a n z a p a r a el P r o g r e s o , y de las m a y o r e s e x i g e n c i a s de o r g a n i s m o s i n t e r n a c i o n a l e s de a s e s o r í a y financiamiento. 6 ) E s f u e r z o s de r a c i o n a l i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a p a r a s u p e r a r el p r o b l e m a c r e a d o p o r las i n t e r v e n c i o n e s i n o r g á n i c a s y c o n t r a d i c t o r i a s del E s t a d o y p o r la p r o l i f e r a c i ó n de sus a g e n c i a s , t e n d i e n d o a u n a organiz a c i ó n m á s c o o r d i n a d a y e f e c t i v a , e s p e c i a l m e n t e c o n r e l a c i ó n al c o m p o r t a m i e n t o del s e c t o r y del g a s t o p ú b l i c o s . 7 ) A c c i ó n de o r g a n i s m o s y g r u p o s t é c n i c o s i n t e r n a c i o n a l e s y n a c i o n a l e s , p a r a la r e u n i ó n y análisis de i n f o r m a c i ó n s o b r e los p r o b l e m a s de la u r b a n i z a c i ó n , e l a b o r a c i ó n de m e t o d o l o g í a s , u s o de p r o y e c c i o n e s p a r a l a previsión y e v a l u a c i ó n de o p c i o n e s de desarrollo u r b a n o regional. 8 ) F o r m u l a c i ó n de p l a n e s , p r o g r a m a s y p r o y e c t o s de p o l í t i c a u r b a n a y de l e y e s de r e f o r m a u r b a n a de í n d o l e , e n v e r g a d u r a y p r o y e c c i ó n v a r i a d a s , y e s t a b l e c i m i e n t o de e n t e s y m e c a n i s m o s p r i m a r i o s p a r a su elaboración e implementación. ¿ C ó m o se f o r m u l a y se i n t e n t a e j e c u t a r las p o l í t i c a s de d e s a r r o l l o u r b a n o y las l e y e s d e r e f o r m a u r b a n a ? . L a s c o n s i d e r a c i o n e s e f e c t u a d a s s o b r e el s u j e t o ( ¿ q u i é n ? ) , el o b j e t o ( ¿ q u é ? ) y los fines ( ¿ p a r a q u é ? ) de las p o l í t i c a s de d e s a r r o l l o u r b a n o y de r e f o r m a u r b a n a se e n t r e l a z a n c o n el análisis de sus m o d a l i d a d e s o p e r a t i v a s ( ¿ c ó m o ? ) y e n p a r t e c o n t r i b u y e n a e x p l i c a r l a s . E s t e últim o a s p e c t o es susceptible de análisis e n t é r m i n o s de l a í n d o l e esencial de esas p o l í t i c a s , del m a r c o i n s t i t u c i o n a l - j u r í d i c o , de los niveles y órg a n o s , del g r a d o de p a r t i c i p a c i ó n y de l o s i n s t r u m e n t o s . 1 ) L a s p o l í t i c a s de d e s a r r o l l o u r b a n o y d e r e f o r m a u r b a n a a p a r e n t e s n o s u p o n e n u n a e f e c t i v a d e t e r m i n a c i ó n d e e s t r a t e g i a s q u e las sustent e n , o r i e n t e n e i m p u l s e n . S e t r a t a a d e m á s , de p o l í t i c a s p r e d o m i n a n t e m e n t e e s t á t i c a s y l i m i t a t i v a s , t e n d i e n t e s al r e s t a b l e c i m i e n t o y c o n s e r v a c i ó n de s i t u a c i o n e s de m e r o equilibrio y al l o g r o de c i e r t o g r a d o de

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m o d e r n i z a c i ó n y c r e c i m i e n t o . Se o p e r a e incide sólo c o n r e l a c i ó n a niveles, a s p e c t o s y f e n ó m e n o s p a r c i a l e s , y n o r e s p e c t o a las esferas y r e s o r t e s f u n d a m e n t a l e s de la e c o n o m í a , la s o c i e d a d y la p o l í t i c a . Se c u m p l e en e s e n c i a u n a r e s p u e s t a a posteriori frente a cambios produc i d o s sin q u e el E s t a d o h a y a d e s e m p e ñ a d o u n papel decisivo en ellos y sin q u e la s o c i e d a d ni sus g r u p o s f u n d a m e n t a l e s se h a y a n c o l o c a d o e n s i t u a c i ó n de i n d u c i r l o s y c o n t r o l a r l o s p a r a c a n a l i z a r l o s en f o r m a s m á s o m e n o s p r e d e t e r m i n a d a s , p r e v i n i e n d o a l g u n o s de sus e f e c t o s , preservando determinados aspectos y sectores. Se a c t ú a a s e m e j a n z a del t r a b a j o de u n d i q u e , m e n o s p a r a e m p r e n der e i n n o v a r q u e p a r a i m p e d i r y r e p r e s a r , t r a t a n d o de r e c u p e r a r y c o n t r o l a r f e n ó m e n o s q u e se c o n o c e n y d o m i n a n de m o d o i m p e r f e c t o y t a r d í o . A la falta de v o l u n t a d y de c a p a c i d a d p a r a d e s e n c a d e n a r inn o v a c i o n e s , se agrega u n a debilidad g e n e r a l i z a d a p a r a la i n t e g r a c i ó n de las m o d i f i c a c i o n e s p r o d u c i d a s . S u r g e n desajustes i n c e s a n t e s p o r la r a p i d e z de los c a m b i o s i n s a t i s f a c t o r i a m e n t e i n t e g r a d o s a través de planes y p r o g r a m a s a p l i c a d o s c o n r e t r a s o y c o n d e n a d o a la p e r m a n e n te d e s a c t u a l i z a c i ó n . L a p o l í t i c a u r b a n a y la r e f o r m a u r b a n a r e s u l t a n a s í n o positivas ni c r e a d o r a s , i n a d e c u a d a s p a r a p r e v e r , a n t i c i p a r , orient a r , c o n t r o l a r d i n á m i c a m e n t e las e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s c o n m i r a s a la g e n e r a c i ó n d e l i b e r a d a del f u t u r o . N o s u s c i t a n , m o v i l i z a n ni c o n c e n t r a n el p o t e n c i a l de a s p i r a c i o n e s y e n e r g í a s de la s o c i e d a d u r b a n a ni de la s o c i e d a d n a c i o n a l según algún t i p o de p r o y e c t o c o l e c t i v o . T i e n d e n e n c a m b i o a r e s p o n d e r en m a y o r o m e n o r g r a d o a c i e r t o t i p o d e p r o y e c t o p a r t i c u l a r i s t a a la m a n e r a del G a t o p a r d o , t e n d i e n t e a c a m biar las c o s a s en la m e d i d a n e c e s a r i a p a r a q u e en e s e n c i a sigan s i e n d o lo que son. 2 ) E l m a r c o y el f u n d a m e n t o i n s t i t u c i o n a l e s y j u r í d i c o s de las p o l í ticas de d e s a r r o l l o u r b a n o y de r e f o r m a u r b a n a s o n v i s i b l e m e n t e inad e c u a d o s . D i c h a s p o l í t i c a s c a r e c e n p o r l o general d e n o r m a s c o n s t i t u c i o n a l e s y legislativas q u e las e s t a b l e z c a n o las t o m e n o p e r a t i v a s ; d e u n a p o l í t i c a n a c i o n a l , c o o r d i n a d a c o n las r e g i o n e s , las p r o v i n c i a s y los m u n i c i p i o s , q u e fije las l í n e a s globales del d e s a r r o l l o e n e s t e c a m p o , de u n a p o l í t i c a u r b a n o - r e g i o n a l a e s c a l a n a c i o n a l , y de u n régim e n o r d e n a d o r de la t i e r r a u r b a n a a e s c a l a n a c i o n a l y e n e s t r e c h a c o o r d i n a c i ó n c o n el r é g i m e n aplicable a la t i e r r a e n las z o n a s n o urb a n a s . E l p r o c e s o u r b a n o - r e g i o n a l e s t á s o m e t i d o sólo m u y relativam e n t e a l a vigencia de u n c o n g l o m e r a d o h e t e r o g é n e o y c o n t r a d i c t o r i o d e d i s p o s i c i o n e s c o n s t i t u c i o n a l e s , legales y r e g l a m e n t a r i a s , e m a n a d a s de la n a c i ó n , d e las p r o v i n c i a s y d e l o s m u n i c i p i o s , y de l o s p o d e r e s e j e c u t i v o s , legislativos y j u d i c i a l e s . E s t a s i t u a c i ó n se v e adi-

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c i o n a l m e n t e c o m p l i c a d a en los c a s o s de e x i s t e n c i a de sistemas federales y de u n gran n ú m e r o de e n t i d a d e s p ú b l i c a s d e s c e n t r a l i z a d a s . 3 ) E n lo q u e a los niveles y los ó r g a n o s r e s p e c t a , lo n o r m a l p a r e c e ser la i m p r e c i s i ó n y la c o n f u s i ó n de la o r g a n i z a c i ó n y de los deslindes j u r i s d i c c i o n a l e s , la falta de c o o r d i n a c i ó n de las n o r m a s y de los c e n t r o s de d e c i s i ó n , la t e n d e n c i a a la f r a g m e n t a c i ó n y al v a c í o del p o d e r . L a p a u t a d o m i n a n t e es la s u p e r c e n t r a l i z a c i ó n . El g o b i e r n o c e n t r a l c o n c e n t r a la m a y o r p a r t e de los r e c u r s o s p ú b l i c o s disponibles, y los d i s t r i b u y e a su a r b i t r i o ; y p l a n i f i c a p o r c o m p e t e n c i a p r o p i a , u s o de f o n d o s n a c i o n a l e s , avales de f i n a n c i a m i e n t o , y o t r o s m e c a n i s m o s de í n d o l e o e f e c t o s similares. A ello se agrega la m u l t i p l i c i d a d de órgan o s del g o b i e r n o c e n t r a l c o n a t r i b u c i o n e s e i n f l u e n c i a en la esfera de la u r b a n i z a c i ó n , l a vivienda y el equilibrio i n t e r r e g i o n a l , sin j e r a r q u i z a c i ó n ni i n t e g r a c i ó n de a q u é l l o s e n u n m a r c o u n i f i c a d o desde el p u n t o de vista j u r í d i c o - i n s t i t u c i o n a l ni en p o l í t i c a s globales. N o exist e n casi o r g a n i s m o s n a c i o n a l e s p a r a u n a p o l í t i c a de desarrollo u r b a n o a escala del p a í s y de las r e g i o n e s , y los q u e p r e t e n d e n a s u m i r tal c a r á c t e r c a r e c e n de r e c u r s o s i n d e p e n d i e n t e s y de j u r i s d i c c i ó n y c o m p e t e n c i a p r e c i s a s y amplias. L a i n c o o r d i n a c i ó n r e s u l t a n t e de los plan e s , los p r o g r a m a s , los p r o y e c t o s y las n o r m a s d e s e m b o c a en la irrac i o n a l i d a d , la n o viabilidad, el e n c a r e c i m i e n t o y / o la i n e f i c a c i a de las soluciones intentadas. E l c o r r e l a t o de la s u p e r c e n t r a l i z a c i ó n al nivel s u p e r i o r del g o b i e r n o n a c i o n a l es la p o c a o n u l a a u t o n o m í a p o l í t i c a , a d m i n i s t r a t i v a y financ i e r a de las r e g i o n e s , las p r o v i n c i a s y l o s m u n i c i p i o s . L a e m e r g e n c i a de regiones que d e s b o r d a n las divisiones j u r i s d i c c i o nales h e r e d a d a s de la h i s t o r i a r a r a vez o b t i e n e r e c o n o c i m i e n t o e x p r e so y t r a d u c i d o en h e c h o s p o r el g o b i e r n o c e n t r a l . E n los c a s o s e n q u e ello o c u r r a , se m a n t i e n e la d i n á m i c a de la c e n t r a l i z a c i ó n , y el gobiern o n a c i o n a l c r e a los n u e v o s á m b i t o s p o r fíat v e r t i c a l y sin p a r t i c i p a c i ó n d e los d e s t i n a t a r i o s (Brasilia, G u a y a n a v e n e z o l a n a , c u e n c a s fluvial e s ) . E l . c e n t r a l i s m o a c e n t ú a a d e m á s el d e b i l i t a m i e n t o d e las p r o vincias, y a g e n e r a d o a n t e s p o r el c r e c i m i e n t o d e s e q u i l i b r a d o de la e c o n o m í a y de la s o c i e d a d n a c i o n a l e s y p o r las t e n d e n c i a s a l a c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r p o l í t i c o . E l g o b i e r n o m u n i c i p a l , t a n d i r e c t a m e n t e i m p l i c a d o e n el p r o c e s o u r b a n o , e x h i b e c a d a vez m á s c a r a c t e r e s de i n c a p a c i d a d y r e g r e s i ó n . A las l i m i t a c i o n e s y fallas t r a d i c i o n a l e s se agregan las e m e r g e n t e s del i n c r e m e n t o e n el n ú m e r o y en l a c o m p l e j i d a d de las n e c e s i d a d e s u r b a n a s ; de los f e n ó m e n o s f u e r a de c o n t r o l l o cal ( á r e a s m e t r o p o l i t a n a s ) ; de la insuficiencia de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s , t é c n i c a s y h u m a n o s ; de la a b s o r c i ó n de f u n c i o n e s p o r el g o b i e r n o

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central. La reacción de los intereses y órganos municipales es de tipo defensivo: resistencia pasiva a la coordinación regional y nacional; mantenimiento de entes y planes locales que resultan insuficientes o inadecuados. Este reflejo defensivo, mientras que por una parte contribuye a la emergencia de una matriz global de desarrollo urbano que se presenta como mosaico irracional, por la otra no impide que la norma sea la falta de participación efectiva de los municipios en las decisiones de los organismos centrales que afectan irreversiblemente a los entes, los grupos y los espacios locales, en el presente y para un largo futuro. 4 ) La participación en las políticas urbanas, en los planes y programas y en la formulación y ejecución de leyes de reforma urbana, puede ser analizada a través de los sujetos y agentes existentes y operantes en los ámbitos respectivos, de tipo público y privado. Los sujetos y agentes de tipo público son básicamente los constituidos por los personales y los órganos colectivos de la ciudad y de la región: políticos, administradores, técnicos; a los que deben agregarse las entidades y equipos del gobierno central y de las empresas públicas descentralizadas. Los políticos y los administradores se caracterizan usualmente por el conservatismo; la falta de conciencia social y de formación técnica; el agudo sentido oportunista, electoralista, de logro de objetivos inmediatos fundados en la intuición y en el respeto a los intereses particulares y sectoriales; la sumisión a los grupos de los que dependen su poder y sus funciones; la implicación en conflictos privados que limitan toda posible agregación y articulación de fuerzas en función de objetivos de interés general. El papel de los técnicos, su capacidad para formular críticas y aportar soluciones a la crisis urbana, se ven restringidos por su falta de poder propio; su disociación respecto a las fuerzas sociales y políticas más significativas; su dependencia de las estructuras de dominación; la falta de tradición en cuanto al uso de la ciencia y de la técnica para el diagnóstico y solución de los problemas colectivos; las divergencias y conflictos entre los propios especialistas, y entre éstos y los políticos y administradores. A ello debe agregarse la destrucción de los equipos asesores y de los institutos de investigación y enseñanza, por impacto de las vicisitudes políticas y de las persecuciones desatadas por despotismos nada ilustrados, y el clima congelante y esterilizante de represión, censura y autocensura que en mayor o menor grado prevalece en la mayoría de los países latinoamericanos. Los grupos privados están compuestos por dos categorías básicas: propietarios y empresarios, habitantes de la ciudad y de la región.

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L o s p r i m e r o s , p o r sus c o n o c i d a s c a r a c t e r í s t i c a s , su o b s e s i ó n p o r el l o g r o de l u c r o fácil e i n m e d i a t o , su c a r e n c i a de a p t i t u d p a r a el riesgo y la i n n o v a c i ó n , el c o n s i g u i e n t e p r e d o m i n i o d e las t e n d e n c i a s e s p e c u lativas s o b r e las d e inversión p r o d u c t i v a y s e n t i d o de r e s p o n s a b i l i d a d social, a c t ú a n c o m o f a c t o r de g e n e r a c i ó n y r e f u e r z o de los f a c t o r e s y p r o c e s o s n e g a t i v o s q u e se h a i n d i c a d o y c o m o o b s t á c u l o casi insalvable a t o d a p o l í t i c a u r b a n a m e d i a n a m e n t e progresiva y t r a n s f o r m a d o ra. L o s h a b i t a n t e s en general, c o n d i c i o n a d o s p o r la a c c i ó n d i s o c i a d o ra y p a r a l i z a n t e d e la vida u r b a n a , y p o r las e x i g e n c i a s de supervivencia diaria en u n m e d i o hostil y e x i g e n t e , despliegan, f r e n t e a los p r o b l e m a s del h a b i t a t ( f í s i c o y s o c i a l ) y a los i n t e n t o s d e p o l í t i c a y r e f o r m a u r b a n a s , u n a c o n d u c t a q u e c o m b i n a la p o c a o nula particip a c i ó n , el d e s c o n o c i m i e n t o , la i n d i f e r e n c i a , la d e s c o n f i a n z a y la resistencia sorda. 5 ) El análisis de los i n s t r u m e n t o s de p o l í t i c a u r b a n a p a r e c e a b a r c a r d o s ó r d e n e s i n t e r c o n e c t a d o s de p r o b l e m a s : los d e t i p o s o c i o e c o n ó m i c o y f i n a n c i e r o y los r e f e r i d o s a los r e s o r t e s m i s m o s . El s e c t o r p ú b l i c o , sus a c t i v i d a d e s y g a s t o s , p u e d e n influir y usualm e n t e i n c i d e n de m o d o decisivo en el d e s a r r o l l o u r b a n o y regional, e s p e c i a l m e n t e en lo r e f e r e n t e a la vivienda, i n f r a e s t r u c t u r a física y social, a c c i ó n s o b r e las inversiones privadas ( l o c a l i z a c i ó n , e s t í m u l o s y disuasivos, c r é d i t o s , cargas y e x e n c i o n e s i m p o s i t i v a s ) . L a a c c i ó n del E s t a d o en este s e n t i d o p a r e c e e s t a r l i m i t a d a en A m é r i c a L a t i n a c o m o r e s u l t a d o de varias c i r c u n s t a n c i a s i n t e r r e l a c i o n a d a s : la n a t u r a l e z a y c o m p o r t a m i e n t o generales del p r o p i o E s t a d o ; el b a j o nivel de desarrollo e c o n ó m i c o ; el d e r r o c h e o la s u b u t i l i z a c i ó n de los r e c u r s o s , la c a p a c i d a d y las posibilidades e x i s t e n t e s ; el p e s o del d i l e m a inversión social vs. inversión p r o d u c t i v a ; el b a j o ingreso de los c o n s u m i d o r e s , u s u a r i o s y c o n t r i b u y e n t e s ; los c r i t e r i o s d e f e c t u o s o s o a v e c e s inexist e n t e s en c u a n t o al d i a g n ó s t i c o y a la f o r m u l a c i ó n d e p o l í t i c a s refer e n t e s a la e s t r u c t u r a c i ó n regional, el u r b a n i s m o y la vivienda. El f i n a n c i a m i e n t o p ú b l i c o p a r a la s o l u c i ó n de los p r o b l e m a s gener a d o s p o r el c r e c i m i e n t o u r b a n o y regional e s t á p a r t i c u l a r m e n t e a f e c t a d o p o r la disparidad e n t r e el r á p i d o a u m e n t o de los g a s t o s y la insuficiencia de los ingresos. El a c e l e r a d o i n c r e m e n t o de los g a s t o s surge de la e x p a n s i ó n a n á r q u i c a de las d e m a n d a s ; la falta de p l a n e a m i e n t o g l o b a l ; la i n e x i s t e n c i a o la i n a d e c u a c i ó n d e los e s t u d i o s de preinvers i ó n ; la dispersión h a c i a z o n a s de b a j a densidad b r u t a , c o n su s e c u e l a de servicios e x t e n d i d o s y c o s t o s o s ; la falta d e c o o r d i n a c i ó n e n t r e los e n t e s de d o t a c i ó n y los e n t e s d e g e s t i ó n de servicios, viviendas, facil i d a d e s ; la i n c i d e n c i a de p r o y e c t o s g u b e r n a m e n t a l e s q u e o r i e n t e n los

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a s e n t a m i e n t o s u r b a n o s h a c i a las periferias m e n o s d e s a r r o l l a d a s . L a i n s u f i c i e n c i a de los ingresos está d e t e r m i n a d a p o r la i n a d e c u a c i ó n del s i s t e m a i m p o s i t i v o ( g r a v á m e n e s t e r r i t o r i a l e s , r e c u p e r a c i ó n d e plusval í a s ) ; la baja p a r t i c i p a c i ó n de la m a y o r í a de la p o b l a c i ó n en los c o s t o s y t a r i f a s ; el u s o i r r a c i o n a l y el d e r r o c h e de r e c u r s o s ; el i m p a c t o de la crisis e c o n ó m i c a e n d é m i c a y la a d o p c i ó n c o n s i g u i e n t e de p o l í t i c a s d e f l a c i o n a r i a s y recesivas q u e r e d u c e n la c a p a c i d a d i m p o s i t i v a y justifican la c a í d a de la inversión p ú b l i c a incluso en p r o y e c t o s p r o d u c t i v o s . L a c o n s e c u e n c i a del déficit que a m e n u d o surge suele ser la t r a n s f e r e n c i a de la responsabilidad f i n a n c i e r a h a c i a el s e c t o r p r i v a d o y hacia organismos internacionales, c u y a acción refuerza frecuentem e n t e los f a c t o r e s e s t r u c t u r a l e s de la crisis u r b a n a . E n c u a n t o a los r e s o r t e s m i s m o s de la p o l í t i c a u r b a n a (planes regul a d o r e s , c o n t r o l del u s o del s u e l o , e s t í m u l o s y disuasivos de t i p o c r e diticio e i m p o s i t i v o , a c c i ó n d i r e c t a ) , o bien brillan p o r su a u s e n c i a , o , en c a s o de e x i s t i r , r e s u l t a n n o t o r i a m e n t e i n s u f i c i e n t e s , se basan en c r i t e r i o s v a g o s , se t r a d u c e n en disposiciones intuitivas, r e s p o n d e n a un c o n c e p t o e s t á t i c o y r e s t r i n g i d o , n o e s t á n i n t e g r a d o s en u n a estrategia global, n o c a p a c i t a n el E s t a d o p a r a influir en la s i t u a c i ó n exist e n t e ni en sus c o n s e c u e n c i a s , ni p a r a c r e a r posibilidades reales de d e s a r r o l l o u r b a n o y regional. 4 . Proyectos

ale reforma

urbana

en

Colombia

El t i p o a n a l i z a d o de r e f o r m a u r b a n a a p a r e n t e en r é g i m e n de c o n s e r v a c i ó n del status quo se p r e s e n t a en A m é r i c a L a t i n a c o m o m a n i f e s t a c i ó n s i n t é t i c a e i m p l í c i t a de las p o l í t i c a s de i n t e r v e n c i o n i s m o , dirigismo o p l a n i f i c a c i ó n i n c i p i e n t e del E s t a d o en lo general y e s p e c í f i c a m e n t e r e f e r e n t e a los p r o b l e m a s de la crisis u r b a n a . D e s d e el p u n t o de vista f o r m a l m e n t e legislativo, u n o de los p o c o s c a s o s de i n t e n t o de r e f o r m a u r b a n a i n s t i t u c i o n a l i z a d a se da en C o l o m b i a . D e s d e 1 9 6 6 son p r e s e n t a d o s al C o n g r e s o varios p r o y e c t o s , n i n g u n o de los cuales fue s a n c i o n a d o h a s t a el m o m e n t o de escribir estas líneas ( a ñ o 1 9 7 2 ) . A c o n t i n u a c i ó n se h a c e r e f e r e n c i a al ú l t i m o de ellos, p r e s e n t a d o en 1 9 7 0 p o r el G o b i e r n o a través del Ministerio de D e s a r r o l l o E c o n ó m i c o . E n los f u n d a m e n t o s del p r o y e c t o se r e c o n o c e q u e , p o r u n a p a r t e , el E s t a d o n o h a d e s e m p e ñ a d o u n papel r e g u l a d o r r e s p e c t o al suelo u r b a n o , y se o r i e n t ó h a c i a u n a s o l u c i ó n del déficit c u a n t i t a t i v o de vivienda p a r a resolverlo sólo p a r c i a l m e n t e , d a d o que las n e c e s i d a d e s a c u m u l a d a s c r e c e n a r i t m o s u p e r i o r . L o s m u n i c i p i o s , d o t a d o s de i n s t r u m e n t o s legales ( L e y 8 1 de 1 9 6 0 ) , p o r el i m p a c t o de las presio-

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nes p o l í t i c a s y p o r la p r o p i a negligencia, n o realizan ninguna r e f o r m a u r b a n a . P o r o t r a p a r t e , el s e c t o r p r i v a d o ha b u s c a d o sólo la rentabilidad a través de s o l u c i o n e s t e n d i e n t e s a p r o v e e r de vivienda a las clases de m e d i a n o s y a l t o s ingresos. E n definitiva se h a a g r a v a d o p e r m a n e n t e m e n t e la s i t u a c i ó n social u r b a n a , m a n i f e s t a d a en déficit c u a n t i t a t i vo de vivienda y servicios, e s p e c u l a c i ó n y a l t o s p r e c i o s de la t i e r r a , falta de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s a d e c u a d o s , p r o l i f e r a c i ó n de s o l u c i o n e s ilegales, d e t e r i o r o de z o n a s u r b a n a s c e n t r a l e s . A p a r t i r de este d i a g n ó s t i c o e s c u e t o y superficial, los o b j e t i v o s a t r i b u i d o s al P r o y e c t o de L e y de R e f o r m a U r b a n a son los siguientes (artículos 1 y 2 ) : 1 ) R e f o r m a de la e s t r u c t u r a u r b a n a . 2 ) M e j o r a m i e n t o y desarrollo o r d e n a d o y a r m ó n i c o de las c i u d a d e s . 3) S o l u c i ó n de los p r o b l e m a s de u t i l i z a c i ó n y t e n e n c i a de la p r o p i e d a d u r b a n a y c u m p l i m i e n t o de la f u n c i ó n social de la p r o p i e d a d . 4 ) D o t a c i ó n de vivienda y servicios p ú b l i c o s c o m p l e m e n t a r i o s a las clases p o p u l a r e s . 5 ) F o m e n t o de la industria de la c o n s t r u c c i ó n . 6 ) F o m e n t o de la o r g a n i z a c i ó n y de la p a r t i c i p a c i ó n de u s u a r i o s , arrendatarios y vecinos. L a i n s t r u m e n t a c i ó n de la p o l í t i c a de r e f o r m a u r b a n a se e s t r u c t u r a a través de u n a c o m p l e m e n t a r i e d a d de i n c e n t i v o s y m e d i d a s c o e r c i t i vas, c u y a p r o p o s i c i ó n e i m p l e m e n t a c i ó n es a t r i b u i d a al C o n s e j o Nac i o n a l de la R e f o r m a U r b a n a , al I n s t i t u t o N a c i o n a l de D e s a r r o l l o Urbano y Vivienda, y a otras instituciones públicas. El C o n s e j o N a c i o n a l de la R e f o r m a U r b a n a tiene f u n c i o n e s destinadas al c u m p l i m i e n t o de las p o l í t i c a s c o n t e m p l a d a s en la L e y (art í c u l o 2 ) y a t r i b u c i o n e s p e r t i n e n t e s ( a r t í c u l o 3 ) , tales c o m o : decidir c a s o s c o n c r e t o s en los cuales el I n s t i t u t o N a c i o n a l p r o c e d e r á a dec r e t a r e x p r o p i a c i o n e s ; d e t e r m i n a r c a s o s y c o n d i c i o n e s de a p l i c a c i ó n del i m p u e s t o de desarrollo u r b a n o ; fijar bases de c a l i f i c a c i ó n de viviendas c o m o s u n t u a r i a s ; e s t a b l e c e r c á n o n e s de a r r e n d a m i e n t o urb a n o ; d e t e r m i n a r z o n a s de u r b a n i z a c i ó n n o p r i o r i t a r i a , de r e n o v a c i ó n u r b a n a y de reserva p a r a el f u t u r o desarrollo de c i u d a d e s ; r e q u e r i r p o l í t i c a s de c r é d i t o p a r a la adquisición de l o t e o vivienda o c o n s t r u c c i ó n de é s t a : d i c t a r n o r m a s generales de desarrollo u r b a n o . El C o n s e j o N a c i o n a l e s t a r á i n t e g r a d o p o r los m i n i s t r o s de Desarrollo E c o n ó m i c o , de H a c i e n d a y C r é d i t o P ú b l i c o y de Obras P ú b l i c a s , p o r el J e f e del D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l de P l a n e a c i ó n y p o r u n r e p r e -

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s e n t a n t e de libre n o m b r a m i e n t o y r e m o c i ó n p o r p a r t e del P r e s i d e n t e de la R e p ú b l i c a ( a r t í c u l o 4 ) . El I n s t i t u t o N a c i o n a l de D e s a r r o l l o U r b a n o y V i v i e n d a ( a n t e s llam a d o de C r é d i t o T e r r i t o r i a l ) , agrega a sus a n t e r i o r e s f u n c i o n e s las asignadas p o r el p r o y e c t o de ley ( a r t í c u l o 5 ) . Es S e c r e t a r í a T é c n i c a y E j e c u t i v a del C o n s e j o N a c i o n a l de la R e f o r m a U r b a n a , e l a b o r a estudios t é c n i c o s , p r o p o n e n o r m a s de d e s a r r o l l o u r b a n o y vivienda q u e el C o n s e j o d e b e p o n e r en vigencia p o r v í a general ( a r t í c u l o s 6 , 7 ) . Puede c e l e b r a r c o n t r a t o s de d e l e g a c i ó n de f u n c i o n e s y e j e c u c i ó n de o b r a s c o n e n t i d a d e s regionales ( a r t í c u l o 9 ) . C o o r d i n a r á las a c t i v i d a d e s de las e n t i d a d e s n a c i o n a l e s p a r a q u e los h a b i t a n t e s de los b a r r i o s de invasión y a s e n t a m i e n t o s n o c o n t r o l a d o s o b t e n g a n u n a c a p a c i t a c i ó n l a b o ral s u f i c i e n t e q u e les p e r m i t a su i n c o r p o r a c i ó n a e m p r e s a s , o su agrup a m i e n t o en c o o p e r a t i v a s de p r o d u c c i ó n ( a r t í c u l o 1 0 ) . L o s i n c e n t i v o s p r o p u e s t o s al s e c t o r p r i v a d o s o n : el d e s c u e n t o de o b l i g a c i o n e s ; las c o n d i c i o n e s favorables p a r a la c o n s t r u c c i ó n de vivienda m u l t i f a m i l i a r ; los c r é d i t o s de f i n a n c i a c i ó n i n t e r n a de u r b a n i z a c i ó n y vivienda. El B a n c o C e n t r a l H i p o t e c a r i o tiene la f u n c i ó n de d e s c o n t a r o red e s c o n t a r las o b l i g a c i o n e s q u e p a r a p r o g r a m a s de c o n s t r u c c i ó n o adquisición de vivienda y o b r a s de desarrollo u r b a n o y r e n o v a c i ó n urban a , c o n t r a i g a n el I n s t i t u t o N a c i o n a l de R e f o r m a U r b a n a , los b a n c o s , c o r p o r a c i o n e s financieras y o t r a s e n t i d a d e s públicas y privadas especializadas en f i n a n c i a c i ó n de vivienda. A través de ello se b u s c a aum e n t a r el v o l u m e n y los canales de d i s t r i b u c i ó n del c r é d i t o , p e r m i t i r la t r a n s f e r e n c i a de r e c u r s o s d e s t i n a d o s a vivienda p o p u l a r , y permitir la f i n a n c i a c i ó n privada de las o b r a s de u r b a n i z a c i ó n ( a r t í c u l o s 13, 14, 15, 16 y concordantes). L a ley c o n t e m p l a la posibilidad de e s t a b l e c e r c o n d i c i o n e s m á s fav o r a b l e s , m e n o r e s tasas de interés y m a y o r e s p o r c e n t a j e s de d e s c u e n t o y r e d e s c u e n t o que f o m e n t e n las s o l u c i o n e s de vivienda m u l t i f a m i liar c o n servicios c o m u n e s . El B a n c o C e n t r a l H i p o t e c a r i o y los d e m á s b a n c o s y c o r p o r a c i o n e s financieras d e b e r á n o t o r g a r c r é d i t o s p a r a la f i n a n c i a c i ó n i n t e r n a de u r b a n i z a c i o n e s y viviendas ( a r t í c u l o s 2 1 a 2 3 ) . L a c a p t a c i ó n de r e c u r s o s p o r p a r t e del E s t a d o c o n d e s t i n o a viviendas de interés social es prevista m e d i a n t e los B o n o s de V i v i e n d a y A h o r r o y los r e d e s c u e n t o s . L o s B o n o s de V i v i e n d a y A h o r r o que a c t u a l m e n t e e m i t e el Instit u t o t e n d r á n p l a z o s y tasas de a m o r t i z a c i ó n d i f e r e n t e s , de a c u e r d o a la n u e v a p o l í t i c a q u e p r e t e n d e c u m p l i r el p r o y e c t o de l e y . C u a n d o

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sea n e c e s a r i o a u m e n t a r el a h o r r o p a r a la c o n s t r u c c i ó n de viviendas de interés s o c i a l , p o d r á n a u m e n t a r s e las tasas de interés a fin de q u e los b o n o s tengan ventajas similares a los d e m á s b o n o s q u e el g o b i e r n o c o l o c a en el m e r c a d o de c a p i t a l e s . E n los c a s o s de e x p r o p i a c i ó n , los b o n o s p o d r á n e m i t i r s e c o n tasas de interés bajas, a d e c u a d a s a tales c o n d i c i o n e s . El I n s t i t u t o d e s t i n a r á los b o n o s a la a d q u i s i c i ó n de inm u e b l e s , la g a r a n t í a de p r é s t a m o s y d e s c u e n t o s que o b t e n g a en el B a n c o C e n t r a l H i p o t e c a r i o y de o t r o s p r é s t a m o s y o p e r a c i o n e s financieras q u e realice ( a r t í c u l o s 1 5 , 1 7 , 1 8 y 1 9 ) . El s i s t e m a de r e d e s c u e n t o s vincula el e s f u e r z o de los s e c t o r e s púb l i c o y p r i v a d o en la c o n s t r u c c i ó n de viviendas, a s e g u r a n d o q u e rec u r s o s del s e c t o r p r i v a d o se dirijan a la c o n s t r u c c i ó n de viviendas populares. L o s m e c a n i s m o s c o r r e c t i v o s p r o p u e s t o s s o n : el i m p u e s t o de desarrollo u r b a n o , el i m p u e s t o p r e s u n t i v o a las viviendas dadas en a r r e n d a m i e n t o , el i m p u e s t o a la vivienda s u n t u a r i a , las z o n a s de reserva y de r e n o v a c i ó n u r b a n a , la r e g u l a r i z a c i ó n de las o c u p a c i o n e s de h e c h o , la adquisición p o r n e g o c i a c i ó n d i r e c t a o e x p r o p i a c i ó n . El i m p u e s t o de d e s a r r o l l o u r b a n o gravará los p r e d i o s u b i c a d o s dent r o del á r e a u r b a n a en los cuales n o e x i s t e n c o n s t r u c c i o n e s , o éstas sean provisionales o de u s o i n a d e c u a d o a las n e c e s i d a d e s sociales, o se e n c u e n t r e n o c u p a d a s p o r e d i f i c a c i o n e s que a m a n e c e n ruina o se h a y a n l e v a n t a d o c o n t r a v i n i e n d o disposiciones m u n i c i p a l e s . F l u c t u a r á e n t r e el 8 y el 1 5 p o r c i e n t o s o b r e el a v a l ú o c a t a s t r a l , p u d i e n d o ser progresivo o regresivo en el t i e m p o p o r decisión del C o n s e j o N a c i o n a l en c a d a á r e a e s p e c í f i c a ( a r t í c u l o s 2 4 , 2 7 , 3 1 , 3 2 y 3 3 ) . El i m p u e s t o p r e s u n t i v o a las viviendas dadas en a r r e n d a m i e n t o (art í c u l o 4 0 ) : los p r o p i e t a r i o s de las viviendas a r r e n d a d a s sólo p o d r á n d e d u c i r de su r e n t a u n m e s c u a n d o aquéllas p e r m a n e z c a n sin a r r e n d a r , y d e c l a r a r á n c o m o r e n t a sólo aquella q u e h a d e b i d o p r o d u c i r el inm u e b l e , c a l c u l a d a s o b r e la base del ú l t i m o a r r i e n d o m e n s u a l p e r c i b i d o . E s t a m e d i d a t i e n d e a evitar q u e m u c h o s i n m u e b l e s p e r m a n e z c a n d e s o c u p a d o s d u r a n t e m u c h o s meses d e b i d o a que el p r o p i e t a r i o se niega a r e d u c i r el a r r i e n d o . El i m p u e s t o a la vivienda s u n t u a r i a ( a r t í c u l o s 4 1 y 4 2 ) grava las viviendas s u n t u a r i a s y a e x i s t e n t e s y d e s e s t i m u l a la c o n s t r u c c i ó n de otras nuevas. Se p o d r á n c o n s t i t u i r z o n a s de reserva d e n t r o y f u e r a de área u r b a na ( a r t í c u l o 8 0 ) , c o n g e l a n d o en ellas el valor de la t i e r r a y n o aplicándose el i m p u e s t o de d e s a r r o l l o u r b a n o , a fin de p r e v e r el d e s a r r o l l o f u t u r o de las c i u d a d e s , regular el p r e c i o de la t i e r r a y t e n e r t e r r e n o s

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disponibles p a r a la c o n s t r u c c i ó n de vivienda p o p u l a r y el desarrollo industrial. Se p o d r á n t a m b i é n definir z o n a s de r e n o v a c i ó n u r b a n a ( a r t í c u l o s 7 9 ) p a r a las m o d i f i c a c i o n e s sustanciales en el u s o de la t i e r r a y de las c o n s t r u c c i o n e s . L a s tierras que se e x p r o p i e n p a r a fines de reserva y de r e n o v a c i ó n u r b a n a p o d r á n ser vendidas a p a r t i c u l a r e s p a r a la realiz a c i ó n de p r o y e c t o s de d e s a r r o l l o . P a r a regularizar la s i t u a c i ó n de los h a b i t a n t e s en los barrios de inv a s i ó n , r e s u l t a n t e s de las o c u p a c i o n e s de h e c h o y de las u r b a n i z a c i o nes c l a n d e s t i n a s , el I n s t i t u t o N a c i o n a l de D e s a r r o l l o U r b a n o y Vivienda p u e d e a d e l a n t a r la c o m p r a d i r e c t a o la e x p r o p i a c i ó n de los t e r r e n o s i m p l i c a d o s , y a d o p t a r m e d i d a s t e n d i e n t e s a legalizar estas urbanizac i o n e s en favor de sus a c t u a l e s o c u p a n t e s ( a r t í c u l o 8 1 ) . F i n a l m e n t e , los i n m u e b l e s u r b a n o s o rurales de p r o p i e d a d p r i v a d a r e q u e r i d o s p a r a fines de utilidad p ú b l i c a o de interés s o c i a l , p o d r á n ser a d q u i r i d o s p o r n e g o c i a c i ó n d i r e c t a c o n las e n t i d a d e s c o m p e t e n t e s . Si tales g e s t i o n e s n o dieran r e s u l t a d o se d e c r e t a r á la e x p r o p i a c i ó n . E n el p r i m e r c a s o , p a r a e s t i m u l a r la n e g o c i a c i ó n d i r e c t a , se p a g a r á en e f e c t i v o un 3 5 % del valor del i n m u e b l e . E n el s e g u n d o c a s o , el t o t a l del valor se p a g a r á en d o c u m e n t o s de c r é d i t o o en b o n o s , c o n f o r m e a u n a escala que d e p e n d e r á del p a t r i m o n i o l í q u i d o ( a r t í c u l o s 5 5 a 7 8 ) . El e x a m e n c r í t i c o de este p r o y e c t o de ley p e r m i t e dar p o r reiteradas las o b s e r v a c i o n e s que desde u n p u n t o de vista general se h a n hec h o en páginas a n t e r i o r e s s o b r e las p o l í t i c a s de r e f o r m a u r b a n a apar e n t e en régimen de c o n s e r v a c i ó n del status quo. A ellas p u e d e n agregarse algunas o b s e r v a c i o n e s más e s p e c í f i c a s , c o m o las siguientes:

a ) El c o n c e p t o de f u n c i ó n social de la p r o p i e d a d n o es d e f i n i d o , y sus m o d o s c o n c r e t o s de i m p l e m e n t a c i ó n e f e c t i v a son insuficientes e imprecisos. b) N o se fijan ganancias t o p e s a los p r o m o t o r e s de u r b a n i z a c i o n e s privadas p a r a los s e c t o r e s c o n ingresos m e d i o s , que están p o r d e b a j o del nivel de aplicabilidad del i m p u e s t o a la p r o p i e d a d s u n t u a r i a . Dic h o s p r o m o t o r e s son a l e n t a d o s c o n f i n a n c i a c i o n e s i n t e r n a s ( a r t í c u lo 2 1 ) . c ) L a insistencia en la a c t u a l i z a c i ó n p e r i ó d i c a de los avalúos (artículo 4 4 ) autoriza a presumir una m a y o r recaudación tributaria, pero t a m b i é n un i n c r e m e n t o del valor de la p r o p i e d a d p a r a su adquisición directa o por expropiación. d ) El i m p u e s t o de d e s a r r o l l o u r b a n o tiene m u c h a s e x c e p c i o n e s in-

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necesarias y n o c r e a la o b l i g a t o r i e d a d de c o n s t r u i r , m a n t e n i e n d o num e r o s o s l o t e s q u e p o r su superficie n o serán a f e c t a d o s . e) L a ley p r o y e c t a d a p e r m i t e y a m p l í a el c a m p o de m a n i o b r a p a r a los p r o p i e t a r i o s y p r o m o t o r e s i m p l i c a d o s en la e s p e c u l a c i ó n ; n o gar a n t i z a un v o l u m e n a d e c u a d o de c o n s t r u c c i ó n de viviendas y de p r o visión de s e r v i c i o s ; n o i n s t i t u y e u n a real i n t e r v e n c i ó n r e g u l a d o r a en el m e r c a d o de t e r r e n o s . f) L a s i t u a c i ó n generalizada de d e s e m p l e o y s u b e m p l e o , y la consig u i e n t e i n c a p a c i d a d p a r a adquirir u n l o t e y u n a vivienda y p a r a p a g a r i m p u e s t o s y t a s a s , n o e n c u e n t r a n s o l u c i o n e s ni paliativos parciales en el t e x t o de la l e y . 5 . Un caso intermedio: contexto y reforma urbana en Bolivia

revolucionario

E n t r e el t i p o de r e f o r m a u r b a n a a p a r e n t e y el de r e f o r m a u r b a n a e s t r u c t u r a l , es p e r t i n e n t e c o n s i d e r a r u n c a s o i n t e r m e d i o p a r t i c u l a r , el de Bolivia. E n este p a í s , a p a r t i r de 1 9 5 2 , se i n t e n t a y se f r u s t r a u n a p o l í t i c a de r e f o r m a u r b a n a que e m e r g e y e v o l u c i o n a a p a r t i r de u n p r o y e c t o r e v o l u c i o n a r i o de origen que cristaliza en u n a v a r i a n t e part i c u l a r de p o p u l i s m o desarrollista. A p e n a s p r o d u c i d a la R e v o l u c i ó n de abril de 1 9 5 2 , e i n s t a l a d o en el p o d e r el p r e s i d e n t e V í c t o r Paz E s t e n s s o r o , se p r o d u c e n i m p o r t a n t e s m e d i d a s de r e f o r m a en el a g r o y en la p r o p i e d a d de las m i n a s , p e r o t r a n s c u r r e n dos a ñ o s a n t e s de d i c t a r s e m e d i d a s similares en el á m b i t o u r b a n o . El D e c r e t o N a c i o n a l N o . 3 6 7 9 , del 2 5 de m a r z o de 1 9 5 4 , determ i n a que n i n g u n a p r o p i e d a d privada u r b a n a en m a n o s de u n a sola p e r s o n a p u e d e s u p e r a r u n a e x t e n s i ó n de 1 0 , 0 0 0 m . L o s p r o p i e t a r i o s de u n o o varios l o t e s c o n u n a superficie t o t a l m a y o r p u e d e n elegir su u b i c a c i ó n h a s t a c o m p l e t a r la e x t e n s i ó n e s t i p u l a d a . 2

El D e c r e t o - L e y N o . 3 8 1 9 , del 2 7 de a g o s t o de 1 9 5 4 , s o b r e e x p r o p i a c i o n e s u r b a n a s , se aplica a t o d a s las p r o p i e d a d e s n o edificadas c o m p r e n d i d a s en los radios u r b a n o s de las c a p i t a l e s de d e p a r t a m e n t o s , m a y o r e s d e 1 0 , 0 0 0 m . ( a r t í c u l o 1 ) . El p r o p i e t a r i o t i e n e d e r e c h o i n a f e c t a b l e s o b r e u n a e x t e n s i ó n de 1 0 , 0 0 0 m c o n la f a c u l t a d de esc o g e r la p a r t e que m á s le c o n v e n g a ( a r t í c u l o 2 ) . L o s e s t a b l e c i m i e n t o s e d u c a t i v o s , industriales, l e c h e r o s , d e p o r t i v o s , s a n a t o r i o s y c l í n i c a s , de a e r o n a v e g a c i ó n y ferroviarios y de asistencia social, p o d r á n c o n servar e x t e n s i o n e s m a y o r e s según las n e c e s i d a d e s q u e t e n g a n p a r a d e s a r r o l l a r sus a c t i v i d a d e s ( a r t í c u l o 3 ) . L a p r o p i e d a d s u b u r b a n a se regirán p o r el D e c r e t o - L e y 3 4 6 4 de r e f o r m a agraria ( a r t í c u l o 2 ) . 2

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L a s e x p r o p i a c i o n e s de tierras que r e s u l t a r e n e x c e d e n t e s y s o b r a n tes son d e c l a r a d a s de n e c e s i d a d y utilidad p ú b l i c a en f a v o r de las m u nicipalidades ( a r t í c u l o 4 ) . E s t a s p u e d e transferirlas en v e n t a a o b r e r o s y e l e m e n t o s de la clase m e d i a q u e n o p o s e a n bienes i n m u e b l e s urban o s , c o n s i d e r a d o s i n d i v i d u a l m e n t e o a g r u p a d o s en f e d e r a c i o n e s , sindic a t o s , asociaciones o meras dependencias públicas (artículo 5 ) . Las m u n i c i p a l e s r e g l a m e n t a r á n la f o r m a , el p r e c i o y las c o n d i c i o n e s de venta y distribución (artículo 9 ) . L o s alcaldes m u n i c i p a l e s de las c a p i t a l e s de d e p a r t a m e n t o s , previo l e v a n t a m i e n t o p l a n i m é t r i c o , d e b e n p r o c e d e r a t r a m i t a r las e x p r o p i a c i o n e s de las tierras s o b r a n t e s o e x c e d e n t e s ( a r t í c u l o 8 ) , c u y o valor y f o r m a de i n d e m n i z a c i ó n se d e t e r m i n a r á n de a c u e r d o al D e c r e t o Nacional 3 6 7 9 (artículo 6 ) . El D e c r e t o N o . 3 8 1 9 c o n t e m p l a la s i t u a c i ó n d e c a m p e s i n o s q u e o c u p a n a r r i e n d o s ( a r t í c u l o 7 ) , y de las p r o p i e d a d e s q u e p a r c i a l m e n t e q u e d a n a f e c t a d a s p o r este d e c r e t o y en p a r t e p o r el de r e f o r m a agraria ( a r t í c u l o 1 0 ) . El p r o c e s o h i s t ó r i c o iniciado en 1 9 5 2 a l c a n z ó a m o d i f i c a r p r o f u n d a m e n t e las t r a d i c i o n a l e s e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s , c u l t u r a l e s , i d e o l ó g i c a s y p o l í t i c a s de Bolivia. N o fue s u f i c i e n t e sin e m b a r g o p a r a p r o m o v e r y m a n t e n e r u n p r o c e s o i n i n t e r r u m p i d o y s i s t e m á t i c o de c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o , igualación g e n e r a l i z a d a de posibilidades sociales y c u l t u r a l e s , d e m o c r a t i z a c i ó n , estabilidad p o l í t i c a e i n c r e m e n t o de la a u t o n o m í a e x t e r n a . L a s l i m i t a c i o n e s y deficiencias generales del p r o c e s o y de sus r e s u l t a d o s h a n i n c i d i d o en la a p l i c a c i ó n y los l o g r o s de la r e f o r m a u r b a n a p r o p u e s t a . a) L a c a r e n c i a o insuficiencia de planes y e s t u d i o s h a d e t e r m i n a d o u n a a r b i t r a r i a d e l i m i t a c i ó n de los radios u r b a n o s , q u e p r o n t o resultan m u y r e d u c i d o s en c i u d a d e s que j u s t a m e n t e en e s t e p e r i o d o c o m i e n zan a c r e c e r a c e l e r a d a m e n t e . b) El D e c r e t o sólo se a p l i c ó en la P a z , C o c h a b a m b a y S a n t a C r u z . E n e s t a c i u d a d e s , los t e r r e n o s a f e c t a d o s h a n r e p r e s e n t a d o superficies insignificantes de las áreas u r b a n a s , y b e n e f i c i a d o a u n a p o b l a c i ó n r e d u c i d a . L o s lotes a p r o b a d o s y sin c o n s t r u i r o s e m i c o n s t r u i d o s n o h a n sido a f e c t a d o s . L a s e x p r o p i a c i o n e s en o t r a s c a p i t a l e s de depart a m e n t o s h a n sido escasas. E n g e n e r a l , las m e d i d a s de e x p r o p i a c i ó n a p l i c a d a s h a n sido i n c o n s i s t e n t e s y se h a n visto m o d i f i c a d a s p o r la s u c e s i ó n de g o b i e r n o s en c o n d i c i o n e s de alta inestabilidad p o l í t i c a . c ) El desarrollo e c o n ó m i c o fue i n s u f i c i e n t e p a r a f i n a n c i a r los p r o g r a m a s de vivienda y de servicios u r b a n o s q u e a l c a n z a r o n a f o r m u l a r -

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se. L o s planes de viviendas e c o n ó m i c a s del C o n s e j o N a c i o n a l de la V i v i e n d a ( C O N A V I ) r e s u l t a r o n inalcanzables p a r a la gran m a y o r í a de la p o b l a c i ó n u r b a n a . d) N o se impidió la f r a g m e n t a c i ó n de los t e r r e n o s , la e s p e c u l a c i ó n f u e r a de los radios u r b a n o s , el r á p i d o i n c r e m e n t o del valor de los t e rrenos. e) Se h a c a r e c i d o de u n c r i t e r i o o r g á n i c o r e s p e c t o al uso de las p r o piedades e x p r o p i a d a s y de las o c u p a c i o n e s c l a n d e s t i n a s e ilegales q u e t e n d i e r o n a i n c r e m e n t a r s e , c o m o e v i d e n t e s í n t o m a de u n desequilibrio e s t r u c t u r a l n o r e s u e l t o . f) L a s deficiencias t é c n i c a s y j u r í d i c a s i m p i d i e r o n la r e a l i z a c i ó n de los r e l e v a m i e n t o s n e c e s a r i o s y el registro de n u m e r o s o s p r o p i e t a r i o s n u e v o s , a s í c o m o la p r o v i s i ó n de asistencia t é c n i c a a los g r u p o s y s i n d i c a t o s a los q u e se e n t r e g a r o n t e r r e n o s . L a e v a l u a c i ó n de los r e s u l t a d o s de la p o l í t i c a de r e f o r m a u r b a n a a p l i c a d a a p a r t i r de 1 9 5 4 surge y se c o m p l e t a s o b r e t o d o a través de las c o n s t a t a c i o n e s r e f e r e n t e s a la s i t u a c i ó n a c t u a l . El d i a g n ó s t i c o oficial del g o b i e r n o b o l i v i a n o , h a c i a el a ñ o 1 9 7 0 , permite comprobar que: " E l c r e c i m i e n t o de las c i u d a d e s , a p a r t i r de u n c e n t r o u r b a n o c o l o nial que n o p u d o ser s u p e r a d o , c o l o c a d o en u n m e d i o rural aislado y sin i n t e r a c c i ó n c o n la c i u d a d , h a d a d o p o r r e s u l t a d o q u e su d e s a r r o l l o a d o l e z c a de u n o r d e n a m i e n t o u r b a n o y u r b a n o - r e g i o n a l e q u i l i b r a d o , del e q u i p a m i e n t o c o m u n i t a r i o n e c e s a r i o y p o r ú l t i m o , de p l a n e s p a r a la r e n o v a c i ó n u r b a n a , que s o n los c u a t r o niveles q u e tipifican la r a c i o n a l i z a c i ó n del p r o c e s o de c r e c i m i e n t o u r b a n o " . " E n el p r i m e r nivel, es p a t e n t e la falta de l í n e a s m a e s t r a s q u e orient e n la p o l í t i c a del d e s a r r o l l o u r b a n o y r e g i o n a l , í n t i m a m e n t e r e l a c i o n a d o c o n la p o l í t i c a g l o b a l . D e a h í q u e n o h a n sido utilizadas las facilidades p a r a p o l a r i z a r a c c i o n e s en c e n t r o s u r b a n o s , h a c e r posible la j e r a r q u i z a c i ó n u r b a n a regional y f i n a l m e n t e o b t e n e r u n a e s t r u c t u r a u r b a n a r u r a l , i n d u c i d a p o r el c r e c i m i e n t o de las c i u d a d e s y sus áreas de influencia". " E n c u a n t o al s e g u n d o nivel — o r d e n a m i e n t o u r b a n o — la c a r e n c i a de p l a n e s r e g u l a d o r e s y de n o r m a s legales, q u e aseguren u n a a d e c u a d a disposición de las n u e v a s áreas en c o n s t r u c c i ó n y de facilidades a la c i u d a d en c r e c i m i e n t o , h a a c u m u l a d o u n a c a n t i d a d de p r o b l e m a s q u e r e s u l t a n c a d a vez m á s difíciles de r e s o l v e r " . " . . . E n r e l a c i ó n al t e r c e r nivel — e q u i p a m i e n t o c o m u n i t a r i o — h a s t a el p r e s e n t e n o se h a p r e s t a d o la d e b i d a a t e n c i ó n , ni se h a n d e s t i n a d o

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los r e c u r s o s s u f i c i e n t e s , a la e d i f i c a c i ó n en t é r m i n o s de facilidades e d u c a c i o n a l e s , sanitarias y o t r a s sujetas a u n análisis a d e c u a d o r e s p e c t o a su l o c a l i z a c i ó n , c a p a c i d a d , e t c " . " E l c u a r t o nivel, es d e c i r , la r e n o v a c i ó n u r b a n a , n o c o n t e m p l ó u n a a d e c u a d a e l a b o r a c i ó n y e j e c u c i ó n que c o n s i d e r e la h a b i l i t a c i ó n de áreas p e r i f é r i c a s , la r e h a b i l i t a c i ó n de áreas c e n t r a l e s d e t e r i o r a d a s y la p r e s e r v a c i ó n de áreas h i s t ó r i c a s " . " L a r a c i o n a l i z a c i ó n en el u s o del suelo u r b a n o c o n i n s u f i c i e n t e i m p l e m e n t a c i ó n n o c o n s t i t u y ó u n a s o l u c i ó n , y a q u e en general n o se a p l i c ó y c u a n d o a s í f u e , c o m o en L a P a z , se l i m i t ó a la e n t r e g a d e tier r a a d i f e r e n t e s a g r u p a c i o n e s l a b o r a l e s , sin t e n e r en c u e n t a q u e estas n u e v a s áreas estuvieran c o m p r e n d i d a s d e n t r o de los p l a n e s de desar r o l l o u r b a n o , lo q u e s u m a d o a la i n s u f i c i e n c i a de servicios b á s i c o s indispensables y de e q u i p a m i e n t o c o m u n i t a r i o en g e n e r a l , a g r a v ó el d e s o r d e n en el c r e c i m i e n t o de la c i u d a d " . " P o r o t r a p a r t e , el d e s a r r o l l o de las c i u d a d e s n o c o n t e m p l ó d e n t r o de sus planes de z o n i f i c a c i ó n , la f o r m a c i ó n de p a r q u e s industriales, p o r falta de previsión p a r a q u e la l o c a l i z a c i ó n de sus e d i f i c a c i o n e s est é e s t a b l e c i d a en áreas previstas p a r a este t i p o de u s o " . " E s t a s i t u a c i ó n p r o v o c ó u n a s e n t a m i e n t o c o n j u n t o de a c t i v i d a d e s i n c o m p a t i b l e s , c o m o i n d u s t r i a y vivienda y , a d e m á s , u n i n c r e m e n t o i r r a c i o n a l de los valores del suelo u r b a n o p o r las dificultades de e x p a n s i ó n . O t r a s causas p a r a que en el p a í s n o e x i s t a n p a r q u e s industriales o c o n g l o m e r a d o s de industrias q u e se a s e m e j a n a esa d e f i n i c i ó n , se d e b e a la a u s e n c i a de u n p r o c e s o de i n d u s t r i a l i z a c i ó n significativo, a la c a r e n c i a de u n a z o n i f i c a c i ó n u r b a n a y a dificultades p a r a la utiliz a c i ó n ó p t i m a de i n f r a e s t r u c t u r a y servicios c o m u n e s de la a c t i v i d a d i n d u s t r i a l . F i n a l m e n t e , n o e x i s t e u n a s i s t e m a t i z a c i ó n e n el e s t u d i o t é c n i c o p a r a la h a b i l i t a c i ó n de áreas u r b a n a s q u e a c u s a n d e t e r i o r o " . " C o n r e l a c i ó n a la d o t a c i ó n de servicios u r b a n o s , n o se p u s o en p r á c t i c a el u s o de p r o c e s o s a d e c u a d o s d e s a n e a m i e n t o a m b i e n t a l p a r a e v i t a r la c o n t a m i n a c i ó n del a i r e , r e c o l e c c i ó n y d i s p o s i c i ó n d e b a s u r a s , etcétera". " P a r a a t e n d e r a los servicios p ú b l i c o s u r b a n o s e x i s t e n e n t i d a d e s a u t ó n o m a s , municipales, comités departamentales, e t c . , encargados d e la e j e c u c i ó n de p r o y e c t o s de a g u a p o t a b l e , a l c a n t a r i l l a d o , canaliz a c i ó n , p a v i m e n t a c i ó n , e t c . , q u e a c t ú a n a nivel l o c a l y c u y a a u t o n o m í a de g e s t i ó n n o p e r m i t e desarrollar y evaluar a nivel n a c i o n a l las m e t a s y o b j e t i v o s a e s t a e s c a l a . E l d i a g n ó s t i c o c i t a d o c o n s t a t a graves deficiencias en materia de provisión de agua potable y , sobre t o d o , de alcantarillado".

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" E n c u a n t o a la f o r m a c i ó n de b a r r i o s m a r g i n a l e s , s o b r e t o d o en L a P a z , h a sido c o n s e c u e n c i a , e n t r e o t r a s c a u s a s , de la c o r r i e n t e migrat o r i a r u r a l - u r b a n a o r i g i n a d a en el d e t e r i o r o de la a c t i v i d a d a g r í c o l a q u e p r o v o c ó la b ú s q u e d a de m e j o r e s i n g r e s o s " . " N o e x i s t e n e s t u d i o s a nivel de p o b l a d o r e s y de las c a r a c t e r í s t i c a s u r b a n a s r e s p e c t o a la insuficiencia en la d o t a c i ó n de s e r v i c i o s , equipam i e n t o , vivienda, e t c . , en las áreas m a r g i n a l e s . A d e m á s se c a r e c e de e s t u d i o s p a r a c o n o c e r el g r a d o de p a r t i c i p a c i ó n q u e t i e n d e n los p o b l a d o r e s marginales en la s o c i e d a d g l o b a l . " L a falta de c e n s o s h a b i t a c i o n a l e s en el p a í s h a i m p e d i d o e s t i m a r la i n c i d e n c i a de la c o r r i e n t e m i g r a t o r i a c a m p o - c i u d a d en el p r o b l e m a de la falta de servicios u r b a n o s en g e n e r a l . P o r o t r a p a r t e , el r á p i d o c r e c i m i e n t o de la p o b l a c i ó n u r b a n a se m i d i ó a través de cifras e s t a d í s ticas y p r o y e c c i o n e s basadas en u n c e n s o de h a c e 2 0 a ñ o s " . " S e e s t i m a que el déficit de vivienda en el á r e a u r b a n a s o b r e p a s a a las 2 0 0 , 0 0 0 u n i d a d e s , que s u m a d a s a la insuficiencia de servicios básic o s y de e q u i p a m i e n t o c o m u n i t a r i o , m u e s t r a n u n a i m a g e n c r í t i c a de la s i t u a c i ó n a c t u a l " . " T a n t o el s e c t o r p ú b l i c o c o m o el p r i v a d o desarrollan p r o y e c t o s de c o n s t r u c c i ó n de viviendas, h a b i é n d o s e o b s e r v a d o que la p a r t i c i p a c i ó n de este ú l t i m o , h a c o b r a d o significación en los ú l t i m o s diez a ñ o s . . . N o o b s t a n t e , n o se h a e v i d e n c i a d o h a s t a el p r e s e n t e n i n g u n a c o o r d i n a c i ó n e n t r e e s t o s dos s e c t o r e s , d e b i d o a la f a l t a de u n i n s t r u m e n t o q u e posibilite d e t e c t a r los e s f u e r z o s q u e desarrollan y h a c e n q u e los r e c u r s o s e m p l e a d o s e s t é n o r i e n t a d o s de a c u e r d o a estrategias de a c c i ó n c o m p a t i b l e s c o n la e c o n o m í a g e n e r a l " . 6 . Reforma urbana estructural en sentido estricto y proyecto revolucionario E s t e s e g u n d o t i p o p o l a r de r e f o r m a u r b a n a h a sido posible en A m é r i c a L a t i n a s o l a m e n t e a través de la e x p e r i e n c i a e m e r g e n t e de la R e v o l u c i ó n y del r é g i m e n r e v o l u c i o n a r i o que se i n s t a u r a en C u b a a p a r t i r de 1 9 5 9 . L a r e f o r m a urbana estructural en sentido estricto aparece c o m o res u l t a d o y p a r t e de u n p r o c e s o r e v o l u c i o n a r i o y del s i s t e m a en q u e aquél c r i s t a l i z a . C o n s t i t u y e a s í u n a o p e r a c i ó n t o t a l y p r o f u n d a s o b r e las c a u s a s y los e l e m e n t o s e s t r u c t u r a l e s q u e d e t e r m i n a n y c o n d i c i o n a n el s u r g i m i e n t o , la e v o l u c i ó n y la s u b s i s t e n c i a de la p r o b l e m á t i c a y de la crisis u r b a n a . I m p l i c a p o r l o t a n t o la n e g a t i v a a c o n s e r v a r el status quo en el m a r c o u r b a n o y e n t o d o el á m b i t o de l a v i d a n a c i o n a l ,

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y a limitarse m o d i f i c a c i o n e s superficiales y p e r i f é r i c a s . S e b u s c a p o r el c o n t r a r i o la c o n c r e c i ó n de c o n q u i s t a s irreversibles en las e s t r u c t u ras u r b a n a s y regionales y en la f i s o n o m í a espacial del p a í s en su c o n junto. ¿ Q u i é n p r o m u e v e , i n s t r u m e n t a y c o n t r o l a la r e f o r m a u r b a n a ? E s i n h e r e n t e a la n a t u r a l e z a del p r o c e s o r e v o l u c i o n a r i o , a u n a m o d i f i c a c i ó n radical de la e s t r u c t u r a de p o d e r , al s u r g i m i e n t o y a f i r m a c i ó n de u n n u e v o c o n j u n t o de fuerzas s o c i o p o l í t i c a s , a n t e s s u b o r d i n a das u o p r i m i d a s y v í c t i m a s de las fuerzas y e s t r u c t u r a s t r a d i c i o n a l e s . Nuevas clases, grupos y estratos ascienden a posiciones dominantes, h e g e m ó n i c a s y de d i r e c c i ó n p o l í t i c a y a d m i n i s t r a t i v a . Se van c r e a n d o a s í c o n d i c i o n e s nuevas p a r a la p a r t i c i p a c i ó n ampliad a , la i n t e g r a c i ó n social y n a c i o n a l , la o f e r t a de u n a a m p l i a b a s e p o l í t i c a p a r a la r e f o r m a u r b a n a y p a r a la r e f o r m a agraria. C o r r e l a t i v a m e n t e , se s u p r i m e n los g r u p o s de intereses c o n s t i t u i d o s p o r t e r r a t e n i e n tes, comerciantes, financieros intermediarios y especuladores urban o s , y se l i m i t a n o e l i m i n a n los g r u p o s de p r e s i ó n r e l a c i o n a d o s c o n aquéllos. El E s t a d o es r e e s t r u c t u r a d o , y a d q u i e r e u n a n u e v a i m a g e n en c u a n t o a r e p r e s e n t a t i v i d a d r e a l , f u n c i o n e s y e s t r u c t u r a s p o l í t i c a s , administ r a t i v a s , y o p e r a t i v a s , p r e s e n t á n d o s e c o m o ó r g a n o de la m a y o r í a y de la s o c i e d a d y c o m o a g e n c i a c e n t r a l de d e s a r r o l l o . Se a f i r m a la prim a c í a , c o n t e n d e n c i a a la e x c l u s i v i d a d , del s e c t o r p ú b l i c o en r e l a c i ó n al p r i v a d o . E l d i s e ñ o y e j e c u c i ó n de la p o l í t i c a u r b a n o - r e g i o n a l t i e n d e n a u n régimen de centralización institucional orgánica, para una estrategia n a c i o n a l i n t e g r a d a , c o n u n i d a d de r e s p o n s a b i l i d a d y de a u t o r i d a d p a r a el d i a g n ó s t i c o , la d e c i s i ó n y la i m p l e m e n t a c i ó n de p l a n e s , p r o gramas y p r o y e c t o s . L a agencia central pertinente c o r o n a u n a escala i n s t i t u c i o n a l j e r a r q u i z a d a q u e i n c l u y e ó r g a n o s r e g i o n a l e s , provinciales y municipales. ¿ Q u é p r o b l e m á t i c a se d i a g n o s t i c a y c ó m o ? E l d i a g n ó s t i c o y la t e r a p é u t i c a s o n r e f e r i d o s a la t o t a l i d a d de a s p e c t o s y niveles del p r o b l e m a u r b a n o - r e g i o n a l d e C u b a . L a p r o b l e m á t i c a h e r e d a d a del p a s a d o p o r el n u e v o g o b i e r n o r e v o l u c i o n a r i o h a sido c o n c i s a m e n t e r e s u m i d a p o r J o r g e E n r i q u e H a r d o y : " 1 . U n a e n o r m e c o n c e n t r a c i ó n en u n á r e a m e t r o p o l i t a n a , la G r a n H a b a n a ; 2 . U n a i n e x i s t e n c i a d e p o b l a c i o n e s i n t e r m e d i a s e n t r e la c a p i tal y el siguiente c e n t r o u r b a n o de i m p o r t a n c i a , S a n t i a g o de C u b a , cuya población entre 1 9 4 3 y 1 9 6 7 constituía entre un 1 2 % y un 1 5 %

REFORMA URBANA

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del t a m a ñ o de la c a p i t a l ; 3 . U n a gran dispersión de la p o b l a c i ó n u r b a n a : 2 1 6 l o c a l i d a d e s de 1 , 0 0 0 a 2 0 , 0 0 0 h a b i t a n t e s q u e r e p r e s e n t a b a , en 1 9 5 3 , a p r o x i m a d a m e n t e el 1 7 % de la p o b l a c i ó n t o t a l ; 4 . U n a p r o gresiva c o n c e n t r a c i ó n de la p o b l a c i ó n u r b a n a en los n ú c l e o s c o m p a r a t i v a m e n t e m e d i a n o s y g r a n d e s ; a p r o x i m a d a m e n t e u n 1 4 % de p o b l a c i ó n e s t a b a distribuida en 2 1 n ú c l e o s c u y o t a m a ñ o o s c i l a b a e n t r e 2 0 , 0 0 0 y 4 9 9 , 9 9 9 ; 5 . El p r e d o m i n i o de p o b l a c i ó n rural dispersa; 6 . L a a u s e n c i a de c o m u n i d a d e s p r o p i a m e n t e dichas y el p r e d o m i n i o de la vivienda c a m p e s i n a aislada; 7. L a e x i s t e n c i a del p u e b l o especializ a d o a d s c r i t o a la c e n t r a l a z u c a r e r a , el b a t e y , c o n p o b l a c i ó n móvil y c a r e n c i a de servicios c o m u n a l e s ; 8 . U n a r e d de c o m u n i c a c i o n e s def o r m a d a p o r la e s p e c i a l i z a c i ó n de la e c o n o m í a e x p o r t a d o r a r e l a c i o n a n d o casi ú n i c a m e n t e a los p u e b l o s y a las c i u d a d e s v i n c u l a d o s a la e x p l o t a c i ó n de c a ñ a y a la d i s t r i b u c i ó n del a z ú c a r , o sea, a los p u e r t o s y a las c i u d a d e s p r i n c i p a l e s " . A p a r t i r de e s t a s i t u a c i ó n c o m p r o b a d a y d i a g n o s t i c a d a , se p r o d u c e u n a c r í t i c a a la vez t e ó r i c a , i d e o l ó g i c a y p r á c t i c a de la s o c i e d a d h e r e d a d a en c u y o s e n o se inicia y a v a n z a el p r o c e s o r e v o l u c i o n a r i o , y su r e e m p l a z o p o r o t r a i m a g e n de s o c i e d a d deseable y p o s i b l e . Se diseña y e j e c u t a en c o n s e c u e n c i a u n a v a s t a o p e r a c i ó n s o b r e las causas y c o n s e c u e n c i a s e s t r u c t u r a l e s del p r o c e s o u r b a n o - r e g i o n a l , en s í m i s m o y en el c o n t e x t o n a c i o n a l global. U n a m a n i f e s t a c i ó n significativa del e n f o q u e global e i n t e g r a d o r que se a d o p t a e s t á d a d a p o r la n o d i s o c i a c i ó n de las c u e s t i o n e s y de las r e f o r m a s agraria y u r b a n a , c o n c e b i d a s e n los dos niveles c o m o i n t e r d e p e n d i e n t e s y c o o r d i n a b l e s en u n a e s t r a t e g i a ú n i c a . Se t i e n e en c u e n t a a este r e s p e c t o :

a ) Q u e la c u e s t i ó n agraria y la c u e s t i ó n u r b a n a t i e n e n su r a í z , su base y su p u n t o de p a r t i d a en u n r é g i m e n ú n i c o de t e n e n c i a y u s o de la t i e r r a . b ) L a e x i s t e n c i a de u n a c o a l i c i ó n n a t u r a l de intereses u r b a n o s y rurales (grandes p r o p i e t a r i o s y e m p r e s a r i o s , n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s ) , e n e m i g o s d e la R e v o l u c i ó n en su c o n j u n t o y d e las r e f o r m a s agraria y u r b a n a ; y la posibilidad s i m é t r i c a m e n t e o p u e s t a de a p o y o s p o p u l a r e s rurales y u r b a n o s a las d o s r e f o r m a s . c ) L a c o m u n i d a d d e p r o b l e m a s originales, de p r e r r e q u i s i t o s y de e l e m e n t o s c o n s t i t u t i v o s , p a r a la d e f i n i c i ó n y l a i m p l e m e n t a c i ó n de ambas reformas. d ) L a s e x i g e n c i a s q u e a m b a s r e f o r m a s p l a n t e a n en t é r m i n o s de

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MARCOS KAPLAN

c u a n t i o s a s inversiones y de u n a s i t u a c i ó n inicial c a r a c t e r i z a d a p o r la insuficiencia de r e c u r s o s m a t e r i a l e s , f i n a n c i e r o s y h u m a n o s . e ) L a n e c e s i d a d y la v o l u n t a d de redefinir las e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s , p o l í t i c a s y territoriales a escala n a c i o n a l , y los c o n s i g u i e n t e s p r o b l e m a s de l o c a l i z a c i ó n , de i n t e r r e l a c i ó n y de i n t e g r a c i ó n e n t r e las p o b l a c i o n e s rurales y u r b a n a s , e n t r e los u s o s rurales y u r b a n o s del s u e l o , e n t r e las esferas sociales r e p r e s e n t a d a s p o r el a g r o y la c i u d a d , e n t r e la a g r i c u l t u r a y la industria, y e n t r e las n e c e s i d a d e s y disponibilidades de i n f r a e s t r u c t u r a . f) L a s c o n s i g u i e n t e s c o a c c i o n e s organizativas o p e r a n t e s en el sentid o de la n e c e s a r i a i n s e r c i ó n de a m b a s r e f o r m a s en los m a r c o s de u n plan ú n i c o de desarrollo n a c i o n a l global, y del s o m e t i m i e n t o a u n ente c e n t r a l i z a d o de p o l í t i c a y a d m i n i s t r a c i ó n c o n f u n c i o n e s a m p l i a s . ¿ P a r a q u é se f o r m u l a y se e j e c u t a la r e f o r m a u r b a n a ? L a r e f o r m a u r b a n a n o es c o n c e b i d a c o m o m e r a o r d e n a c i ó n o r a c i o n a l i z a c i ó n del á m b i t o u r b a n o a través de m e d i d a s l i m i t a d a m e n t e redistributivas. Se p r e s e n t a c o m o p a r t e de u n p r o c e s o de d e s a r r o l l o en s e n t i d o e s t r i c t o , es d e c i r , de un c o n j u n t o de t r a n s f o r m a c i o n e s e s t r u c t u r a l e s a t o d o s los niveles y en e s t r e c h a y c o m p l e j a r e l a c i ó n de interdependencia. L a r e f o r m a u r b a n a a p a r e c e a la vez c o m o p r e r r e q u i s i t o , c o m o c o m p o n e n t e y c o m o r e s u l t a d o del p r o c e s o global de d e s a r r o l l o :

a ) D e b e c o n t r i b u i r a suprimir los o b s t á c u l o s s o c i o e c o n ó m i c o s , c u l t u r a l e s y p o l í t i c o s p r o v e n i e n t e s de las e s t r u c t u r a s y d i n á m i c a s i n t e r n a s y e x t e r n a s q u e se h a h e r e d a d o , y s o b r e t o d o del r é g i m e n de c o n t r o l , de c r e a c i ó n y de u s o de los r e c u r s o s , la r i q u e z a y el p o d e r . b ) D e b e posibilitar la m o v i l i z a c i ó n del p o t e n c i a l y de la creativid a d n a c i o n a l e s , y la i m p o s i c i ó n de u n a n u e v a r a c i o n a l i d a d e n la g e n e r a c i ó n y el u s o de l o s r e c u r s o s y e s f u e r z o s y e n la e v a l u a c i ó n y satisf a c c i ó n de n e c e s i d a d e s . c ) D e b e r e a f i r m a r y p r e c i s a r la n o c i ó n d e f u n c i ó n social de la p r o p i e d a d y el c o n t r o l p ú b l i c o de la t i e r r a y del c a p i t a l c o m o p r e r r e q u i sitos p a r a el p l a n e a m i e n t o físico y s o c i o e c o n ó m i c o , los c r i t e r i o s en el d e s t i n o de inversiones, l a i m p o s i c i ó n de u n n u e v o y h o m o g é n e o perfil e c o l ó g i c o . d ) L a n u e v a e s t r u c t u r a c i ó n t e r r i t o r i a l q u e se b u s c a d e b e t e n d e r al a u m e n t o y al m e j o r u s o d e los r e c u r s o s . L a s c i u d a d e s d e b e r á n irse adaptando a nuevas y complejas funciones, y p o r lo t a n t o deben c a m b i a r en sus c a r a c t e r í s t i c a s s o c i o e c o n ó m i c a s , c u l t u r a l e s y p o l í t i -

R E F O R M A URBANA

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c a s . E l l o lleva al e s t a b l e c i m i e n t o de n o r m a s referidas al c o n t r o l del c r e c i m i e n t o f í s i c o y de la c o n f i g u r a c i ó n i n t e r n a de las c i u d a d e s . e) L a p o l í t i c a u r b a n o - r e g i o n a l a s í c o n c e b i d a a p a r e c e necesariam e n t e c o m o p a r t e esencial de u n plan e c o n ó m i c o global que rige la a s i g n a c i ó n , l o c a l i z a c i ó n y u t i l i z a c i ó n de los r e c u r s o s m a t e r i a l e s , financieros y humanos. A su v e z , el c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o , la e x p a n s i ó n de la p r o d u c t i vidad y del i n g r e s o , posibilitarán m a y o r e s r e c u r s o s p a r a m e j o r e s ciudades. El diseño y e j e c u c i ó n de la p o l í t i c a de r e f o r m a u r b a n a t a m b i é n i n c o r p o r a p r e r r e q u i s i t o s , c o m p o n e n t e s y r e s u l t a d o s de í n d o l e social y política. Se a d o p t a u n a n u e v a c o n c e p c i ó n , a p l i c a d a de m o d o e n é r g i c o y sist e m á t i c o , de la j u s t i c i a s o c i a l . L a r e f o r m a u r b a n a s u p o n e el sacrificio de los p o c o s en b e n e f i c i o de las m a y o r í a s , c o n u n s e n t i d o igualitario en c u a n t o al r e p a r t o de e s f u e r z o s , s a c r i f i c i o s , c o s t o s y b e n e f i c i o s . Posibilitará u n g r a d o c r e c i e n t e de i n t e g r a c i ó n y p a r t i c i p a c i ó n sociales, y la supresión de la m a r g i n a l i d a d , a s í c o m o la c r e a c i ó n de nuevas f o r m a s de sociabilidad y de n u e v o s tipos h u m a n o s , y el m e j o r a m i e n t o de la c a l i d a d de la vida c o t i d i a n a en las c i u d a d e s y en el a g r o . D e s d e el p u n t o de vista p o l í t i c o , la r e f o r m a u r b a n a b u s c a increm e n t a r la c a p a c i d a d de a p o y o y de m o v i l i z a c i ó n p o p u l a r e s a ella m i s m a y a la e s t r a t e g i a de desarrollo a d o p t a d a , y eventualrnente a m p l i a r h a c i a el f u t u r o las c o n d i c i o n e s de vigencia y las r e f o r m a s de f u n c i o n a m i e n t o de u n a d e m o c r a c i a p o l í t i c a de n u e v o t i p o . A e s t o s o b j e t i v o s generales se agregan e integran fines m á s e s p e c í f i c o s : c o n t r o l a r f a c t o r e s que d e t e r m i n a n o c o n d i c i o n a n el m e d i o a m b i e n t e u r b a n o ; evitar el d e t e r i o r o del m e d i o n a t u r a l ; suprimir la esp e c u l a c i ó n c o n los p r e c i o s de la t i e r r a y los alquileres u r b a n o s ; p e r m i t i r usos e f e c t i v o s del suelo y p r o g r a m a s e f i c i e n t e s de i n v e r s i ó n ; r e d u c i r los c o s t o s de c o n s t r u c c i ó n de vivienda y de i n s t a l a c i ó n y u s o de los s e r v i c i o s ; c r e a r p r e c o n d i c i o n e s p a r a u n a f u t u r a s o l u c i ó n i n t e g r a d a del perfil espacial/global. ¿ C ó m o se f o r m u l a y se i n t e n t a e j e c u t a r la p o l í t i c a de r e f o r m a urbana? L a r e f o r m a u r b a n a , c o m o se h a d i c h o , es u b i c a d a , diseñada y ejec u t a d a en los m a r c o s de u n a e s t r a t e g i a global y de u n p l a n integral de desarrollo acelerado y c o a c t i v a m e n t e inducido. L a r e f o r m a u r b a n a , c o m o o t r a s p o l í t i c a s del r é g i m e n c u b a n o , c o m bina a la vez c r i t e r i o s s o c i o e c o n ó m i c o s y p o l í t i c o - i d e o l ó g i c o s defini-

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MARCOS KAPLAN

d o s ; u n a a c t i t u d que e n f a t i z a la e x p e r i m e n t a c i ó n , el e m p i r i s m o , y el p r a g m a t i s m o ; y la v o l u n t a d de i n c o r p o r a r y de usar s i s t e m á t i c a m e n t e los m e j o r e s a p o r t e s de la c i e n c i a y de la t é c n i c a . Se d e d i c a n e s f u e r z o s y r e c u r s o s p a r a s o l u c i o n a r los p r o b l e m a s derivados de u n a s i t u a c i ó n n a c i o n a l (e i n t e r n a c i o n a l ) a l t a m e n t e e s p e c í f i c a , difícil y d i n á m i c a , sin e x p e r i e n c i a p r o p i a y c o n escasez de p r e c e d e n t e s válidos en o t r o s p a í s e s . El a c e n t o es c o l o c a d o en el t r a b a j o y el sacrificio p a r a e n f r e n t a r u n d e s a f í o h i s t ó r i c o q u e se p e r c i b e c o m o d e c i s i v o . L a c o y u n t u r a obliga a b u s c a r s o l u c i o n e s i n m e d i a t a s p a r a p r o b l e m a s q u e p o r n a t u r a l e z a son de largo p l a z o , c o m o p r e r r e q u i s i t o s p a r a la s u p e r a c i ó n r á p i d a y el é x i t o f u t u r o . E s s o b r e la m a r c h a q u e los e r r o r e s se c o m e t e n , el a p r e n d i z a j e y los d e s c u b r i m i e n t o s se realizan y los é x i t o s se l o g r a n . L a r e f o r m a u r b a n a y la agraria se c a r a c t e r i z a n p o r la r a p i d e z del r i t m o a d o p t a d o y la n a t u r a l e z a d r á s t i c a de sus m e d i d a s y e f e c t o s , a fin de s u p r i m i r los i n c o n v e n i e n t e s derivados de la i n d e f i n i c i ó n y de la i n c e r t i d u m b r e . F i n a l m e n t e , se p r o c e d e a m o d i f i c a r o a s u p r i m i r las i n s t i t u c i o n e s y n o r m a s h e r e d a d a s de la s o c i e d a d t r a d i c i o n a l , c r e c i e n t e m e n t e sustituidas p o r u n a j u r i d i c i d a d y u n a i n s t i t u c i o n a l i d a d n u e vas de c o r t e r e v o l u c i o n a r i o . P a r a c o n c l u i r , se p r o c e d e r á s u c e s i v a m e n t e a e x a m i n a r : 1 . L a o r g a n i z a c i ó n p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a a p l i c a d a al d e s a r r o l l o u r b a n o - r e g i o nal. 2 . L a s c o n s e c u e n c i a s u r b a n o - r e g i o n a l e s de la r e f o r m a agraria, 3 . O t r o s a s p e c t o s de la p o l í t i c a de u r b a n i z a c i ó n , y 4 . L e g i s l a c i ó n s o b r e la r e f o r m a u r b a n a . Organización

político-administrativa

de la

planificación

L a planificación cubana abarca 4 ámbitos: a ) U n nivel s u p e r i o r c o n r e s p o n s a b i l i d a d g l o b a l , a c a r g o d e la J u n t a C e n t r a l de P l a n i f i c a c i ó n ( J U C E P L A N ) . b ) U n nivel i n t e r m e d i o , f o r m a d o p o r m i n i s t e r i o s , i n s t i t u t o s y o t r o s o r g a n i s m o s c o n r e s p o n s a b i l i d a d e s s e c t o r i a l e s y d e p r e s t a c i ó n d e servicios. c ) U n t e r c e r nivel, c o m p u e s t o p o r e m p r e s a s industriales, a g r o p e cuarias y de o t r o t i p o , d e p e n d i e n t e s de los o r g a n i s m o s del s e g u n d o nivel. d ) O r g a n i s m o s e n c a r g a d o s de p l a n e s regionales y e s p e c i a l e s , q u e t i e n e n a su c a r g o la c o o r d i n a c i ó n r e g i o n a l de los p l a n e s y p r o g r a m a s s e c t o r i a l e s e l a b o r a d o s y e j e c u t a d o s p o r los niveles s e g u n d o y t e r c e r o , o la c o m p l e m e n t a c i ó n de los m i s m o s , y s o n r e s p o n s a b l e s d e l a p r o m o c i ó n del u s o a d e c u a d o d e los r e c u r s o s e n sus á r e a s d e a c c i ó n .

REFORMA URBANA

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E n el d e c e n i o de los s e s e n t a , el g o b i e r n o c u b a n o d e c i d e o r g a n i z a r un s i s t e m a de p l a n i f i c a c i ó n r e g i o n a l , p a r a la " i n t e g r a c i ó n s i s t e m á t i c a de las a c t i v i d a d e s e c o n ó m i c a s en su c o r t e s e c t o r i a l c o n los e l e m e n t o s físico-regionales que le sirven de m a r c o c o n c r e t o " . E s t a s responsabilidades p e r t e n e c e n al I n s t i t u t o N a c i o n a l de P l a n i f i c a c i ó n F í s i c a , q u e o t o r g a u n a d i m e n s i ó n territorial a las directivas generales y a los planes s e c t o r i a l e s de J U C E P L A N . E n este s i s t e m a , la a d m i n i s t r a c i ó n es d e s c e n t r a l i z a d a p a r a fines de m a y o r p a r t i c i p a c i ó n . E n u n p a p e l de p l a n i f i c a c i ó n i n t e r m e d i a , las p r o v i n c i a s t i e n e n t a r e a s de c o o r d i n a c i ó n y p r o m o c i ó n de s e c t o r e s e c o n ó m i c o s o r g a n i z a d o s h o r i z o n t a l m e n t e (vgr. la a g r i c u l t u r a ) . E n el nivel siguiente, el p a í s e s t á dividido en regiones ( a c t u a l m e n t e 5 5 ) , que a c t ú a n c o m o u n i d a d e s de c o o r d i n a c i ó n de las u n i d a d e s estadístic a s , administrativas y de e j e c u c i ó n , f u n d a m e n t a l m e n t e en r e l a c i ó n a los p r o b l e m a s a g r í c o l a s . S e c t o r i a l m e n t e el I n s t i t u t o de P l a n i f i c a c i ó n F í s i c a se o r g a n i z a a través de u n a D i r e c c i ó n G e n e r a l que c o o r d i n a u n a División de Planeam i e n t o U r b a n o y o t r a de P l a n e a m i e n t o R e g i o n a l ; m o d e l o r e p e t i d o en c a d a u n a de las seis p r o v i n c i a s . D e las oficinas provinciales del Institut o d e p e n d e n las oficinas regionales. Consecuencias

urbano-regionales

de la reforma

agraria

L a r e f o r m a agraria ha i n c i d i d o de diversas m a n e r a s s o b r e la fisonom í a r e g i o n a l - u r b a n a de C u b a : a) A través de la supresión del d e s e m p l e o a g r í c o l a d e t e r m i n a d o p o r la s u b u t i l i z a c i ó n de las tierras de los g r a n d e s l a t i f u n d i o s y la d e s o c u p a c i ó n disfrazada p r o p i a del m i n i f u n d i o , de la a m p l i a c i ó n de los planes a g r o p e c u a r i o s , de la diversificación de los c u l t i v o s , de la n u e v a o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a , del c o n t r o l e s t a t a l de la a g r i c u l t u r a , de las c o o p e r a t i v a s c a m p e s i n a s y de la asistencia del g o b i e r n o a los agric u l t o r e s individuales, se e j e r c e u n c o n t r o l i n d i r e c t o de la m i g r a c i ó n r u r a l - u r b a n a , m o d i f i c á n d o s e a s í la i n t e n s i d a d y los c a r a c t e r e s de la urbanización. b) Se c o n s t r u y e n p u e b l o s n u e v o s en las u n i d a d e s de p r o d u c c i ó n a g r o p e c u a r i a , p a r a c o n c e n t r a r el ó p t i m o de p o b l a c i ó n que j u s t i f i q u e inversiones en vivienda, e d u c a c i ó n y s a n i d a d . c ) Se r e d e f i n e el s i s t e m a j e r á r q u i c o de n ú c l e o s de p o b l a c i ó n , según t a m a ñ o , d e s a r r o l l o , servicios y á r e a de i n f l u e n c i a , y se revitalizan los n ú c l e o s e x i s t e n t e s m e d i a n t e la diversificación de sus f u n c i o n e s y la

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MARCOS KAPLAN

e x t e n s i ó n de sus radios de i n f l u e n c i a , en lo a d m i n i s t r a t i v o y en la p r e s t a c i ó n de servicios. L a n u e v a red de n ú c l e o s c o m i e n z a a f u n c i o n a r c o m o s i s t e m a de u n i d a d e s i n t e r - d e p e n d i e n t e s . d ) El r e n o v a d o énfasis en la e x p l o t a c i ó n a z u c a r e r a a p a r t i r de 1 9 6 5 , la diversificación de la a g r i c u l t u r a y su e n s a m b l a m i e n t o c o n la industria ( d e m a n d a de i n s u m o s m a n u f a c t u r e r o s , o f e r t a de m a t e r i a s p r i m a s a e l a b o r a r ) , c o n t r i b u y e r o n a h a c e r p o s i b l e : la e l i m i n a c i ó n p r o g r e s i v a de los n ú c l e o s c o n servicios m í n i m o s , la p r o m o c i ó n de n ú c l e o s c o n servicios locales y c r e c i e n t e á r e a de influencia, la m a r c h a h a c i a la creac i ó n de u n a red de c e n t r o s u r b a n o s y rurales i n t e r d e p e n d i e n t e s . e) L a e x p a n s i ó n de industrias d e d i c a d a s a la e l a b o r a c i ó n de a z ú c a r y de m a t e r i a s primas a g r o p e c u a r i a s , obligan a arraigar a la p o b l a c i ó n y , p o r lo t a n t o , a t r a n s f o r m a r los b a t e y e s p o r la diversificación de sus funciones. f) L a m o v i l i z a c i ó n masiva de f u e r z a de t r a b a j o h a c i a los c e n t r o s a g r í c o l a s g e n e r a u n flujo c o n s i d e r a b l e de p o b l a c i ó n t r a n s i t o r i a m e n t e a l o j a d a en viviendas rurales c o l e c t i v a s . g) L a p o l í t i c a de a u t o s u f i c i e n c i a provincial (v.gr.: C o r d ó n U r b a n o de la H a b a n a ) i n d u c e a c o n s t r u i r p u e b l o s n u e v o s , a c a m b i a r el u s o de la tierra s u b u r b a n a , y a i n t e g r a r a la p o b l a c i ó n u r b a n a y rural en la b ú s q u e d a de o b j e t i v o s c o m u n e s . Otros aspectos

de la política

urbana

L a p o l í t i c a oficial t e n d i e n t e a la d e s c e n t r a l i z a c i ó n d e m o g r á f i c a y e c o n ó m i c a , a la i n t r o d u c c i ó n de u n n u e v o equilibrio regional y a la m e j o r utilización de los r e c u r s o s h u m a n o s y n a t u r a l e s , se m a t e r i a l i z a en el Plan de D e s a r r o l l o de la P r o v i n c i a de O r i e n t e , en el Plan p a r a el Á r e a M e t r o p o l i t a n a de L a H a b a n a y en o t r o s p r o y e c t o s regionales de m e n o r e s c a l a , f r e c u e n t e m e n t e d e s t i n a d o s al a u m e n t o de la p r o d u c c i ó n en un á r e a . P a r a la s o l u c i ó n del grave p r o b l e m a h e r e d a d o en m a t e r i a de vivienda p a r a la m a y o r í a de la p o b l a c i ó n , el r é g i m e n c u b a n o ha r e c u r r i d o a la e x p e r i m e n t a c i ó n c o n nuevas t e c n o l o g í a s , c o n el s i s t e m a de esfuerz o p r o p i o y de a y u d a m u t u a , y c o n alternativas de d i s e ñ o , en t o d o s los c a s o s b u s c a n d o el ajuste a las posibilidades e c o n ó m i c a s y t e c n o lógicas del p a í s , y a las nuevas f o r m a s de sociabilidad y valores en surg i m i e n t o del p r o c e s o r e v o l u c i o n a r i o . Legislación

de reforma

urbana

L a ley básica de la r e f o r m a en C u b a h a e s t a d o p r e c e d i d a p o r u n a

REFORMA URBANA

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serie de a n t e c e d e n t e s legislativos s a n c i o n a d o s desde el m o m e n t o mism o en que el n u e v o r é g i m e n llega al p o d e r . Tales son la L e y N o . 2 6 ( 2 6 de e n e r o de 1 9 5 9 ) s o b r e suspensión de d e s a l o j o s ; l a L e y N u . 8 6 ( 1 7 de f e b r e r o de 1 9 5 9 ) , c r e a n d o el I n s t i t u t o N a c i o n a l de A h o r r o y Viv i e n d a ; la L e y N o . 1 3 5 ( 1 0 de m a r z o de 1 9 5 9 ) q u e r e b á j a l o s alquileres u r b a n o s ; la L e y N o . 2 1 8 ( 7 de abril de 1 9 5 9 ) , t e n d i e n t e a l i m i t a r o suprimir el a c a p a r a m i e n t o y la e s p e c u l a c i ó n de i n m u e b l e s u r b a n o s ; la L e y N o . 6 9 1 ( 2 3 de d i c i e m b r e de 1 9 5 9 ) , s o b r e r e g u l a c i ó n del u s o del s u e l o . L a L e y de R e f o r m a U r b a n a fue s a n c i o n a d a el 1 4 de o c t u b r e de 1 9 6 0 , c o m o p a r t e i n t e g r a n t e de la L e y F u n d a m e n t a l del 7 de f e b r e r o de 1 9 5 9 . A b a r c a 4 5 a r t í c u l o s y varias disposiciones t r a n s i t o r i a s , que a p a r e c e n a g r u p a d o s en c i n c o s e c c i o n e s . L a p r i m e r a s e c c i ó n ( a r t í c u l o s 1 a 3 ) c o n s t i t u y e u n a d e c l a r a c i ó n de principios y u n e s q u e m a de las e t a p a s en la p o l í t i c a del E s t a d o . E n u n a p r i m e r a e t a p a , el E s t a d o asegura a c a d a familia la a m o r t i z a c i ó n de la vivienda que h a b i t a en u n p e r i o d o de 5 a 2 0 a ñ o s m e d i a n t e el p a g o de u n a s u m a e q u i v a l e n t e al alquiler. E n la s e g u n d a e t a p a , la c o n s t r u c c i ó n m a s i v a de viviendas e s t a b l e c e su e n t r e g a en u s u f r u c t o p e r m a n e n t e m e d i a n t e p a g o s m e n s u a l e s que n o e x c e d e r á n del 1 0 % del ingreso familiar. E n la t e r c e r a e t a p a , el E s t a d o a s u m e la c o n s t r u c c i ó n de viviendas y su c e s i ó n en u s u f r u c t o g r a t u i t o y p e r m a n e n t e a c a d a familia ( a r t í c u l o 1 ) . Se p r o s c r i b e el a r r e n d a m i e n t o d e i n m u e b l e s urb a n o s y c u a l q u i e r o t r o n e g o c i o o c o n t r a t o que i m p l i q u e la c e s i ó n del u s o t o t a l o p a r c i a l de u n i n m u e b l e u r b a n o ( a r t í c u l o 2 ) . L o s 2 6 a r t í c u l o s de la s e g u n d a s e c c i ó n m o d i f i c a n el r é g i m e n j u r í d i c o de la p r o p i e d a d i n m u e b l e u r b a n a . L o s a r t í c u l o s 4 , 5 y 6 e s t a b l e c e n la nulidad de t o d o s los c o n t r a t o s de a r r e n d a m i e n t o u r b a n o e x i s t e n t e s y de t o d o s los n e g o c i o s j u r í d i c o s que i m p l i q u e n la c e s i ó n del uso t o t a l o p a r c i a l de u n i n m u e b l e urban o , e s t a b l e c i e n d o t a m b i é n las e x c e p c i o n e s . O r g a n i s m o r e s p o n s a b l e de la i m p l e m e n t a c i ó n de la r e f o r m a u r b a n a es el C o n s e j o S u p e r i o r de la R e f o r m a U r b a n a , al que se agregan t e m p o r a l m e n t e siete c o n s e j o s provinciales ( a r t í c u l o s 7, 8 , 9 ) . Se fijan las c o n d i c i o n e s que regirán p a r a la c o m p r a y la v e n t a de los i n m u e b l e s u r b a n o s p o r sus o c u p a n t e s ( a r t í c u l o s 9 y 1 0 ) . T o d o s los j u i c i o s de desalojo de las p r o p i e d a d e s u r b a n a s , i n d e p e n d i e n t e m e n t e del e s t a d o de su t r á m i t e , q u e d a n a r c h i v a d o s ( a r t í c u l o s 11 y 1 2 ) . L a L e y e s t a b l e c e la f o r m a de fijación de los p r e c i o s de c o m p r a v e n -

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MARCOS KAPLAN

t a de inmuebles ( a r t í c u l o s 1 3 al 1 7 ) y la f o r m a de c o m p e n s a c i ó n a los p r o p i e t a r i o s e x p r o p i a d o s ( a r t í c u l o s 2 1 al 2 8 ) . Q u e d a p r o h i b i d a la p e r m u t a , c e s i ó n , v e n t a o t r a s p a s o de c u a l q u i e r i n m u e b l e d e s t i n a d o a vivienda sin la a u t o r i z a c i ó n de los c o n s e j o s . E s n u l o t o d o c o n t r a t o que c o n t r a d i g a lo dispuesto p o r la L e y . L a s viviendas u r b a n a s son i n e m b a r g a b l e s ( a r t í c u l o 2 9 ) . E n la s e c c i ó n t e r c e r a se d e c l a r a la c e s a c i ó n de los p a g o s en h i p o t e c a , a u n q u e la L e y c o n t e m p l a el c a s o de p e q u e ñ o s a c r e e d o r e s que tengan en esa f o r m a de p r é s t a m o su ú n i c o m e d i o de vida ( a r t í c u l o s 3 0 al 3 6 ) . El a r t í c u l o 3 7 de la s e c c i ó n c u a r t a se refiere a la i n d e m n i z a c i ó n que recibirán los a n t i g u o s p r o p i e t a r i o s de i n m u e b l e s u r b a n o s al m o m e n t o de s a n c i o n a r s e la L e y . El B a n c o N a c i o n a l de C u b a p a g a las i n d e m n i z a c i o n e s m e d i a n t e la c r e a c i ó n de un f o n d o f o r m a d o p o r u n i m p u e s t o que debe p a g a r t o d o n u e v o p r o p i e t a r i o , según u n m o n t o asc e n d e n t e r e l a c i o n a d o c o n el alquiler del i n m u e b l e vigente a n t e s de la Ley. L a s e c c i ó n q u i n t a ( a r t í c u l o s 3 8 al 4 5 ) r e g l a m e n t a el p r o c e d i m i e n t o de d i l u c i d a c i ó n de las c u e s t i o n e s que surjan e n t r e p a r t e s i n t e r e s a d a s y las s a n c i o n e s a los transgresores de la L e y . L a L e y c o n c l u y e c o n 4 disposiciones transitorias. Resultados

de la reforma

urbana

de

Cuba

L a e v a l u a c i ó n de los r e s u l t a d o s de la r e f o r m a u r b a n a de C u b a se dificulta p o r la falta de e s t u d i o s t é c n i c o s y de i n f o r m e s oficiales, a s í c o m o p o r la f u e r t e c a r g a p o l í t i c o - i d e o l ó g i c a y e m o c i o n a l q u e envuelve é s t e y o t r o s a s p e c t o s del p r o c e s o r e v o l u c i o n a r i o que se e f e c t ú a en esa isla. Algunas o b s e r v a c i o n e s finales p u e d e n sin e m b a r g o ser f o r m u ladas al r e s p e c t o : a) L a p o l í t i c a u r b a n o - r e g i o n a l h a p r o d u c i d o r á p i d o s e f e c t o s , pese al i m p a c t o de las presiones i n t e r n a s y e x t e r n a s y de las fallas t e ó r i c a s , t é c n i c a s y p r á c t i c a s de i m p l e m e n t a c i ó n . b ) Se evidencia u n a t r a n s f o r m a c i ó n gradual de la e s t r u c t u r a h a b i t a c i o n a l del p a í s p o r u n e s f u e r z o c o l e c t i v o q u e a b a r c a a t o d a la p o b l a c i ó n y en base a u n a n u e v a v a l o r i z a c i ó n de los r e c u r s o s n a t u r a l e s , humanos y científicos. c ) Se h a n c o r r e g i d o m u c h o s de los d e f e c t o s t r a d i c i o n a l e s en las ciudades c u b a n a s , en lo r e f e r e n t e a la falta de nitidez de los l í m i t e s físic o s , superficies s e m i c o n s t r u i d a s o a f e c t a d a s p o r u s o s u r b a n o s y s u b u r b a n o s e n t r e m e z c l a d o s . Se ha i m p u e s t o el c o n t r o l p ú b l i c o de los

REFORMA URBANA

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t e r r e n o s u r b a n o s y s u b u r b a n o s , definido la o r i e n t a c i ó n del c r e c i m i e n t o f í s i c o de las c i u d a d e s , y p r o c e d i d o al a g r u p a m i e n t o de la vivienda y a u n a m e j o r u t i l i z a c i ó n de los servicios en barrios p a r c i a l m e n t e c o n s t r u i d o s . L o s servicios rurales se h a n a c e r c a d o a los de las c i u d a d e s . d) Se ha c u m p l i d o u n e s f u e r z o de c o n s t r u c c i ó n m a s i v a de viviendas p a r a las clases populares en todas las provincias y regiones de la isla, c o n énfasis en la c o m p l e m e n t a c i ó n de las inversiones industriales, e d u c a t i v a s y sanitarias y de los p r o g r a m a s de i n f r a e s t r u c t u r a regional y u r b a n a . T a m b i é n se h a p u e s t o énfasis en los p r o y e c t o s de viviendas c o l e c t i v a s , c o n c e n t r a d a s y l o c a l i z a d a s en r e l a c i ó n a o t r a s a c t i v i d a d e s y servicios u r b a n o s . E l l o h a r e s u l t a d o posible p o r la disponibilidad en m a n o s del E s t a d o de grandes s u p e r f i c i e s , y p o r el u s o de m e j o r e s t é c n i c a s de c o n s t r u c c i ó n ( s o b r e t o d o la p r e f a b r i c a c i ó n c o n grandes e l e m e n t o s ) que aseguran ventajas en m a t e r i a de c o s t o s , c a l i d a d y rapid e z . D e las c i u d a d e s h a d e s a p a r e c i d o la c o n s t r u c c i ó n p o r e m p r e s a s privadas de viviendas individuales aisladas. e) L o s n u e v o s p r o y e c t o s , en su m a y o r í a , son c o n s t r u i d o s en relac i ó n a las f u e n t e s de t r a b a j o , en t e r r e n o s libres de d i m e n s i o n e s a d e c u a d a s y f u e r a de las áreas c e n t r a l e s . f) Se h a r o t o la t r a d i c i o n a l s e p a r a c i ó n p o r barrios q u e c o r r e s p o n d e n a d i f e r e n t e s e s t r a t o s s o c i o e c o n ó m i c o s de la p o b l a c i ó n . g) Se ha m o d i f i c a d o el s i s t e m a de t r a s m i s i ó n h e r e d i t a r i a de los bienes i n m u e b l e s , d á n d o s e p r i o r i d a d a la s i t u a c i ó n de o c u p a n t e s s o b r e la r e l a c i ó n familiar. h ) P r o b l e m a s a ú n n o s o l u c i o n a d o s , o r e s u e l t o s de m a n e r a deficient e , s o n , e n t r e o t r o s , el t r a n s p o r t e u r b a n o ; la falta de m e d i d a s p a r a c o n s e r v a r y m o d e r n i z a r los s e c t o r e s c o n s t r u i d o s de las c i u d a d e s y su i n t e n s o y a c e l e r a d o d e t e r i o r o ; la c a r e n c i a de u n s i s t e m a a d e c u a d o de t r a n s f e r e n c i a de viviendas a c o n s e c u e n c i a de c a m b i o s en el lugar de t r a b a j o o en el n ú m e r o de c o m p o n e n t e s de la f a m i l i a ; la p e r s i s t e n c i a o r e a p a r i c i ó n de f o r m a s de vivienda p r e c a r i a y p r o m i s c u a . 7.

Conclusiones

El e x a m e n c r í t i c o de las p r o p u e s t a s y p o l í t i c a s de r e f o r m a u r b a n a p r o p o r c i o n a u n r i c o m a t e r i a l de i n f o r m a c i ó n y de r e f l e x i ó n susceptible de e n r i q u e c e r la t e o r í a y la p r á c t i c a aplicables a la p r o b l e m á t i c a de la u r b a n i z a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a . T o d a e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o u r b a n o q u e se f o r m u l a y se i n t e n t a e j e c u t a r en las d r a m á t i c a s c o n d i c i o n e s vigentes en la r e g i ó n , n o p u e d e i m p l i c a r la a c e p t a c i ó n pasiva de la inevitabilidad de un f u t u r o c o n c e -

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MARCOS KAPLAN

b i d o c o m o m e r a e x t r a p o l a c i ó n agravada de la s i t u a c i ó n a c t u a l . U n a e s t r a t e g i a a l t e r n a t i v a digna de ese n o m b r e , y de u n a a d h e s i ó n c o l e c t i va q u e le o t o r g u e posibilidades de e x i s t e n c i a y o p e r a t i v i d a d , s u p o n e a n t e t o d o el r e c o n o c i m i e n t o de la n e c e s i d a d de u n a a c c i ó n d e l i b e r a d a , r a c i o n a l y e n é r g i c a , f u n d a d a en la c r í t i c a del p a s a d o y del p r e s e n t e , y en u n a d e t e r m i n a d a visión del f u t u r o . E l l o e x i g e , en p r i m e r lugar, el r e c h a z o de u n a p r o y e c c i ó n lineal m e j o r a d a de la s i t u a c i ó n a c t u a l y de t o d o i n t e n t o de c o p i a r lo que se considera prototipos correspondientes a otras sociedades y sistemas. L a c i u d a d l a t i n o a m e r i c a n a del f u t u r o n o p u e d e ser u n a versión amp l i a d a y c o r r e g i d a de la c i u d a d p a s a d a o a c t u a l . D e b e c o n s t i t u i r el r e s u l t a d o posible de la previsión y de la i n v e n c i ó n del f u t u r o , p a r a soc i e d a d e s y c i u d a d e s c o n e s t r u c t u r a s , f o r m a s , f u n c i o n a m i e n t o s y paisajes diferentes de las que h o y se c o n o c e y p a d e c e , a fin de m e j o r a r o c r e a r la r a c i o n a l i d a d e s t r u c t u r a l , la e f i c a c i a , la p r o d u c t i v i d a d de las c i u d a d e s , y la intensidad y calidad de la vida u r b a n a , en r e l a c i ó n c o n el m o d e l o general de desarrollo y de s o c i e d a d que se a d o p t e . L a s sol u c i o n e s d e b e n ser a d e m á s e s p e c í f i c a m e n t e a d e c u a d a s p a r a las c i u d a des de p a í s e s en d e s a r r o l l o c o m o los de A m é r i c a L a t i n a , d i f e r e n t e s de las a d o p t a d a s p a r a las c i u d a d e s o sistemas y países a v a n z a d o s , sean del m u n d o c a p i t a l i s t a o de socialista. E n s e g u n d o lugar, se i m p o n e a d o p t a r u n a visión a la vez global y d e s a g r e g a d a p o r niveles y s e c t o r e s a escala n a c i o n a l y a escala c o n t i n e n t a l ; u n análisis c u i d a d o s o de las r e l a c i o n e s i n t e r a c c i o n e s ent r e los distintos c o n j u n t o s y s u b c o n j u n t o s i m p l i c a d o s ; u n a d o b l e lín e a s i m u l t á n e a de p e n s a m i e n t o c r í t i c o y de a c c i ó n c r e a t i v a , i n m e d i a t a , p a r a p o l í t i c a s preventivas de las f u t u r a s s o c i e d a d e s u r b a n a s de la r e g i ó n . U n a c o m b i n a c i ó n de g r a d o s variables de rigor c i e n t í f i c o , e f i c a c i a t é c n i c a , i m a g i n a c i ó n c r e a t i v a , c o m p r o m i s o social y p a s i ó n p o l í t i c a r e s u l t a r á s i e m p r e m á s que c o n v e n i e n t e p a r a los que se sient a n a u t é n t i c a m e n t e i n t e r e s a d o s en el e s t u d i o y la s u p e r a c i ó n de la p r o b l e m á t i c a u r b a n a de A m é r i c a L a t i n a .

BIBLIOGRAFÍA CEPAL, El desarrollo social de América Latina en la posguerra, Solar/Hachette, Buenos Aires, 1 9 6 3 . CEPAL, El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina, Naciones Unidas, Nueva York, 1 9 6 9 . JORGE ENRIQUE HARDOY Y OTROS, Política de la tierra urbana y mecanismos para su regulación en América del Sur, Editorial del Instituto Torcuato Di Telia, Buenos Aires, 1 9 6 9 . MARCOS KAPLAN, Formación del Estado Nacional en América Latina, Editorial Universitaria, Santiago de Chile, 1 9 6 9 . MARCOS KAPLAN, El Estado en el Desarrollo y la Integración de América Latina, Monte Avila Editores, Caracas, 1970. MARCOS KAPLAN, Aspectos políticos de la planificación en América Latina, Editorial Tierra Nueva, Montevideo, 1972. K. S. KAROL, Les Guerrilleros au Pouvoir, L 'Itinéraire Politique de la Révolution Cubaine, Robert Laffont, Paris, 1970. PRIMER CONGRESO NACIONAL DE ARQUITECTOS DE BOLIVIA, La Paz, 11-14 diciembre 1 9 7 0 , mimeografiado, 122 pp. República de Bolivia, Ministerio de Planificación y Coordinación, Estrategia Socioeconómica del Desarrollo Nacional, 1971-1991, La Paz, 1970, dos volúmenes. República de Colombia, Ministerio de Desarrollo Económico, Proyecto de Ley sobre Reforma Urbana, presentado por el ministro de Desarrollo Económico, Dr. Jorge Valencia Jaramillo, a la consideración de la H. Cámara de Representantes, en sesión celebrada el día 22 de octubre de 1970, Oficina de Divulgación del Ministerio de Desarrollo Económico, noviembre 1970. Junta Central de Planificación de Cuba (JUCEPLAN), La planificación económica en Cuba, en Aspectos Administrativos de la Planificación-Documentos de un Seminario, Naciones Unidas, Nueva York, 1 9 6 8 .

CAPITULO V:

L A POLÍTICA D E L P E T R Ó L E O D E L ESTADO A R G E N T I N O ( 1 9 0 7 - 1 9 5 7 ) 1. El primer ciclo oligárquico ( 1 9 0 7 - 1 9 7 6 ) 2 . Los gobiernos radicales ( 1 9 1 6 - 1 9 3 0 ) . . . 3 . El segundo ciclo oligárquico ( 1 9 3 0 1943) 4 . L a dictadura militar ( 1 9 4 3 - 1 9 4 6 ) 5 . El gobierno peronista ( 1 9 4 6 - 1 9 5 5 ) 6 . El gobierno provisional ( 1 9 5 5 - 1 9 5 8 ) . . .

189 189 192 195 199 200 212

CAPITULO V L A POLÍTICA D E L P E T R Ó L E O D E L ESTADO ARGENTINO

(1907-1957)

L a h i s t o r i a del p e t r ó l e o a r g e n t i n o y de las p o l í t i c a s desarrolladas a su r e s p e c t o p u e d e ser dividida en c i n c o grandes p e r i o d o s . E l p r i m e r o , p r i m e r c i c l o o l i g á r q u i c o , va desde 1 9 0 7 a 1 9 1 6 . El s e g u n d o , de los p r i m e r o s g o b i e r n o s r a d i c a l e s , a b a r c a de 1 9 1 6 a 1 9 3 0 . El t e r c e r o , s e g u n d o c i c l o o l i g á r q u i c o , se e x t i e n d e desde 1 9 3 0 h a s t a 1 9 4 3 . El c u a r t o , que e n g l o b a el lapso c o m p r e n d i d o e n t r e 1 9 4 3 y 1 9 5 5 , c o r r e s p o n d e al g o b i e r n o m i l i t a r i n s t a u r a d o en la p r i m e r a de aquellas f e c h a s , y al g o b i e r n o c o n s t i t u c i o n a l del general J u a n D o m i n g o P e r ó n . El q u i n t o , e s t á r e f e r i d o a los g o b i e r n o s que se s u c e d e n desde la l l a m a d a " R e v o l u c i ó n L i b e r t a d o r a " del 1 6 de s e p t i e m b r e de 1 9 5 5 h a s t a el m o m e n t o a c t u a l . E s t e t r a b a j o t r a t a lo c o r r e s p o n d i e n t e a los c u a t r o prim e r o s p e r i o d o s , si bien se h a d a d o u n énfasis p a r t i c u l a r al G o b i e r n o Provisional de 1 9 5 5 - 1 9 5 8 , en u n lapso b r e v e p e r o decisivo de la p o l í t i c a a r g e n t i n a del p e t r ó l e o . 1 . El primer

ciclo

oligárquico

(1907-1916)

1

A n t e el d e s c u b r i m i e n t o del p e t r ó l e o en C o m o d o r o Rivadavia, en el a ñ o 1 9 0 7 , y los c o n s i g u i e n t e s p r o b l e m a s i n é d i t o s q u e ello le p l a n t e , lá o l i g a r q u í a g o b e r n a n t e t o m a u n a a c t i t u d n o u n i f o r m e ni r e c t i l í n e a . U n s e c t o r de ella ( p r e s i d e n t e F i g u e r o a A l c o r t a , ingeniero L u i s H u e r g o ) , a s u m e u n a p o s t u r a c a u t e l o s a h a c i a la e v e n t u a l p a r t i c i p a c i ó n e x t r a n j e r a e n el p e t r ó l e o , p o r d o s r a z o n e s : p o r la c a p t a c i ó n de las posibles v e n t a j a s e c o n ó m i c a s que p o d r í a n derivar de la e x p l o t a c i ó n d i r e c t a p o r el E s t a d o ; y p o r l a c o n v i c c i ó n d e s a r r o l l a d a p o r algunos r e p r e s e n 1 Ver Marcos Kaplan, Petróleo, Estado y Empresas en la Argentina 1907-1922,. Editorial Síntesis 2 0 0 0 , Caracas, 1 9 7 1 , y trabajos anteriores del autor allí citados; Arturo Frondizi, Petróleo y Política, Editorial Raigal, Buenos Aires, 1 9 5 5 , capítulo II; Cari E. Solberg, OH and Nationalism in Argentina-A History, —Stanford University Press, Stanford, California, 1 9 7 9 , Cap. I.

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MARCOS KAPLAN

t a n t e s l ú c i d o s de la clase d o m i n a n t e n a t i v a , a través de la e x p e r i e n c i a de las d é c a d a s p r e c e d e n t e s , de que reservarse c i e r t o s r e s o r t e s n o obst a c u l i z a f r u c t u o s a s alianzas c o n el c a p i t a l e x t r a n j e r o , sino q u e m e j o r a las posibilidades de m a n i o b r a r c o n tal fin. O t r o s e c t o r ( J o a q u í n V . G o n z á l e z ) a d o p t a la p o s t u r a o r t o d o x a m e n t e c o n s e r v a d o r a de los intereses ligados de m o d o m á s e s t r e c h o y c o n s e c u e n t e al i m p e r i a l i s m o : m í n i m a i n t e r v e n c i ó n del E s t a d o , libre c o m p e t e n c i a , p u e r t a s abiertas al c a p i t a l e x t r a n j e r o . T a m p o c o son u n i f o r m e s las r e a c c i o n e s de los intereses i m p e r i a l i s t a s . L o s n o r t e a m e r i c a n o s y los a l e m a n e s , c a r e n t e s de p r e d o m i n i o en el p a í s despliegan desde el inicio u n a a c t i t u d m á s a b i e r t a m e n t e agresiva y a b s o r b e n t e q u e los b r i t á n i c o s , seguros en el c o n t r o l de los r e s o r t e s esenciales del p a í s y dispuestos p o r lo m i s m o a utilizar m é t o d o s m á s d i p l o m á t i c o s p e r o s i e m p r e e f e c t i v o s p a r a a c a p a r a r el n u e v o n e g o c i o . A través de e s t e j u e g o c o n t r a d i c t o r i o de fuerzas y t e n d e n c i a s se va d e l i n e a n d o sin e m b a r g o u n a r e s u l t a n t e d e f i n i d a . P o r la desidia, la m i o p í a y la a c t i t u d r e a c c i o n a r i a i n h e r e n t e s a la o l i g a r q u í a n a t i v a , é s t a f r a c a s a en la b ú s q u e d a de u n a s o l u c i ó n e f e c t i v a p a r a los p r o b l e m a s e n e r g é t i c o s del p a í s . P o r c u l p a del C o n g r e s o o del E j e c u t i v o , o de a m b o s , la e x p l o t a c i ó n fiscal n u n c a llega a d i s p o n e r de r e c u r s o s sufic i e n t e s p a r a p r o g r e s a r . L a e x p l o r a c i ó n y la e x p l o t a c i ó n r e s u l t a n inad e c u a d a s f r e n t e a las posibilidades y n e c e s i d a d e s del p a í s . N o se p o n e n las bases de u n a i n d u s t r i a n a c i o n a l de r e f i n a c i ó n , ni de u n s i s t e m a aut ó n o m o de t r a n s p o r t e y de c o m e r c i a l i z a c i ó n . Se m a n t i e n e y se a c e n t ú a la d e p e n d e n c i a del i m p e r i a l i s m o , e n lo r e f e r e n t e a c o m b u s t i b l e s , m a q u i n a r i a y t é c n i c o s . U n r é g i m e n p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o y j u r í d i c o de c o r t e a n a c r ó n i c o c o n t r i b u y e a restringir las posibilidades de u n vigor o s o p r o g r e s o en m a t e r i a de p e t r ó l e o . D e 1 9 0 7 a 1 9 1 6 n o se l o g r a siquiera la s a n c i ó n de u n a l e y general q u e rija t o d o l o r e l a t i v o a e s t e combustible. El i m p e r i a l i s m o , p o r su p a r t e , v a m e j o r a n d o sin t r e g u a sus p o s i c i o nes p a r a u n c r e c i e n t e d o m i n i o del p e t r ó l e o a r g e n t i n o . L o s m é t o d o s e m p l e a d o s en la A r g e n t i n a son similares a los c o n o c i d o s y a en t o d o el m u n d o : c r e a c i ó n de u n a r e d de a g e n t e s n a t i v o s ; c a m p a ñ a s de d e s c r é d i t o s o b r e la c a p a c i d a d del E s t a d o y s o b r e el v a l o r de los y a c i m i e n t o s y de la t a r e a r e a l i z a d a p o r el o r g a n i s m o fiscal; i n t e g r a c i ó n y d o m i n i o de e m p r e s a s o r i g i n a r i a m e n t e n a c i o n a l e s o c r e a c i ó n de s o c i e d a d e s b a j o c o n t r o l original e x c l u s i v o . U n d o c u m e n t o e x c e p c i o n a l m e n t e r e v e l a d o r e m a n a del I n g e n i e r o L u i s A . H u e r g o , en a c t a de la C o m i s i ó n e n c a r g a d a de la e x p l o t a c i ó n fiscal de C o m o d o r o R i v a d a v i a , e l e v a d a el 8 d e abril de 1 9 1 3 al minis-

POLÍTICA PETROLERA DEL ESTADO ARGENTINO

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t r o de A g r i c u l t u r a . C i t a d a t e x t u a l m e n t e p o r el d i p u t a d o c o n s e r v a d o r A d r i á n C. E s c o b a r (Diario de sesiones de la Cámara de Diputados, a ñ o 1 9 1 3 , t o m o I, p p . 9 4 2 s s . ) d i c h a a c t a en lo s u s t a n t i v o d i c e : " L o s poderes públicos, con una lentitud increíble, y una mezquind a d i n c o n c e b i b l e , h a n t a r d a d o seis a ñ o s en p o n e r en c l a r o , y en h a c e r c o n o c e r del p u e b l o las inmensas riquezas que r e p r e s e n t a n los g r a n d e s y a c i m i e n t o s de p e t r ó l e o de C o m o d o r o Rivadavia. E n t r e t a n t o h a n lleg a d o los h u í a n o s de d e s c u b i e r t a , los " W i l c a t t i n g O p e r a t o r s " q u e h a n a c a p a r a d o la t i e r r a de p r o m i s i ó n (más de o c h e n t a mil h e c t á r e a s en u n solo s i n d i c a t o ) , que h a n r e c l u t a d o u n a falange de p r o s é l i t o s , p o c o s de ellos c o n s c i e n t e s y la i n m e n s a m a y o r í a i n c o n s c i e n t e s , h a c i e n d o a c c i o nistas a m i n i s t r o s , legisladores, a b o g a d o s , c a g a t i n t a s de S a r m i e n t o , jefes de divisiones y s e c c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s , m i e m b r o s de r e d a c c i ó n de p e r i ó d i c o s , d i r e c t o r e s de i m p r e n t a s del e s t a d o , j e f e s de la a r m a d a y del e j é r c i t o y m i n i s t r o s de la religión, e t c é t e r a . " " L o s p r e l i m i n a r e s de la c o n q u i s t a son los y a e m p l e a d o s en o t r a s p a r t e s y a c t u a l m e n t e en M é x i c o : la c r e a c i ó n de h o m b r e s c i e n t í f i c o s de insignificancia r e c o n o c i d a , a falta del p a r t i d o c i e n t í f i c o ; la p r é d i c a i n c e s a n t e e i n s e n s a t a p a r a f o r m a r a t m ó s f e r a del d e s c r é d i t o del P o d e r E j e c u t i v o y de las finanzas de la N a c i ó n ; la n e g a c i ó n a u d a z , desverg o n z a d a e i n s i s t e n t e , h a s t a la i m b e c i l i d a d , de que se h a y a n r e a l i z a d o en C o m o d o r o Rivadavia t r a b a j o s suficientes d u r a n t e los dos a ñ o s de la p r e s e n t e a d m i n i s t r a c i ó n , p a r a d e m o s t r a r que p o r fin, el p a í s p o d r á d i s p o n e r n o sólo de u n c o m b u s t i b l e p r o p i o a c e p t a b l e , sino del m e j o r c o n o c i d o h a s t a h o y , la p r é d i c a . . . de q u e las c o s a s y p r o p i e d a d e s de m a y o r valor de la N a c i ó n d e b e n e n t r e g a r s e a m a n o s m e r c e n a r i a s , p o r q u e los g o b i e r n o s son m a l o s a d m i n i s t r a d o r e s . . . " " . . . A p e n a s h e c h o el d e s c u b r i m i e n t o , a fines de 1 9 0 7 , g e n t e s a v e z a d a s e n estas o p e r a c i o n e s , sin d u d a b u s c a r o n i n s t r u m e n t o s dent r o del p a í s , p e r s o n a j e s de o p e r e t a q u e se v e n e n c a r g a d o s d e d e s a c r e d i t a r los y a c i m i e n t o s , la n a t u r a l e z a del p e t r ó l e o de C o m o d o r o R i v a d a via, y de n e g a r el é x i t o de los t r a b a j o s r e a l i z a d o s p o r el g o b i e r n o , h a s t a t r a t a r de e s t o r b a r la visita oficial q u e , p a r a p o n e r l o s en e v i d e n c i a , d e b í a n h a c e r S. E . el s e ñ o r m i n i s t r o d e a g r i c u l t u r a y m i e m b r o s de la d i r e c c i ó n general de la e x p l o t a c i ó n . . . " " V . E . h a sido t e s t i g o de la a c t u a c i ó n de a q u é l l o s , i n o c e n t e s instrum e n t o s , t r a t a n d o de o c u l t a r q u e a ú n e x i s t í a e s t a d i r e c c i ó n general de e x p l o t a c i ó n del p e t r ó l e o de C o m o d o r o R i v a d a v i a ; t r a t a n d o d e evitar q u e se c o m p r e n d i e r a n los i n f o r m e s q u e ella p r o d u c í a y q u e se public a b a n p o r r e s o l u c i ó n m i n i s t e r i a l ; s u p r i m i e n d o d e c r e t o s del s e ñ o r m i n i s t r o p i d i e n d o esos i n f o r m e s ; i n t r o d u c i e n d o e n p e r i ó d i c o s ilustra-

MARCOS KAPLAN

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d o s que c i r c u l a n d e n t r o y f u e r a del p a í s , a r t í c u l o s s a b r o s o s c o m o unto-sin-sal, h a c i e n d o h é r o e del d e s c u b r i m i e n t o a u n simple o b r e r o a b s o l u t a m e n t e i n e x p e r t o y a u t o r e s de i n f o r m e s c i e n t í f i c o s a nulidades p a t e n t a d a s , q u e n u n c a p o d í a n salir de e m p l e o s s u b a l t e r n o s . " " E n t r e t a n t o , se a c a p a r a b a n g r a n d e s áreas de t e r r e n o s c o n s i d e r a d o s p e t r o l í f e r o s , c o m o en M é x i c o . E s t a d i r e c c i ó n general n o se h a b í a a p e r c i b i d o en d o c u m e n t o a l g u n o al r e s p e c t o , en el a r c h i v o de la dir e c c i ó n general de m i n a s , g e o l o g í a e h i d r o l o g í a ; p e r o a p e r c i b i d a p o r d o c u m e n t o o f i c i a l , p r e s e n t a d o al m i n i s t e r i o de a g r i c u l t u r a h a p o d i d o c o m p r o b a r el a c a p a r a m i e n t o en p e r i ó d i c o s t é c n i c o s e x t r a n j e r o s " . " . . . M a n o s m e r c e n a r i a s . . . p o s e e n en c o n c e s i ó n m á s de o c h e n t a mil h e c t á r e a s ( 8 0 0 0 0 h e c t á r e a s q u e c i r c u n d a n las c i n c o mil h e c t á r e a s ( 5 0 0 0 h e c t á r e a s ) reservadas p o r l e y del 6 de s e p t i e m b r e de 1 9 1 0 . . . " " . . . A f o r t u n a d a m e n t e p a r a la R e p ú b l i c a A r g e n t i n a , h a sido después del a p r e n d i z a j e de o t r a s n a c i o n e s q u e la divina p r o v i d e n c i a . . . p u s o r e p e n t i n a m e n t e en e v i d e n c i a el c o d i c i a d o c o m b u s t i b l e " . " L a R e p ú b l i c a A r g e n t i n a d e b e e s t u d i a r la c u e s t i ó n del p e t r ó l e o , q u e p r e o c u p a a t o d o el m u n d o , y sin m á s p é r d i d a de t i e m p o , a d o p t a r m e d i d a s enérgicas p a r a salvaguardar e s t a r i q u e z a del p u e b l o a r g e n t i n o y p r e c a v e r c a l a m i d a d e s s e m e j a n t e s a las de los E s t a d o s U n i d o s , R u s i a , M é x i c o y otras naciones". " . . . S ó l o los p a í s e s d e g e n e r a d o s a c e p t a n o b u s c a n de a f u e r a los a d m i n i s t r a d o r e s de las grandes i n s t i t u c i o n e s y r i q u e z a s . . . L o s gobiern o s , en é p o c a s de s u p r e m a i n m o r a l i d a d y c o r r u p c i ó n , a r r a n c a n giron e s del suelo de la N a c i ó n , a r r u i n a n sus b a n c o s de c r é d i t o y sus b a n c o s h i p o t e c a r i o s , e n a j e n a n su p u e r t o s , sus f e r r o c a r r i l e s , e t c . " . L a p e n e t r a c i ó n a b a r c a t o d a s las fases del n e g o c i o p e t r o l e r o , y se m a n i f i e s t a en el a c a p a r a m i e n t o e s p e c u l a t i v o d e d e r e c h o s de c a t e o y e x p l o t a c i ó n ; e n la m u l t i p l i c a c i ó n de e x p l o r a c i o n e s — e s p e c i a l m e n t e en z o n a s d o n d e la a c c i ó n e s t a t a l h a b í a d e m o s t r a d o y a la posibilidad d e é x i t o — ; en el c o m i e n z o d e la e x t r a c c i ó n del m i n e r a l ; e n la l u c h a p o r el c o n t r o l del m e r c a d o i n t e r n o ; en la p r e s i ó n e j e r c i d a a fin q u e el E s t a d o a b a n d o n e t o d a a c t i v i d a d p e t r o l e r a a f a v o r de las e m p r e s a s privad a s . E n e s t e p e r i o d o la c o m p e t e n c i a i n t e r - i m p e r i a l i s t a se c o n v i e r t e y a e n r a s g o p e r m a n e n t e del p r o b l e m a p e t r o l e r o a r g e n t i n o . 2. Los gobiernos

radicales

(1916-1930)

2

L a p o s t u r a d o c t r i n a r i a oficial del p r i m e r g o b i e r n o de H i p ó l i t o Y r i 2 Ver M. Kaplan,Petróleo.. . , cit.; A. Frondizi, Petróleo. . ., cit., Caps. III aVI;Solbert, OiL . . , cit., Cap. II a V.

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g o y e n ( 1 9 1 6 - 1 9 2 2 ) se basa e s e n c i a l m e n t e en la c o e x i s t e n c i a a c e p t a d a y b u s c a d a e n t r e el i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l y la a c t i v i d a d p r i v a d a rec u r r i é n d o s e al p r i m e r o m á s p o r n e c e s i d a d q u e p o r p r i n c i p i o . L a nac i o n a l i z a c i ó n y el m o n o p o l i o estatal e s t á n a u s e n t e s . L a c r í t i c a del capital e x t r a n j e r o y la resistencia a su p e n e t r a c i ó n son débiles y o c a sionales, casi s i e m p r e c o n t r a los intereses n o r t e a m e r i c a n o s m i e n t r a s se tiende a olvidar a los b r i t á n i c o s . Ello n o e x c l u y e a c t i t u d e s c o m p l a c i e n t e s f r e n t e a a m b o s g r u p o s de intereses y f r e n t e al c a p i t a l e x t r a n j e r o en g e n e r a l . E n t r e 1 9 1 6 y 1 9 2 2 , la e x p l o t a c i ó n e s t a t a l n o p r o g r e s a de a c u e r d o a las n e c e s i d a d e s del p a í s , a c a u s a de u n a serie de f a c t o r e s . N o se o b t i e n e del C o n g r e s o n a c i o n a l s u m a alguna p a r a la e x p l o t a c i ó n fiscal, ni leyes que fijen d e f i n i t i v a m e n t e su r é g i m e n ni el de los y a c i m i e n t o s p e t r o l í f e r o s en general. El n u e v o r é g i m e n despliega u n g r a d o c o n s i d e rable de d u p l i c i d a d y c o m p l a c e n c i a a n t e las e m p r e s a s privadas n a c i o nales y e x t r a n j e r a s . El P o d e r E j e c u t i v o p o s p o n e casi h a s t a el final del p e r i o d o la r e o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a de la e x p l o t a c i ó n fiscal. E n c o n s e c u e n c i a , r e s u l t a i m p o s i b l e e s t a b l e c e r u n p l a n m e t ó d i c o de trab a j o y u n a eficaz a r m o n í a e n t r e los diversos a s p e c t o s de la e x p l o t a c i ó n fiscal. P r e s i o n a d a e x i t o s a m e n t e p o r los intereses m o n o p o l i s t a s , la a d m i n i s t r a c i ó n y r i g o y e n i s t a e v i d e n c i a , p e s e a su c e n t r a l i z a c i ó n , l e n t i t u d e i n e f i c i e n c i a s o r p r e n d e n t e en la gestión p e t r o l í f e r a fiscal. El r a d i c a l i s m o o b s t r u y e valiosos p r o y e c t o s p r e s e n t a d o s p o r legisladores de la m i s m a filiación p o l í t i c a . A ello se agregan el a t r a s o t é c n i c o , la insuficiencia de m a q u i n a r i a y de especialistas y los c o n f l i c t o s gremiales. L o s f a c t o r e s e n u m e r a d o s d e t e r m i n a n el a t r a s o general de las actividades p e t r o l í f e r a s fiscales. Sus r e s u l t a d o s e s t á n m u y p o r d e b a j o de las posibilidades y n e c e s i d a d e s del p a í s . N o se p r o d u c e ni se industrializa el p e t r ó l e o y los derivados en la c a n t i d a d y c a l i d a d r e q u e r i d a s ni a los c o s t o s a d e c u a d o s . N o se c o n q u i s t a el m e r c a d o i n t e r n o , del c u a l siguen s i e n d o d u e ñ a s a b s o l u t a s las e m p r e s a s m o n o p o l i s t a s , c o n t r a las cuales n o se d i s p o n e siquiera de m e d i o s legales de c o n t r o l y r e p r e s i ó n . E l p a í s ve a g r a v a d a su d e p e n d e n c i a del e x t r a n j e r o en m a teria energética. E l p r o c e s o de p e n e t r a c i ó n imperialista en el p e t r ó l e o c o n t i n ú a y se a c e n t ú a b a j o el p r i m e r g o b i e r n o de Y r i g o y e n . E l r a d i c a l i s m o se abst i e n e desde el p r i n c i p i o de t o m a r m í n i m a s m e d i d a s l e g a l m e n t e posibles c o n t r a esa p e n e t r a c i ó n . N o a b r e u n a investigación r i g u r o s a resp e c t o las s o s p e c h o s a s c o n c e s i o n e s o t o r g a d a s p o r la olig; j u í a , pese a e x i s t i r c o n d i c i o n e s favorables p a r a e l l o . R e s u l t a n a s í legalizadas las

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posiciones detentadas por los intereses extranjeros, a quienes por añadidura no se podrá negar desde entonces nada que se solicite bajo el régimen legal vigente. Se evidencia reiteradamente la manifiesta voluntad oficial de no malquistarse con las empresas petroleras imperialistas, y éstas consolidan y expanden las posiciones conquistadas bajo los gobiernos oligárquicos, acaparan permisos de cateo y concesiones de explotación, y mejoran su ubicación en el mercado interno. La segunda presidencia radical de Marcelo T. de Alvear ( 1 9 2 2 1 9 2 8 ) representa el contrataque del ala conservadora del radicalismo y, a través de ella, de la oligarquía y del imperialismo. Desde el punto de vista del petróleo, sin embargo, se toman en este periodo medidas más progresistas que las adoptadas bajo el primer gobierno de Yrigoyen. Como su predecesor, el gobierno de Alvear tolera y fomenta la coexistencia de Yacimientos Petrolíferos Fiscales ( Y P F ) y de las empresas privadas, y enfrenta con cierta energía al grupo Standard Oil mientras parece subestimar la acción del grupo británico. Sin embargo, como resultado de este juego inter-imperialista y de la necesidad de dar satisfacción al sentimiento nacionalista de las masas populares, la empresa fiscal recibe un mayor estímulo, sobre todo a través de la acción del nuevo director, coronel Enrique Mosconi. Este, aunque partidario del mantenimiento de las empresas privadas y del régimen de sociedades mixtas, actúa enérgicamente en favor de Y P F , reorganizada y dotada de un reglamento orgánico que aumenta su autonomía de acción. Más atención se presta a la formación de técnicos argentinos. Se amplían, perfeccionan las tareas exploratorias, y también las de explotación, si bien en menor medida que las primeras, por seguir limitadas a las posibilidades de transformación, refinado y comercialización. La nueva destilería de La Plata ( 1 9 2 5 ) constituye uno de los aportes positivos más importantes de este periodo, contribuyendo entre otras cosas a mejorar la posición competitiva de Y P F en el mercado interno. En marcado contraste con la inoperancia del primer gobierno yrigoyenista a este respecto, dos decretos del Ejecutivo alvearista disponen la exploración estatal de importantes regiones, suspenden en las mismas las solicitudes de cateo, y reglamentan los pedidos mineros en la parte no reservada para el Estado c o m o medio de frenar la intensa especulación. Pese a sus insistemas pedidos, el gobierno Alvear no obtiene del Congreso ni fondos para Y P F ni leyes orgánicas protectoras del petróleo argentino, a todo lo cual no es extraña la

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p e n e t r a c i ó n imperialista q u e se a c e n t ú a p e r c e p t i b l e m e n t e t o d o este p e r i o d o .

durante

El c o n f l i c t o d e s a r r o l l a d o e n t r e las t e n d e n c i a s y r i g o y e n i s t a y alvearista, la p r o x i m i d a d d e la r e n o v a c i ó n p r e s i d e n c i a l y c i e r t o s p r o g r e sos de la c o n c i e n c i a anti-imperialista en los t r a b a j a d o r e s y en p a r t e de la clase m e d i a i n d u c e n a los g r u p o s y r i g o y e n i s t a s a la a d o p c i ó n de u n a p o s t u r a m á s n a c i o n a l i s t a q u e h a s t a e n t o n c e s . A l debatirse en 1 9 2 7 los p r o y e c t o s de l e y s o b r e el p e t r ó l e o , los y r i g o y e n i s t a s o b t i e n e n en la C á m a r a de D i p u t a d o s la s a n c i ó n de u n p r o y e c t o de l e y q u e n a c i o n a l i z a los y a c i m i e n t o s , e n t r e g a al E s t a d o n a c i o n a l el m o n o p o l i o de su e x p l o r a c i ó n y e x p l o t a c i ó n , y elimina la posibilidad de e m p r e s a s m i x t a s . N o se d i s p o n e en c a m b i o la e x p r o p i a c i ó n de los y a c i m i e n t o s y a c o n c e d i d o s a las e m p r e s a s p r i v a d a s , ni se e s t a b l e c e el m o n o p o l i o e s t a t a l de la i m p o r t a c i ó n y v e n t a , ni la p a r t i c i p a c i ó n de los t r a b a j a d o res en la d i r e c c i ó n y e n las u t i l i d a d e s . D u r a n t e la s e g u n d a p r e s i d e n c i a de Y r i g o y e n ( 1 9 2 8 - 1 9 3 0 ) , Y a c i m i e n t o s P e t r o l í f e r o s F i s c a l e s , b a j o la d i r e c c i ó n de E n r i q u e M o s c o n i , c o n t i n ú a la e x p a n s i ó n de sus a c t i v i d a d e s , e s p e c i a l m e n t e en lo que se refiere a c o m e r c i a l i z a c i ó n y a m a y o r d o m i n i o del m e r c a d o i n t e r n o ( u n i f o r m i d a d y r e b a j a de p r e c i o s en t o d o el p a í s ) . E s t a s c i r c u n s t a n cias, y la l e y de p e t r ó l e o c o n m e d i a s a n c i ó n de D i p u t a d o s , n o impid e n , y p o r el c o n t r a r i o e x a s p e r a n , la a c c i ó n i m p e r i a l i s t a . A su eficaz p r e s i ó n s o b r e las distintas f r a c c i o n e s y p a r t i d o s se d e b e n el s a b o t a j e del S e n a d o a la l e y p e n d i e n t e d e s a n c i ó n y a sus m e j o r a s c o m p l e m e n t a r i a s ( e x p r o p i a c i ó n de y a c i m i e n t o s ) q u e los y r i g o y e n i s t a s i n t r o d u c e n en 1 9 2 8 , a s í c o m o u n a c o n t r i b u c i ó n i m p o r t a n t í s i m a a la p r e p a r a c i ó n del f r e n t e r e a c c i o n a r i o q u e a p o y a y e j e c u t a el g o l p e m i l i t a r de 1 9 3 0 . 3. El segundo

ciclo

oligárquico

(1930-1943)

3

L o s g o b i e r n o s c o n s e r v a d o r e s que se s u c e d e n e n el p o d e r , desde el g o l p e militar del 6 de s e p t i e m b r e de 1 9 3 0 h a s t a el o t r o g o l p e del 4 de j u n i o de 1 9 4 3 , e x p r e s a n la p r e o c u p a c i ó n del c a p i t a l e x t r a n j e r o y de los g r u p o s oligárquicos n a t i v o s p o r r e d u c i r , en el m a y o r g r a d o p o -

3 Ver Frondizi, Petróleo. . . cit., Cap. VII; Solberg, OH... cit., Cap. VI; Augusto Bunge, La Guerra del Petróleo en la Argentina, edición del autor, Buenos Aires, 1 9 3 3 ; Raúl Scalabrini Ortiz y Luis Dellepiane, Petróleo e imperialismo - Ejemplo de Méjico y el deber argentino, Cuadernos de F. O. R. J . A., Año II, No. 4 , Buenos Aires, septiembre 1 9 3 8 ; J u l i o V . González, Nacionalización del petróleo, Buenos Aires, El Ateneo 1947, especialmente pp. X I , XII, 2 7 4 a 277.

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sible, la vida e c o n ó m i c a del p a í s al i n t e r c a m b i o de p r o d u c t o s agropecuarios argentinos por p e t r ó l e o , c a r b ó n y manufacturas proven i e n t e s de las m e t r ó p o l i s e x t e r n a s . Se o p o n e n p o r t o d o s los m e d i o s a c u a l q u i e r a c t i v i d a d o p r o c e s o q u e a m e n a z a r a esa a r m o n í a de i n t e r e s e s . El E s t a d o y los g r u p o s q u e lo c o n t r o l a n h a c e n lo i m p o s i b l e p o r liquid a r t o d o lo que i m p l i q u e u n a p o l í t i c a e n e r g é t i c a m e d i a n a m e n t e efic a z , y p o r f a v o r e c e r el m a n t e n i m i e n t o y c o n s o l i d a c i ó n del status quo y de la c o n s i g u i e n t e d o m i n a c i ó n de los m o n o p o l i o s . E x p r e s i ó n de e s t a p o l í t i c a s o n : el s a b o t a j e d e l i b e r a d o y a b i e r t o a Y P F , el favoritism o h a c i a las e m p r e s a s e x t r a n j e r a s , el e s t í m u l o a p r á c t i c a s a n t i - e c o n ó m i c a s , el d e s a p r o v e c h a m i e n t o de posibilidades e x t e r i o r e s . N o se p r o p o r c i o n a a Y P F , p a r a su d e s a r r o l l o , o t r o s r e c u r s o s que los p r o v e n i e n t e s de su p r o p i a a c t i v i d a d c o m e r c i a l . P o r el c o n t r a r i o , la l e y o r g á n i c a N ú m . 1 1 . 6 8 8 obliga a Y P F a c o n t r i b u i r a r e n t a s generales c o n u n 1 0 % m í n i m o de sus utilidades l í q u i d a s . L a s v e n t a s a r e p a r t i c i o n e s oficiales son realizadas a p r e c i o s r e d u c i d o s y a b o n a d a s c o n a t r a s o . El v a l o r de las divisas utilizadas p o r Y P F en 1 9 3 5 - 1 9 3 9 a s c i e n d e a sólo $ 1 1 4 . 7 5 4 , 2 6 0 . 7 5 . L a a c t i v i d a d de Y P F se ve gravem e n t e t r a b a d a p o r la falta de s u f i c i e n t e a u t a r q u í a y p o r el b u r o c r a t i s m o q u e i m p o s i b i l i t a n u n a e f i c a z l u c h a c o n t r a los m o n o p o l i o s . E n 1 9 3 7 se s u s c r i b e n los c o n v e n i o s e n t r e Y P F , la R o y a l D u t c h Shell, la S t a n d a r d Oil y las l l a m a d a s c o m p a ñ í a s c h i c a s . E n v i r t u d de los m i s m o s , se a b a n d o n a el c o n t r o l p l e n o y d i r e c t o del E s t a d o s o b r e el m e r c a d o p e t r o l e r o . Y P F deja de ser e j e c u t o r a de la p o l í t i c a n a c i o nal de p e t r ó l e o , p a r a c o n v e r t i r s e en simple e m p r e s a c o m e r c i a l y el c o n t r o l del m e r c a d o p a s a a u n c o n s o r c i o i n t e g r a d o p o r Y P F y las empresas p r i v a d a s , q u e de h e c h o c o n s t i t u y e u n a s o c i e d a d m i x t a . El c o n s o r c i o fija el c o n s u m o n a c i o n a l de n a f t a , y las c u o t a s q u e en el m i s m o c o r r e s p o n d e n a las p a r t e s , i n c l u s o Y P F . E s t a d e b e ajustar su p r o d u c c i ó n de p e t r ó l e o b r u t o , c u a l q u i e r a q u e sea é s t a , a los l í m i t e s de la c u o t a asignada p a r a v e n t a , l í m i t e s q u e a su vez d e p e n d e n de las f l u c t u a c i o n e s del c o n s u m o . Si é s t e b a j a , d e b e disminuir o d e s a p r o v e c h a r s e la p r o d u c c i ó n fiscal, y a q u e e s t á p r o h i b i d a la e x p o r t a c i ó n de p e t r ó l e o . Si el c o n s u m o a u m e n t a Y P F p u e d e a u m e n t a r su c u o t a sólo e n la m e d i d a en q u e a u m e n t e su p r o d u c c i ó n , p u e s t o q u e —salvo c a s o s e x c e p c i o n a l e s — se le p r o h i b e i m p o r t a r p e t r ó l e o y gasolina, a c t i vidad q u e p o r el c o n t r a r i o es libre p a r a la R o y a l D u t c h - S h e l l y p a r a la S t a n d a r d Oil. S e d e s a l i e n t a a s í el p r o g r e s o de Y P F , q u e d e s c u i d a su a d e c u a d o r e e q u i p a m i e n t o y su m e j o r a m i e n t o t é c n i c o en v í s p e r a s de la s e g u n d a g u e r r a m u n d i a l . S e fija u n p r e c i o u n i f o r m e p a r a la gasolin a , c o n p r o h i b i c i ó n e x p r e s a p a r a Y P F de r e b a j a r l o . E l E s t a d o a b a n d o n a

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la l u c h a p o r el m e r c a d o y se c o n s t i t u y e en g a r a n t e de los b e n e f i c i o s m o n o p o l i s t a s , q u e se a c r e c i e n t a n a d e m á s p o r la e s t a b i l i z a c i ó n m e r c a d o y p o r el sacrificio de los r e v e n d e d o r e s .

del

Al s a b o t a j e a Y P F se agrega el e s t í m u l o a p r á c t i c a s a n t i e c o n ó m i c a s y el d e s a p r o v e c h a m i e n t o de posibilidades e x t e r i o r e s . S e i m p i d e la b ú s q u e d a y e x p l o r a c i ó n de c a r b ó n n a t i v o , m i e n t r a s u n a a d u a n a liberal f a v o r e c e la i m p o r t a n c i a del b r i t á n i c o . Se t o l e r a y f a v o r e c e la a c c i ó n de los c o n s o r c i o s e x t r a n j e r o s que u s a n d e l i b e r a d a m e n t e las form a s m á s c o s t o s a s e irracionales de e n e r g í a , c o m o m e d i o de asegurar la v e n t a de c o m b u s t i b l e s p r o c e d e n t e s de los países imperialistas en c a n t i d a d e s superiores a las n e c e s a r i a s . Se f r e n a al a p r o v e c h a m i e n t o de la e n e r g í a h i d r o e l é c t r i c a en b e n e f i c i o de la e l e c t r i c i d a d t é r m i c a que i m p l i c a d e m a n d a de c o m b u s t i b l e i m p o r t a d o . F i n a l m e n t e , se i m p i d e el c o m e r c i o de la A r g e n t i n a c o n la U n i ó n S o v i é t i c a , c o n Méx i c o y c o n Bolivia. E s t e e s t a d o de c o s a s es p r o p i c i a d o y d i s f r u t a d o p o r las e m p r e s a s de a m b o s g r u p o s imperialistas. Su p r o d u c c i ó n e x h i b e u n a t e n d e n c i a d e s c e n d e n t e , a c a u s a de sus intereses c o m o i m p o r t a d o r e s y de su p r e sión en f a v o r del l e v a n t a m i e n t o de las reservas fiscales y de la transf e r e n c i a de las m i s m a s a la iniciativa p r i v a d a , d i r e c t a m e n t e o p o r m e d i o de e m p r e s a s m i x t a s . L a s e m p r e s a s e x t r a n j e r a s m a n t i e n e n en c a m b i o u n r i t m o r e l a t i v a m e n t e i n t e n s o de d e s t i l a c i ó n , p e r o su activid a d es s o b r e t o d o decisiva en el d o m i n i o del m e r c a d o n a c i o n a l , espec i a l m e n t e a través de la i m p o r t a c i ó n , p a r a lo c u a l c u e n t a n c o n su a p a r a t o de t r a n s p o r t e y d i s t r i b u c i ó n y c o n f a v o r i t i s m o e s t a t a l . L a s e m p r e s a s imperialistas o b t i e n e n c u a n t i o s a s g a n a n c i a s , m a y o r e s a ú n q u e las c o n f e s a d a s en b a l a n c e s d e p u r a d o s p a r a la p u b l i c i d a d . El déficit y la d e p e n d e n c i a en m a t e r i a e n e r g é t i c a ( 4 0 % del c o n s u m o e n e r g é t i c o t o t a l p r o v i e n e del e x t e r i o r en 1 9 3 9 ) c a u s a n g r a v í s i m o s perjuicios a la e c o n o m í a n a c i o n a l . Originan u n drenaje de 2 5 0 millones de p e s o s p o r a ñ o . C o l o c a n a la A r g e n t i n a en i n f e r i o r i d a d de c o n diciones t é c n i c a s y c o m e r c i a l e s f r e n t e a los m o n o p o l i o s y países q u e c o n t r o l a n el n e g o c i o del c o m b u s t i b l e y la e c o n o m í a del p a í s . E l l o c o n s t i t u y e u n r e s o r t e decisivo en la t i r a n í a del m e r c a d o ú n i c o ( b r i t á n i c o ) y en el a t r a s o n a c i o n a l . L a d e p e n d e n c i a del c o m b u s t i b l e i m p o r t a d o influye n e g a t i v a m e n t e s o b r e la industria y s o b r e la e s t r u c t u r a regional del p a í s , al e n c a r e c e r los c o s t o s y al c o n t r i b u i r a la d e f o r m a n t e c o n c e n t r a c i ó n e c o n ó m i c a a l r e d e d o r de los p u e r t o s litorales p o r los que e n t r a n el c a r b ó n y el p e t r ó l e o e x t r a n j e r o s . L a s e g u n d a g u e r r a m u n d i a l halla al país en p é s i m a s c o n d i c i o n e s p a r a e n f r e n t a r la e m e r g e n c i a e n e r g é t i c a r e s u l t a n t e . L a g u e r r a intensi-

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MARCOS KAPLAN

fica el c o n s u m o al e s t i m u l a r p r o c e s o s y a en m a r c h a —industrializac i ó n , c o n c e n t r a c i ó n u r b a n a , a u m e n t o de n e c e s i d a d e s de t r a n s p o r t e . P o r o t r a p a r t e , la g u e r r a r e d u c e la disponibilidad d e b u q u e s , c o m b u s tibles y m a q u i n a r i a s en p e r j u i c i o de los p a í s e s d e p e n d i e n t e s del a p r o v i s i o n a m i e n t o e x t e r n o , e n c a r e c i e n d o p r e c i o s y fletes. F o r z a d a p o r las c i r c u n s t a n c i a s , la o l i g a r q u í a g o b e r n a n t e i n t e n t a salvar la e m e r g e n c i a f o m e n t a n d o u n a m a y o r u t i l i z a c i ó n de los r e c u r sos n a c i o n a l e s . Su r e a c c i ó n es sin e m b a r g o l e n t a y d e f e c t u o s a . Se t r a t a de intensificar la e x p l o t a c i ó n p e t r o l í f e r a , p e r o c o n p o c o é x i t o , p o r escasez de m a t e r i a l e s y desgaste de los e q u i p o s e x i s t e n t e s . N o se intensifican ni a c e l e r a n las g e s t i o n e s t e n d i e n t e s a f o r m a r reservas de c o m b u s t i b l e s , ni de e q u i p o s y m a t e r i a l e s p a r a su e x p l o t a c i ó n en el p a í s . T a m p o c o se e l a b o r a u n a p o l í t i c a seria p a r a e n f r e n t a r la e m e r g e n c i a . Al déficit del e q u i p o p e t r o l e r o se agrega el s a b o t a j e de las e m p r e s a s imperialistas, c o n s i s t e n t e en f r e n a r u n posible a u m e n t o de p r o d u c c i ó n p a r a n o a f e c t a r sus a c t i v i d a d e s i m p o r t a d o r a s . El Est a d o n o aplica el a r t í c u l o 3 9 3 del C ó d i g o de M i n e r í a , q u e le p e r m i t e exigir del c o n c e s i o n a r i o u n a p r o d u c c i ó n r a z o n a b l e s o p e n a de c a d u c i d a d de la c o n c e s i ó n . L o q u e el país p u e d e c o n s u m i r de p e t r ó l e o d u r a n t e la g u e r r a p r o viene f u n d a m e n t a l m e n t e de sus p r o p i o s r e c u r s o s n a t u r a l e s y del esf u e r z o de Y P F . L a p r o d u c c i ó n l o c a l de p e t r ó l e o y derivados resulta insuficiente p a r a a t e n d e r el c o n s u m o n a c i o n a l . Se r e c u r r e e n t o n c e s a o t r a s f u e n t e s disponibles p e r o m e n o s s a t i s f a c t o r i a s . E n m a t e r i a de c a r b ó n n a c i o n a l , el g o b i e r n o d i s p o n e u n a m a y o r e x p l o r a c i ó n fiscal, facilidades crediticias a p a r t i c u l a r e s y m e j o r a s de t r a n s p o r t e . L a def e c t u o s a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a del p a í s y la p r e s i ó n de los intereses q u e la c r e a r o n y la u s u f r u c t u a b a n , i m p i d i ó q u e la p r o d u c c i ó n n a c i o nal de c a r b ó n c o n t r i b u y e r a a p r e c i a b l e m e n t e a s o l u c i o n a r el p r o b l e m a . El u s o de c o m b u s t i b l e s vegetales ( m a d e r a , c a r b ó n de l e ñ a , c e r e a l e s , r e s i d u o s ) i m p l i c a b a la d e s t r u c c i ó n o el d e s a p r o v e c h a m i e n t o de r e c u r sos susceptibles de m e j o r u s o , u n a r e d u c c i ó n en la r a c i o n a l i z a c i ó n y e f i c i e n c i a del p r o c e s o p r o d u c t i v o (pérdidas de e n e r g í a , c o r r o s i ó n y obst r u c c i ó n d e m á q u i n a s , p r o b l e m a s de m a n e j o y a l m a c e n a m i e n t o ) . L a insuficiencia de las s o l u c i o n e s parciales obligó a r e c u r r i r al sacrificio del c o n s u m i d o r , a través del r i g u r o s o r a c i o n a m i e n t o , q u e p r o v o c ó e s t r a n g u l a m i e n t o s en el p r o c e s o e c o n ó m i c o y f u n c i o n ó c a ó t i c a m e n t e c o n t o d a clase de irregularidades, e s p e c u l a c i ó n y favoritismo. F i n a l m e n t e , la g u e r r a p e r m i t i ó i n c r e m e n t a r la p r e s i ó n de los intereses n o r t e a m e r i c a n o s s o b r e el p e t r ó l e o a r g e n t i n o . E x p r e s i ó n de e s t a

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n u e v a ofensiva s o n : el c o n v e n i o de 1 9 4 0 e n t r e U l t r a m a r y Y P F , que en definitiva n o llega a c u m p l i r s e : la o f e r t a n o r t e a m e r i c a n a de 1 9 4 2 s o b r e provisión de equipos p e r f o r a d o r e s a c a m b i o de la e x p o r t a c i ó n de p e t r ó l e o a r g e n t i n o a p a í s e s l i m í t r o f e s , c u y a n e g o c i a c i ó n es t r a s t o r n a d a p o r el golpe militar de 1 9 4 3 ; la c a m p a ñ a d e s t i n a d a a o b t e n e r aut o r i z a c i ó n g u b e r n a m e n t a l p a r a u n a fusión de e m p r e s a s p l a n e a d a p o r la S t a n d a r d Oil. 4 . La dictadura

militar

(1943-1946)

L a d i c t a d u r a i n s t a u r a d a p o r el g o l p e militar del 4 de j u n i o de 1 9 4 3 sigue u n a p o l í t i c a e n e r g é t i c a h í b r i d a , en la que se c o m b i n a n las int e n c i o n e s nacionalistas parciales o de f o r m a , c o n la c l a u d i c a c i ó n a n t e los intereses m o n o p o l i s t a s m á s p o t e n t e s . E n 1 9 4 3 se c r e a la D i r e c c i ó n G e n e r a l de la E n e r g í a , c o m o organism o p l a n i f i c a d o r y e j e c u t i v o integral en esta e s f e r a . E s t a c r e a c i ó n positiva se ve desvirtuada p o r deficiencias de o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a . E n c o n s e c u e n c i a , Y P F d e s a p a r e c e c o m o e m p r e s a c o m e r c i a l , y sufre las c o n s e c u e n c i a s de u n a d e s o r g a n i z a c i ó n g e n e r a l i z a d a q u e le p r o v o c a graves a p r i e t o s f i n a n c i e r o s . E s c r e a d o t a m b i é n el F o n d o N a c i o n a l de la E n e r g í a , c u y o s r e c u r s o s se d e s t i n a n a diversos fines v i n c u l a d o s c o n el p r o b l e m a e n e r g é t i c o y el m a n t e n i m i e n t o de las reservas fiscales. Y P F sigue r e a l i z a n d o esfuerzos e x t r a o r d i n a r i o s p a r a e x p l o r a r y e x p l o t a r c o n e q u i p o s e s c a s o s y c a d a vez m á s g a s t a d o s . El g o b i e r n o militar n o t o m a p o s i c i ó n ni a s u m e u n a a c t i t u d c r í t i c a a n t e la c o n d u c t a y la d o m i n a c i ó n de los t r u s t s . L o s c o n v e n i o s de 1 9 3 7 son p r o r r o g a d o s p o r o t r o p e r i o d o . L a s c o m p a ñ í a s p r i v a d a s , p e se al f r e n o deliberado que i m p o n e n a su p r o d u c c i ó n , n o son c o n t r o l a das ni se les e x i g e el r e n d i m i e n t o n e c e s a r i o y r a z o n a b l e que p u e d e n o b t e n e r de sus p o z o s . Se c o n c i e r t a n o p e r a c i o n e s de i m p o r t a c i ó n de c o m b u s t i b l e s en c o n d i c i o n e s desfavorables p a r a el p a í s p e r o m u y lucrativas p a r a los m o n o p o l i o s , que siguen a c u m u l a n d o g a n a n c i a s c o n s i derables. L a C o m i s i ó n I n v e s t i g a d o r a de los Servicios P ú b l i c o s de E l e c t r i c i dad de la C i u d a d de B u e n o s A i r e s , presidida p o r el c o r o n e l M a t í a s R o d r í g u e z C o n d e , e s t u d i a las a c t i v i d a d e s de la C H A D E ( C o m p a ñ í a H i s p a n o - A r g e n t i n a de E l e c t r i c i d a d ) y de la C I A E ( C o m p a ñ í a í t a l o A r g e n t i n a de E l e c t r i c i d a d ) , p r e p a r a u n v o l u m i n o s o i n f o r m e en que se analiza la d o c u m e n t a c i ó n r e c o g i d a y r e c o m i e n d a la e x p r o p i a c i ó n . El g o b i e r n o defacto da p o r t e r m i n a d a la i n v e s t i g a c i ó n , s e c u e s t r a y priva de p u b l i c i d a d el i n f o r m e , y n o n a c i o n a l i z a las e m p r e s a s .

200

5 . El gobierno

MARCOS KAPLAN

Peronista

(1946-1955)*

Al a s u m i r el p o d e r , el n u e v o g o b i e r n o p e r o n i s t a c a r e c e de u n a p o l í t i c a p e t r o l e r a definida y c o n s e c u e n t e , a la q u e s u s t i t u y e p o r o t r a h í brida y v a c i l a n t e , e n la c u a l se c o m b i n a n débiles y parciales i n t e n t o s n a c i o n a l i s t a s c o n el r e s p e t o a las e m p r e s a s m o n o p o l i s t a s . El P r e s i d e n t e J u a n D . P e r ó n n o se refiere al p r o b l e m a del p e t r ó l e o h a s t a fines de 1 9 4 7 . El p e t r ó l e o e s t á e x c l u i d o de h e c h o del P r i m e r Plan Q u i n q u e n a l y se lo m a n t i e n e b a j o el r é g i m e n legal h e r e d a d o de los g o b i e r n o s a n t e r i o r e s . N o se h a b l a d e n a c i o n a l i z a r el p e t r ó l e o , pese a e x i s t i r c o n d i c i o n e s favorables p a r a e l l o , y a q u e el c o s t o e c o n ó m i c o d e tal m e d i d a n o h u b i e r a sido i n s o p o r t a b l e m e n t e g r a n d e y se h a b r í a p o d i d o c o s t e a r en 1 0 a ñ o s c o n el p r o d u c t o d e la industria n a cionalizada. E l u d i d a la n a c i o n a l i z a c i ó n del p e t r ó l e o , se inicia u n a p o l í t i c a general de e m p r e s a s m i x t a s . S e m u l t i p l i c a n las entrevistas e n t r e altos dirig e n t e s p e r o n i s t a s y de los trusts p e t r o l e r o s , q u e n o resultan i n m e d i a t a m e n t e en n a d a m á s c o n c r e t o que en el m a n t e n i m i e n t o d e la s i t u a c i ó n i m p e r a n t e . Se r e s p e t a a s í en general a las e m p r e s a s privadas q u e o p e ran en el n e g o c i o del p e t r ó l e o a r g e n t i n o , y las m i s m a s se sienten p o r lo t a n t o fuertes y a c t ú a n en c o n s e c u e n c i a , a c e n t u a n d o c o n sus presiones p e r m a n e n t e s las v a c i l a c i o n e s y r e t r o c e s o s del g o b i e r n o . Tales p r e s i o n e s — c u y a e x i s t e n c i a y s e n t i d o se h a n reflejado en n u m e r o s a s declaraciones más o menos oficiales—, tienden a obtener aumentos de p r e c i o s , el l e v a n t a m i e n t o de las reservas fiscales, la f o r m a c i ó n de e m p r e s a s m i x t a s , el d o m i n i o del n e g o c i o i m p o r t a d o r . F a c t o r e s limit a d o r e s de la p o l í t i c a p e t r o l e r a del p e r o n i s m o s o n , a d e m á s d e las p r e siones m o n o p o l i s t a s , el e m p i r i s m o y p r a g m a t i s m o de c o r t o a l c a n c e 5

Véase Marcos Kaplan, Economía y política del petróleo argentino (1939-1956), primera edición, Buenos Aires, Ediciones Praxis, 1957, 2a. edición bajo el título Gobierno peronista y política del petróleo en la Argentina 1946-1955, Caracas Ediciones de la Biblioteca, Universidad Central de Venezuela 1 9 7 1 ; Julio V. González, Nacionalización. . . , cit.; Aurelio González Climent, Elementos para el estudio de la economía energética argentina, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1 9 5 5 ; Adolfo Silenzi de Stagni, El petróleo argentino, Buenos Aires, 1 9 5 5 ; Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, agosto 24, 25 y 2 6 , 1 9 4 9 ; Salvador Montalto, El petraleo en la política argentina, Mendoza, Editorial los Horcones, 1 9 5 5 ; Bruno Defelippe, La política energética argentina, Buenos Aires, Editorial Raigal, 1 9 5 3 . La defensa más sistemática y completa de la política petrolera del primer gobierno peronista se halla en Eduardo I. Rumbo, Petróleo y vasallaje o Came de vaca y carnero contra carbón más petróleo. Ediciones Hechos e Ideas, Buenos Aires, 1 9 5 7 . 5 General Alfredo J . Intzaurgarat, La energía disponible en el país con vistas a las necesidades de la defensa nacional, en Revista de la Defensa Nacional, Buenos Aires, octubre de 1 9 5 3 , p. 9 1 ; ministro José C. Barro, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, agosto 24, 25 y 2 6 de 1949, p. 2 7 5 8 . 4

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del e q u i p o g o b e r n a n t e , e v i d e n c i a d o en la c r e e n c i a q u e la e n e r g í a a t ó m i c a s u s t i t u i r í a r á p i d a m e n t e al p e t r ó l e o , y que h a s t a e n t o n c e s h a b r í a r e c u r s o s suficientes p a r a i m p o r t a r p e t r ó l e o de c u a l q u i e r origen y precio. L a p o l í t i c a p e t r o l e r a del g o b i e r n o p e r o n i s t a n o es, sin e m b a r g o , simple ni r e c t i l í n e a . L o i m p i d e n la p r o p i a n a t u r a l e z a b o n a p a r t i s t a del r é g i m e n , la e x i s t e n c i a de intereses e n c o n t r a d o s , la puja i n t e r i m p e r i a lista, bases p o p u l a r e s a las que se s u m i n i s t r a u n p e r s i s t e n t e m e n s a j e anti-imperialista. El i m p a c t o c o n v e r g e n t e de estos f a c t o r e s e x p l i c a la d e n u n c i a de los c o n v e n i o s de 1 9 3 7 ( d i c i e m b r e de 1 9 4 7 ) , que devuelve a Y P F u n a m a y o r libertad de a c c i ó n en el m e r c a d o y los discursos n a c i o n a l i s t a s , c o m o el p r o n u n c i a d o p o r el p r e s i d e n t e P e r ó n el 1 3 de d i c i e m b r e de 1 9 4 7 . N o o b s t a n t e , las d e c l a r a c i o n e s oficiales s o b r e el p e t r ó l e o se c a r a c t e rizan p o r su v a g u e d a d y p o r la m u l t i p l i c a c i ó n de c o n d i c i o n e s y p u e r tas de e s c a p e p a r a los p r o p ó s i t o s n a c i o n a l i s t a s . L a p o l í t i c a de r e c u p e r a c i ó n n a c i o n a l ve a j u s t a d o su desarrollo a " c o n t i n g e n c i a s " , sin que aquélla i m p l i q u e restringir la actividad privada que se j u z g a imprescindible p a r a la vida d e m o c r á t i c a . 6

El a r t í c u l o 4 0 de la C o n s t i t u c i ó n de 1 9 4 9 t r a n s f i e r e el p e t r ó l e o y d e m á s f u e n t e s de e n e r g í a c o n e x c e p c i ó n de las vegetales de d o m i n i o de la n a c i ó n , c o n v i r t i é n d o l a s en bienes p ú b l i c o s al declararlas inalienables e i m p r e s c r i p t i b l e s . N o se t r a t a de u n a n a c i o n a l i z a c i ó n i n t e g r a l , y la p r o h i b i c i ó n de c o n c e s i o n e s a p a r t i c u l a r e s r e s u l t a r í a de m o d o ind i r e c t o e i n c i e r t o de la inalienabilidad. N o se p r o h i b e e x p r e s a m e n t e el o t o r g a m i e n t o d e c o n c e s i o n e s , ni se e s t a t u y e d e m o d o e x p l í c i t o la o b l i g a c i ó n de transferir al d o m i n i o p ú b l i c o n a c i o n a l las f u e n t e s de e n e r g í a c o n c e d i d a s c o n a n t e r i o r i d a d a los p a r t i c u l a r e s . N o se e s t a b l e c e fin a l m e n t e el m o n o p o l i o e s t a t a l de la e x p l o t a c i ó n p e t r o l í f e r a en t o d a s sus fases. P o r o t r a p a r t e , el a r t í c u l o 4 0 implica u n a a m e n a z a p o t e n c i a l p a r a la e x p a n s i ó n de los m o n o p o l i o s al posibilitar de c u a l q u i e r m o d o u n a int e r p r e t a c i ó n p a r t i c u l a r de la n o r m a que p r o h i b a nuevas c o n c e s i o n e s y / o d e c l a r e c a d u c a s las e x i s t e n t e s . P o r t o d o e l l o , el a r t í c u l o 4 0 n o satisface p l e n a m e n t e a n i n g u n o de los intereses o p u e s t o s ; ni a los p o p u lares y n a c i o n a l e s , ni a los del i m p e r i a l i s m o y del gran capital n a t i v o . ( A l g u n o s p r o b l e m a s i m p o r t a n t e s p l a n t e a d o s p o r el a r t . 4 0 , n o los

Ver los mensajes del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso del l o . de mayo de 1948 y 1949, y el discurso del ministro José C. Barro en el debate parlamentario del convenio anglo argentino, Diario de Sesiones. . . , cit. nota (5). 6

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MARCOS KAPLAN

m á s i m p o r t a n t e s , t i e n e n c o m i e n z o de s o l u c i ó n : c r e a c i ó n de u n a a u t o ridad m i n e r a n a c i o n a l , D e c r e t o 5 5 9 8 / 5 2 de reservas.) El plan e n e r g é t i c o c o n c r e t o del g o b i e r n o p e r o n i s t a lo f o r m u l a el m i n i s t r o J o s é C o n s t a n t i n o B a r r o en u n f a m o s o d e b a t e p a r l a m e n t a r i o de a g o s t o de 1 9 4 9 . A q u é l se r e d u c e en síntesis a lo siguiente: b ú s q u e da del a u t o a b a s t e c i m i e n t o , p o r la u t i l i z a c i ó n o r d e n a d a de t o d o s los r e c u r s o s , c o n p a u l a t i n o r e e m p l a z o de las f u e n t e s p e r e c e d e r a s p o r las que n o lo s o n ; a p r o v e c h a m i e n t o del p o t e n c i a l h i d r o e l é c t r i c o ; p r o d u c c i ó n intensificada p e r o r a c i o n a l de c o m b u s t i b l e s sólidos y l í q u i d o s ; r a c i o n a l i z a c i ó n del c o n s u m o ; c o n c e n t r a c i ó n p a u l a t i n a en el E s t a d o de t o d o lo a t i n g e n t e a la e n e r g í a . 7

P a r a evaluar la r e a l i z a c i ó n p r á c t i c a de este plan es p e r t i n e n t e analizar el desarrollo en p a r t e p a r a l e l o y en p a r t e i n t e r c o n e c t a d o de Y P F y de las e m p r e s a s p r i v a d a s . A. La situación

de

YPF

El a b a n d o n o de la p e r s p e c t i v a de n a c i o n a l i z a c i ó n i m p l i c a limitar o b j e t i v a m e n t e el p r o g r e s o de Y P F , al dejar subsistentes los f a c t o r e s de su e s t a n c a m i e n t o . N o o b s t a n t e , f o r z a d o p o r la u r g e n c i a d r a m á t i c a del p r o b l e m a y p o r su p r o p i a n a t u r a l e z a b o n a p a r t i s t a , el g o b i e r n o p e r o n i s t a i n t e n t a m a n t e n e r y desarrollar la i n s t i t u c i ó n fiscal. El p r i m e r p a s o d e b í a ser la r e p o s i c i ó n y desarrollo del e q u i p a m i e n t o de Y P F , g r a v e m e n t e d e s g a s t a d o p o r los e s f u e r z o s de los a ñ o s a n t e r i o r e s . Al t e r m i n a r la g u e r r a y en los p r i m e r o s a ñ o s siguientes, el país d i s p o n í a de c u a n t i o s o s r e c u r s o s p a r a adquirir e q u i p o s y m a t e r i a l e s . P e r o los países p r o d u c t o r e s de e l e m e n t o s p e t r o l í f e r o s , s o b r e t o d o E s t a d o s U n i d o s , e s t a b l e c i e r o n u n r é g i m e n de p r i o r i d a d y de licencias de e x p o r t a c i ó n , en v i r t u d del c u a l la A r g e n t i n a se h a l l a b a en la ú l t i m a c a t e g o r í a p a r a la a d q u i s i c i ó n de e l e m e n t o s de e x p l o r a c i ó n q u e , a su v e z , e n t r e g a b a n en ú l t i m o t é r m i n o . E s t a s i t u a c i ó n c o n v i e r t e a los E s t a d o s U n i d o s en a r b i t r o del desarrollo p e t r o l í f e r o a r g e n t i n o y le p e r m i t e desplegar u n a o f e n s i v a inint e r r u m p i d a c o n el o b j e t o de lograr el f r a c a s o de la i n s t i t u c i ó n fiscal, la c o n s t i t u c i ó n de s o c i e d a d e s m i x t a s y el l e v a n t a m i e n t o de las reservas. Ello ha sido c o n s t a t a d o p o r el p e r o n i s m o y p o r sus o p o s i t o r e s . 8

A la a c c i ó n imperialista — c u y a e x i s t e n c i a y s e n t i d o silencia o mini-

7 Diario de Sesiones., cit., pp. 2733 ss., 2751 ss. 8 Ver Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados. . . , cit pp. 2 7 3 2 , 2 7 4 8 y 2 7 6 6 ; idem año 1948, pp. 1534 ss.; Intzaurgarat, cit.

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m i z a el g o b i e r n o — se u n e n las fallas y l i m i t a c i o n e s e m e r g e n t e s de la b u r o c r a t i z a c i ó n . N o se o t o r g a a Y P F las divisas q u e n e c e s i t a , y p a r t e de las que r e c i b e son c o n s u m i d a s p o r la m e r a i m p o r t a c i ó n de c o m b u s t i bles. L a falta de o p o r t u n o o t o r g a m i e n t o de p e r m i s o s c a m b i a r i o s dem o r a o i m p i d e f r e c u e n t e m e n t e el l o g r o de c u o t a s disponibles de m a teriales. F i n a l m e n t e , es l i m i t a d a la a c c i ó n del g o b i e r n o p e r o n i s t a en c u a n t o a sus i n t e n t o s de edificar u n a i n d u s t r i a p e s a d a , y de r o m p e r el b l o q u e o imperialista diversificando las f u e n t e s e x t e r n a s de e q u i p o s , materiales y combustibles. E n u n p l a n o m á s general y decisivo, la a c c i ó n imperialista a n g l o n o r t e a m e r i c a n a d e t e r m i n a la r á p i d a m e r m a de las reservas de o r o y divisas a p a r t i r de 1 9 4 8 , a través del c e r c o y la e x p o l i a c i ó n d e la e c o n o m í a n a c i o n a l , las m a n i o b r a s m o n e t a r i a s y c o m e r c i a l e s , el e m p e o r a m i e n t o de los t é r m i n o s del i n t e r c a m b i o , el desequilibrio de las balanzas c o m e r c i a l y de p a g o s , las altas ganancias de las e m p r e s a s e x t r a n j e r a s . E n r e s u m e n , se p r o d u c e u n desequilibrio e n t r e las posibilidades e c o n ó m i c o - f i n a n c i e r a s del g o b i e r n o y los e q u i p o s r e q u e r i d o s p a r a sup e r a r la crisis e n e r g é t i c a . C u a n d o e x i s t e n posibilidades f i n a n c i e r a s , e s t á n b l o q u e a d o s los e q u i p o s ; c u a n d o é s t o s c o m i e n z a n a volverse disponibles, el g o b i e r n o d i s p o n e y a de r e c u r s o s l i m i t a d o s y m e n g u a n tes p a r a adquirirlos. E n a m b o s m o m e n t o s c o n c u r r e n la a c c i ó n i m p e rialista y la i n e p c i a y c o r r u p c i ó n b u r o c r á t i c a s a r g e n t i n a s . B a j o el g o b i e r n o p e r o n i s t a se agravan los e f e c t o s n e g a t i v o s h e r e d a dos de la irracional o r g a n i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a . F o r m a l m e n t e a u t á r q u i c a , Y P F pierde a ú n m á s individualidad e i n d e p e n d e n c i a t é c n i c a , c o m e r c i a l y f i n a n c i e r a , s o b r e t o d o a p a r t i r de la c r e a c i ó n en 1 9 5 0 de " E m p r e s a s N a c i o n a l e s de E n e r g í a " ( E N D E ) . C o m o r e s u l t a d o , Y P F paga las c o n s e c u e n c i a s de la p o l í t i c a general del g o b i e r n o p e r o n i s t a y de la p r o p i a b u r o c r a t i z a c i ó n . A d e m á s de n o p r o p o r c i o n a r s e a Y P F , o p o r t u n a y a d e c u a d a m e n t e , los m e d i o s n e c e s a r i o s a su p r o g r e s o , se la obliga a distraer sus insufic i e n t e s r e c u r s o s p a r a c o n v e r t i r s e en f i n a n c i a d o r a de o t r a s r e p a r t i c i o nes del p a r t i d o g o b e r n a n t e y de dirigentes p o l í t i c o s y sindicales. P o r o t r a p a r t e , se la h a c e a p a r e c e r d e l i b e r a d a m e n t e c o m o e m p r e s a deficit a r i a , d e p e n d i e n t e y d e u d o r a del f i s c o , c u y a l i q u i d a c i ó n o p o s t e r g a c i ó n p o d r í a a s í j u s t i f i c a r s e en c u a l q u i e r m o m e n t o . L a d e p e n d e n c i a pasiva de Y P F de la b u r o c r a c i a c e n t r a l c o n t r i b u y e t a m b i é n a degradar y desquiciar la o r g a n i z a c i ó n r e l a t i v a m e n t e eficiente q u e c o n s i g u i e r a c r e a r p e n o s a m e n t e en las a c c i d e n t a d e s d é c a d a s ant e r i o r e s . El nivel m e d i o del p e r s o n a l t i e n d e c o n t i n u a m e n t e a r e b a j a r s e . L o s planes son t r a z a d o s y e j e c u t a d o s sin seriedad. Se despilfarran va-

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liosos m a t e r i a l e s , i n s t a l a c i o n e s y r e c u r s o s . Se r e d u c e la e f i c i e n c i a y a u m e n t a n los c o s t o s de las o p e r a c i o n e s fiscales. El p a n o r a m a administ r a t i v o h a c e difícil d e t e r m i n a r d ó n d e c o n c l u y e la m e r a i n e p c i a b u r o c r á t i c a y d ó n d e c o m i e n z a un s a b o t a j e d e l i b e r a d o de Y P F c o m o p a s o previo a su d e s t r u c c i ó n . L a s actividades de Y P F a c u s a n el i m p a c t o de este p r o c e s o . L a s perf o r a c i o n e s e x p l o r a t o r i a s y e x t r a c t i v a s resultan insuficientes y ello f u e r z a y j u s t i f i c a a c u e r d o s c a p i t u l a d o r e s ( C o n t r a t o D r i l l e x o ) . Pese a t o d o , Y P F d e s c u b r e nuevas z o n a s , c o m o C a m p o D u r a n y M a d r e j o n e s . El a u m e n t o de la p r o d u c c i ó n r e c i é n e m p i e z a a ser significativo a partir de 1 9 5 0 , a u n q u e r e t r a s á n d o s e s i e m p r e en r e l a c i ó n a las necesidades n a c i o n a l e s . Se a m p l í a n las r e f i n e r í a s fiscales e x i s t e n t e s , se a d q u i e r e n o c o n s t r u y e n o t r a s ( U l t r a m a r , S . A . , P e t r o q u í m i c a , E . N . , L a P l a t a ) . M u c h a s de las nuevas a c t i v i d a d e s de e l a b o r a c i ó n y d i s t r i b u c i ó n n o se c u m p l e n p o r la p r o p i a d i n á m i c a de p r o g r e s o , sino p o r la f u e r z a de la necesid a d , a n t e el desinterés de las c o m p a ñ í a s privadas p o r s a t i s f a c e r las viejas y nuevas d e m a n d a s de c o m b u s t i b l e s en r u b r o s y z o n a s que c o n sideran i n s u f i c i e n t e m e n t e l u c r a t i v a s . L o s p r o g r e s o s l o g r a d o s n o son m a y o r e s p o r a c c i ó n de los f a c t o r e s y a señalados ( b l o q u e o imperialist a , falta de divisas, i n e p c i a e irresponsabilidad b u r o c r á t i c a s ) . L a flota p e t r o l e r a fiscal e x p e r i m e n t a u n c o n s i d e r a b l e p r o g r e s o hast a 1 9 5 2 , f e c h a en que se p r o d u c e c i e r t a r e s t r i c c i ó n en su d e s a r r o l l o . P o r el c o n t r a r i o , la insuficiencia n o s u p e r a d a de los o t r o s m e d i o s de transporte (oleoductos, vagones, camiones-tanque) contribuye decis i v a m e n t e al e s t a n c a m i e n t o de la p r o d u c c i ó n fiscal. T a m b i é n en las a c t i v i d a d e s c o m e r c i a l e s de Y P F se sigue u n a l í n e a v a c i l a n t e y c o n t r a d i c t o r i a . Se t r a t a de c u m p l i r las tareas exigidas p o r las n e c e s i d a d e s n a c i o n a l e s que las e m p r e s a s privadas n o q u i e r e n satisf a c e r , p e r o sólo en esa m e d i d a y sin dar ningún p a s o d e m a s i a d o a u d a z que p u e d a a f e c t a r s e r i a m e n t e los intereses de esos m o n o p o l i o s , c u y a p r o s p e r i d a d f i n a n c i e r a y e x p a n s i ó n c o m e r c i a l se f a v o r e c e p o r t o d a clase de m e d i o s ( e x e n c i o n e s i m p o s i t i v a s , a u m e n t o s de p r e c i o s ) , en d e s m e d r o incluso de la p r o p i a Y P F . B . Las compañías

privadas

D o s grandes g r u p o s m o n o p o l i s t a s e x t r a n j e r o s , el a n g l o - h o l a n d é s y el e s t a d o u n i d e n s e , c o n t r o l a n las a c t i v i d a d e s p e t r o l e r a s privadas en el p a í s . C a d a u n o de ellos a c t ú a a través de u n a red de s o c i e d a d e s que son sus p r o p i e d a d e s d i r e c t a s y e x c l u s i v a s , o a las que vincula y c o n -

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t r o l a en diversos g r a d o s p o r m e d i o de la p a r t i c i p a c i ó n f i n a n c i e r a , la c o m u n i d a d de d i r e c t o r e s , el r e p a r t o de m e r c a d o s , el u s o de p a t e n t e s y e q u i p o s , el o t o r g a m i e n t o de e l e m e n t o s e s t r a t é g i c o s , el c r é d i t o , e t c . F r e n t e a los m o n o p o l i o s p e t r o l e r o s , la p o l í t i c a p e r o n i s t a p r o c l a m a u n v a g o n a c i o n a l i s m o t e ó r i c o y f r e n a en c i e r t a m e d i d a las t e n d e n c i a s h e g e m ó n i c a s del i m p e r i a l i s m o del p e t r ó l e o , m i e n t r a s p o r o t r a p a r t e r e s p e t a sus p o s i c i o n e s f u n d a m e n t a l e s y c o l m a a sus diversos g r u p o s de o p o r t u n i d a d e s y ventajas d i r e c t a s e i n d i r e c t a s . P a r a m a y o r p r e c i s i ó n es n e c e s a r i o sin e m b a r g o h a c e r dos c o n s t a t a c i o n e s a d i c i o n a l e s . E n p r i m e r lugar, el g o b i e r n o p e r o n i s t a n o c o n s t i t u y e , pese a t o d o , el r é g i m e n ideal p a r a los intereses imperialistas, p o r lo cual é s t o s , al n o o b t e n e r de i n m e d i a t o las v e n t a j a s m á s sustanciales y definitivas p o r c u y o l o g r o p r e s i o n a n , y sin a b a n d o n a r su p o l í t i c a de c e r c o y est r u j a m i e n t o de la e c o n o m í a a r g e n t i n a y del E s t a d o n a c i o n a l , se c o n c e n t r a n en los a s p e c t o s m á s f á c i l m e n t e l u c r a t i v o s del n e g o c i o p e t r o l e ro. E n s e g u n d o lugar, la p o l í t i c a p e t r o l e r a del g o b i e r n o p e r o n i s t a se r e l a c i o n a d i a l é c t i c a m e n t e c o n la l u c h a de los d o s g r u p o s imperialistas, e n t r e los cuales i n t e n t a v a n a m e n t e m a n i o b r a r . A m b o s g r u p o s f o r c e j e a n d u r a n t e t o d o este p e r i o d o p o r el c o n t r o l de la A r g e n t i n a , h a s t a que la t e n d e n c i a de s o m e t i m i e n t o a la h e g e m o n í a del g r u p o p e t r o l e r o n o r t e a m e r i c a n o y en general de los E s t a d o s U n i d o s se vuelve d o m i n a n t e . La. l u c h a e n t r e a m b o s g r u p o s i n t e r n a c i o n a l e s , sin e m b a r g o , n o t i e n e y a la v i o l e n c i a e x a s p e r a d a de o t r a s é p o c a s , d a d a la e x i s t e n c i a de u n c a r t e l m u n d i a l ú n i c o , de m ú l t i p l e s l a z o s y c o m p r o m i s o s r e c í p r o c o s , y de p r o b l e m a s de interés c o m ú n . D e s d e la ú l t i m a g u e r r a m u n d i a l , las c o m p a ñ í a s p r i v a d a s , o p e r a n t e s en el p e t r ó l e o a r g e n t i n o f r e n a n d e l i b e r a d a m e n t e su p r o p i a p r o d u c c i ó n , p a r a dedicarse a las m á s lucrativas o p e r a c i o n e s c o n p e t r ó l e o i m p o r t a d o , y p a r a f o r z a r la l i q u i d a c i ó n de Y P F , el l e v a n t a m i e n t o de reservas, el l o g r o de nuevas c o n c e s i o n e s y de u n a legislación m á s f a v o r a b l e . E s t e e v i d e n t e s a b o t a j e , p e s e a las d e n u n c i a s de q u e es o b j e t o , n u n c a llega a ser investigado s e r i a m e n t e y m e n o s s a n c i o n a d o p o r el g o b i e r n o . E n m a t e r i a de p r o d u c c i ó n el g r u p o n o r t e a m e r i c a n o v a a la z a g a del g r u p o inglés, s u p e r á n d o l o en c a m b i o p o r la m a y o r c a p a c i d a d de sus d e s t i l e r í a s . A m b o s g r u p o s c u e n t a n c o n u n a b u e n a r e d de t r a n s p o r t e y d i s t r i b u c i ó n , y p u g n a n p e r m a n e n t e m e n t e p o r m e j o r a r su p o s i c i ó n en el m e r c a d o i n t e r n o . E l g r u p o n o r t e a m e r i c a n o s a c a v e n t a j a en los prim e r o s a ñ o s de p o s g u e r r a , p e r o p o c o después e m p i e z a a p e r d e r t e r r e n o . L a crisis de divisas y la p r e s i ó n b r i t á n i c a d e s v í a n al p a í s del p e t r ó l e o - d ó l a r y los c o n v e n i o s a n g l o - a r g e n t i n o s d e 1 9 4 9 e n a d e l a n t e

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p e r m i t e n al g r u p o b r i t á n i c o R o y a l D u t c h - S h e l l ir g a n a n d o p o s i c i o n e s . H a c i a 1 9 5 4 , el m e r c a d o a r g e n t i n o se r e p a r t e a p r o x i m a d a m e n t e a s í : Y P F , 6 0 % ; Shell, 1 5 a 2 0 % ; S t a n d a r d Oil, 1 3 % . P e r o la i n f l u e n c i a de los t r u s t s , y del g r u p o b r i t á n i c o en especial, es m a y o r de lo q u e surge d e e s t o s p o r c e n t a j e s , si se t i e n e en c u e n t a que en p a r t e c o n s i d e r a b l e de las i m p o r t a c i o n e s de Y P F i n t e r v i e n e n de m o d o m á s o m e n o s dir e c t o la R o y a l D u t c h - S h e l l , la A n g l o Iranian y la S t a n d a r d Oil. El p r o c e s o e x p u e s t o se refleja en las ganancias de los t r u s t s según surge de b a l a n c e s q u e de t o d o s m o d o s disfrazan la r e a l i d a d . P o r ejemp l o , los b e n e f i c i o s de la E S S O S. A . P. A . ( e x - W e s t I n d i a Oil C o . ) sub e n de 9 2 7 7 5 2 4 . 1 6 de p e s o s a r g e n t i n o s en 1 9 4 9 , a 2 0 3 0 2 7 8 7 . 4 4 en 1 9 5 3 . El f r a c a s o de Y P F , p o r las r a z o n e s señaladas, y el s a b o t a j e de los m o n o p o l i o s e x t r a n j e r o s , se c o m b i n a n p a r a liquidar las posibilidades de a u t o - a b a s t e c i m i e n t o e n e r g é t i c o del p a í s y p a r a a u m e n t a r su d e p e n d e n c i a del m e r c a d o i m p e r i a l i s t a . E s t o c o n t r i b u y e d e c i s i v a m e n t e a ligar al p a í s de m o d o m á s e s t r e c h o a ú n c o n el s i s t e m a i m p e r i a l i s t a , s o b r e t o d o c o n su s e c t o r b r i t á n i c o . E x p r e s i ó n de e s t e p r i m e r y n o definitivo d e s e n l a c e s o n el c o n v e n i o a n g l o - a r g e n t i n o de 1 9 4 9 y los p r o t o c o l o s a d i c i o n a l e s , que c o n s o l i d a n u n a vez m á s la p e r n i c i o s a r e l a c i ó n c a r n e a r g e n t i n a - p e t r ó l e o l i b r a , c o n t o d a s las negativas c o n s e c u e n c i a s q u e se conocen. 9

E s t e a v a n c e b r i t á n i c o , p a r t e de u n c o n t r a a t a q u e a escala m u n d i a l , a u n q u e m u y i m p o r t a n t e , n o r e s u l t a a b s o l u t o ni d e f i n i t i v o . N o l o g r a d e s p l a z a r t o t a l m e n t e a los intereses n o r t e a m e r i c a n o s del m e r c a d o arg e n t i n o , y aquéllos n o c e s a n de p r e s i o n a r — c o n su f u e r z a p r o p i a y c o n la q u e le da el p o d e r e x p a n s i v o de los E s t a d o s U n i d o s — p a r a r e c u p e r a r p o s i c i o n e s y h a c e r r e t r o c e d e r a los intereses b r i t á n i c o s . C o m o p a r t e de u n a r r e g l o i n t e r n a c i o n a l , " e n la p r i m a v e r a ( d e 1 9 5 0 ) la S t a n d a r d Oil de N e w J e r s e y , la T e x a s y la S o c o n y , r e c o b r a r o n p a r t e del m e r c a d o a r g e n t i n o en u n a r r e g l o m a r c a d o p o r difíciles c o n v e r s a c i o n e s c o m e r c i a l e s a n g l o - a r g e n t i n a s y p o r el o t o r g a m i e n t o del p r é s t a m o d e 2 5 m i l l o n e s de d ó l a r e s del E x i m b a n k a l a A r g e n t i n a " . 1 0

C. Primeros

resultados

L a f a l t a de u n a p o l í t i c a r e v o l u c i o n a r i a f u e r z a al g o b i e r n o p e r o n i s t a 9 Ver José V. Liceaga, Las carnes en la economía argentina, Buenos Aires, Editorial Raigal, 1 9 5 2 ; y del mismo Argentina ante la reconstrucción del comercio mundial, Buenos Aires, Editorial Raigal, 1 9 5 3 . 10 Horst Mendershausen, Dollar shortage and oil surplus ir 1949-1950, Princeton, Princeton University, 1 9 5 0 .

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a n e g o c i a r c r e c i e n t e m e n t e c o n los intereses m o n o p o l i s t a s . Ello n o sol u c i o n a los p r o b l e m a s e n e r g é t i c o s del p a í s ; c o n t r i b u y e a su agravam i e n t o , h a s t a c o n v e r t i r l o s en u n o de los m á s p o d e r o s o s f a c t o r e s de la crisis e c o n ó m i c a n a c i o n a l y de la r e n o v a d a p e n e t r a c i ó n del imperialism o norteamericano. El déficit n a c i o n a l en c o m b u s t i b l e s l í q u i d o s p a s a del 6 0 % . E n c o n s e c u e n c i a , la A r g e n t i n a n o t i e n e a s e g u r a d a u n a p r o v i s i ó n regular de c o m b u s t i b l e s en c u a l q u i e r c o y u n t u r a , y se m a n t i e n e u n e l e m e n t o decisivo y p e r m a n e n t e de desequilibrio c o m e r c i a l y c a m b i a r i o , lo q u e c o n t r i b u y e a f r e n a r el m a n t e n i m i e n t o y e x p a n s i ó n de la p r o d u c c i ó n y , m á s g e n e r a l , al p r o c e s o de d e s c a p i t a l i z a c i ó n y e s t a n c a m i e n t o de la e c o n o m í a n a c i o n a l . E s t a s i t u a c i ó n c o m i e n z a a llevar i n e x o r a b l e m e n t e al g o b i e r n o p e r o n i s t a h a c i a a c t i t u d e s de n e g o c i a c i ó n y c o m p l a c e n c i a r e s p e c t o de los intereses n o r t e a m e r i c a n o s . A n t e s de h a c e r r e f e r e n c i a a e s t a n u e v a f a s e , debe a n o t a r s e que las r e a c c i o n e s del g o b i e r n o p e r o n i s t a a n t e la escasez y c a r e s t í a de c o m bustibles son débiles e i n e f e c t i v a s . Se i m p l a n t a u n subsidio al p e t r ó l e o i m p o r t a d o y se e s t a b l e c e en m o m e n t o c r í t i c o s el r a c i o n a m i e n t o , m e didas a m b a s parciales y superficiales, q u e c o n t r a s t a n c o n la inexist e n c i a o debilidad de los a c t o s t e n d i e n t e s a r a c i o n a l i z a r el c o n s u m o y a r o m p e r el b l o q u e o y la d e p e n d e n c i a del i m p e r i a l i s m o en m a t e r i a de combustibles, maquinarias y equipos. E n c u a n t o a la f a l t a de r a c i o n a l i z a c i ó n , c u a n t i o s o s r e c u r s o s en divisas son g a s t a d o s i n c o n t r o l a d a m e n t e en la i m p o r t a c i ó n de o b j e t o s sup e r f l u o s o n o e s t r i c t a m e n t e n e c e s a r i o s , y n o se h a c e n i n g ú n i n t e n t o serio p o r sustituir sistemas vigentes de p r o d u c c i ó n p o r o t r o s m e n o s c o s t o s o s en c o m b u s t i b l e s l í q u i d o s o q u e c o n s u m e n m a t e r i a l e s e n e r g é t i c o s de fácil o b t e n c i ó n , y al m i s m o t i e m p o se i n t r o d u c e n sistemas de t r a n s p o r t e que o t r o s p a í s e s a b a n d o n a n d e b i d o a su a l t o c o n s u m o ( t r o l e b u s e s ) de p e t r ó l e o . L o s i n t e n t o s del g o b i e r n o p e r o n i s t a t e n d i e n t e s a r o m p e r la d e p e n d e n c i a del i m p e r i a l i s m o en el s u m i n i s t r o de c o m b u s t i b l e s y equipam i e n t o s son débiles e i n s u f i c i e n t e s . N o se h a c e n a d a serio p o r a b a s t e c e r s e de p e t r ó l e o n a c i o n a l i z a d o p o r I r á n , o f r e c i d o a b a j o p r e c i o , p e s e a c o n t a r la A r g e n t i n a c o n flota p r o p i a y a desarrollarse en aquel p a í s , b a j o el g o b i e r n o d e M o s s a d e g h , u n a l u c h a l i b e r a d o r a c o n t r a la o p r e sión b r i t á n i c a c o m ú n . T a m p o c o se p l a n t e a ni e j e c u t a u n a p o l í t i c a de i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a , a la q u e se s u s t i t u y e p o r u n a a c c i ó n de i n f l u e n c i a d i p l o m á t i c a de c o r t e t r a d i c i o n a l que n o l o g r a el a p o y o e f e c t i v o de las m a s a s c o n t i n e n t a l e s y c h o c a sin r e m e d i o c o n la resist e n c i a d e las r e s t a n t e s b u r g u e s í a s n a c i o n a l e s y c o n l a c o n v e r g e n t e

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i n t e r f e r e n c i a imperialista que a p r o v e c h a y e x a s p e r a las t e n s i o n e s , fricc i o n e s y c o n f l i c t o s e n t r e los p a í s e s de la r e g i ó n . F r a c a s a n en c o n s e c u e n c i a los i n t e n t o s de e s t a b l e c e r r e l a c i o n e s directas y significativas e n t r e la A r g e n t i n a y los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s p r o d u c t o r e s de p e t r ó l e o . F i n a l m e n t e , las r e l a c i o n e s que se e s t a b l e c e n c o n la U R S S y los d e m á s p a í s e s del b l o q u e s o v i é t i c o s o n t a r d í a s y l i m i t a d a s . Posibilidades y o f e r t a s de a b a s t e c i m i e n t o de m a q u i n a r i a s p e t r o l í f e r a s , en c o n d i c i o n e s r e l a t i v a m e n t e f a v o r a b l e s , son r e c h a z a d a s , p o s t e r g a d a s o a p r o v e c h a d a s l i m i t a d a m e n t e , p o r u n a m e z c l a de r a z o n e s reales y fict i c i a s , o sin p r e t e x t o a l g u n o . D. La fase

final

P r e s i o n a d o p o r las c o n d i c i o n e s de crisis general y e n e r g é t i c a , el g o b i e r n o p e r o n i s t a c o m i e n z a a n e g o c i a r c o n los E s t a d o s U n i d o s , a p a r t i r de la m i s i ó n oficial e n c a b e z a d a p o r el D r . R a m ó n Cereijo en 1 9 4 9 . El S e g u n d o Plan Q u i n q u e n a l y la L e y N ú m . 1 4 . 1 2 2 de inversiones e x t r a n j e r a s m u e s t r a n la i n t e n c i ó n de c r e a r c o n d i c i o n e s generales s a t i s f a c t o r i a s p a r a la i n t e r v e n c i ó n de c a p i t a l e s f o r á n e o s , i n c l u s o en s e c t o r e s b á s i c o s p a r a la p r o s p e r i d a d , p r o g r e s o y a u t o n o m í a de la e c o n o m í a n a c i o n a l . Se m u l t i p l i c a n las d e c l a r a c i o n e s y a c t i t u d e s f a v o r a bles a la i n j e r e n c i a d e las e m p r e s a s e x t r a n j e r a s , s o b r e t o d o n o r t e a m e r i c a n a s , en el p e t r ó l e o a r g e n t i n o . E s t a p r e p a r a c i ó n p r o p a g a n d í s t i c a es a c o m p a ñ a d a p o r u n a i n t e n s a a c t i v i d a d en p r o y e c t o s , t a n t e o s y n e g o c i a c i o n e s e n t r e la b u r o c r a c i a g o b e r n a n t e , los r e p r e s e n t a n t e s del gran c a p i t a l n a t i v o y las c o m p a ñ í a s e x t r a n j e r a s . El c a m b i o de p o l í t i c a se e x p r e s a en el Mensaje del P r e s i d e n t e G e n e ral J u a n D . P e r ó n al C o n g r e s o N a c i o n a l l o . de m a y o de 1 9 5 4 (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 1 9 5 4 , pp. 19 y 2 1 ) : " l o . Q u e el p a í s t i e n e q u e resolver su p r o b l e m a e n e r g é t i c o si n o quiere v e r , e n c u a l q u i e r m o m e n t o , e x p u e s t a s sus industrias a la paraliz a c i ó n casi t o t a l y p o r c i r c u n s t a n c i a s e x t r a ñ a s a la v o l u n t a d del t r a b a j o nacional. 2 o . Q u e sin resolver el p r o b l e m a e n e r g é t i c o a r g e n t i n o n o p o d r á n c u m p l i r s e t o d o s los o b j e t i v o s industriales y a g r o p e c u a r i o s , que en el s e g u n d o Plan Q u i n q u e n a l d e p e n d e n del f a c t o r e n e r g í a . 3 o . Q u e p o r el m o m e n t o . . . el p e t r ó l e o es la f u e n t e d e e n e r g í a m á s útil p a r a c u a l q u i e r p a í s , m á x i m e si lo p o s e e en el subsuelo q u e le p e r tenece. 4 o . Q u e el déficit de p e t r ó l e o a r g e n t i n o h a sido u n p e r m a n e n t e f a c t o r n e g a t i v o en la n e g o c i a c i ó n de, n u e s t r a s c a r n e s , y a q u e G r a n

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POLÍTICA PETROLERA D E L ESTADO ARGENTINO

B r e t a ñ a , c o n t o d o d e r e c h o , sólo n o s v e n d í a p e t r ó l e o según su p r o p i a n e c e s i d a d de c a r n e . ¡ L o s n e g o c i a d o r e s b r i t á n i c o s s i e m p r e h a n sabido q u e el p u e b l o inglés c o m o c u a l q u i e r o t r o p u e b l o p u e d e vivir sin c a r n e ! ¡ P e r o q u e ningún p a í s p u e d e desarrollarse sin p e t r ó l e o ! 5 o . A e s t a a c c i ó n n u e s t r a d e p r o g r e s o se debe q u e el p a í s n e c e s i t a h o y m u c h a m á s e n e r g í a q u e en 1 9 4 6 . Y en 1 9 5 8 n e c e s i t a r á , sin d u d a , p o r lo m e n o s el d o b l e de la a c t u a l . 6 o . Q u e de c a d a c u a t r o dólares q u e g a s t a m o s e n i m p o r t a c i o n e s , u n o d e b e m o s d e d i c a r l o a la adquisición d e c o m b u s t i b l e s . P r e f e r i r í a m o s gastarlo e n l a c r e a c i ó n de n u e s t r a industria p e s a d a , c e n t r o de grav e d a d en n u e s t r o s planes industriales. 7 o . Q u e el subsuelo a r g e n t i n o p u e d e p r o d u c i r a c o r t o p l a z o t o d o el p e t r ó l e o q u e n e c e s i t a m o s y q u e a u n p o d e m o s e x p o r t a r l o . 8 o . Q u e la r e s o l u c i ó n es p o r lo t a n t o o b t e n e r el p e t r ó l e o n e c e s a r i o p a r a q u e el p r o g r e s o n a c i o n a l n o se d e t e n g a . 9 o . Si la e m p r e s a d e E s t a d o , q u e es Y P F , p u e d e c u m p l i r esta r e s o l u c i ó n f u n d a m e n t a l d e l a p o l í t i c a p e t r o l e r a q u e e s t a b l e c e el g o b i e r n o , t a n t o n o s o t r o s c o m o v u e s t r a h o n o r a b i l i d a d y el p u e b l o e n t e r o , n o s sentiríamos más satisfechos que c o n un dudoso nacionalismo, que n o s c u e s t a e n divisas, p a r a i m p o r t a r ú n i c a m e n t e p e t r ó l e o , a l r e d e d o r de 5 0 0 m i l l o n e s de p e s o s a n u a l e s . 1 0 o . Q u e el g o b i e r n o h a llegado a la c o n c l u s i ó n d e q u e es n e c e s a r i o e x t r a e r r á p i d a m e n t e t o d o el p e t r ó l e o d e n u e s t r o s u b s u e l o , p o r c u a l quier m e d i o q u e p u e d a ser c o n c i l i a d o c o n la C o n s t i t u c i ó n q u e n o s o t r o s m i s m o s p r o p u s i m o s a l a a p r o b a c i ó n del p u e b l o , y q u e n o s asegur a la p r o p i e d a d del p e t r ó l e o y su c o m e r c i a l i z a c i ó n en el m e r c a d o i n t e r n o o e n el i n t e r n a c i o n a l . . . . V a l e d e c i r , q u e la N a c i ó n A r g e n t i n a e m p l e a la m i t a d del v a l o r de sus e x p o r t a c i o n e s p a r a adquirir " h i e r r o y sus d e r i v a d o s , inclusive m a q u i n a r i a s " , y p a r a c o m p r a r los " c o m b u s t i b l e s " q u e t i e n e " r e s e r v a d o s " e n r a z ó n de u n falso " n a c i o n a l i s m o " q u e n o t e r m i n o d e e n t e n d e r . . . ¡ c o m o n o h e c o m p r e n d i d o j a m á s a los q u e se m u e r e n d e h a m b r e c o n l a c a j a f u e r t e llena d e d i n e r o ! " . E l p r i m e r m o v i m i e n t o i m p o r t a n t e l o c o n s t i t u y e la p r o p u e s t a del G r u p o O d l u m , c u y a t r a m i t a c i ó n se v e d e m o r a d a y f i n a l m e n t e f r u s t r a da p o r l a i n t e r f e r e n c i a d e l o s g r a n d e s m o n o p o l i o s t r a d i c i o n a l e s . A l g o similar h a b r í a d e s u c e d e r c o n las p r o p u e s t a s d e l a D r e s s e r , " C o n s u l t o res y C o n s t r u c t o r e s d e P a n a m á , S. A . " , M a d l e n e r y o t r a s . 1 1

1 1

Sobre la propuesta Odlum, ver José V . Liceaga, Reflexiones sobre el problema petro-

lero argentino, Buenos Aires, 1 9 5 5 .

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MARCOS KAPLAN

A e s t a p r i m e r a e t a p a siguen las n e g o c i a c i o n e s c o n los " G r a n d e s " : S t a n d a r d Oil de N e w J e r s e y , S t a n d a r d Oil de California y R o y a l D u t c h - S h e l l . L a a c t i t u d del g o b i e r n o a n t e las m i s m a s está d e t e r m i n a da p o r tres f a c t o r e s esenciales: crisis e n e r g é t i c a , p r e s i ó n favorable p a r a r e c u r r i r al c a r t e l m u n d i a l del p e t r ó l e o c o m o s o l u c i ó n a l t e r n a t i v a d e aquella crisis, n e c e s i d a d de p r e s e n t a r a la o p i n i ó n p ú b l i c a u n a solución políticamente tolerable. El g o b i e r n o p e r o n i s t a n o se inhibe de ningún m o d o en sus o f e r t a s p a r a interesar a las grandes c o m p a ñ í a s e x t r a n j e r a s , i n t e n t a n d o sólo m a n i o b r a r e n t r e aquéllas a fin d e a r r a n c a r l e s las m e j o r e s c o n d i c i o n e s posibles sin d e s a l e n t a r sus p r e t e n s i o n e s . A Y P F la d e f i e n d e en princip i o , c o m o e l e m e n t o de n e g o c i a c i ó n , p e r o c o l o c á n d o l a en u n e s t r i c t o pie de igualdad c o n los m o n o p o l i o s , y d i s p o n i é n d o s e a sacrificarla a n t e c u a l q u i e r o f e r t a s a t i s f a c t o r i a de aquéllos. El g o b i e r n o p e r o n i s t a se p r o p o n e ir c o n c e d i e n d o en N e u q u é n y z o n a s a d y a c e n t e s , C o m o d o r o R i v a d a v i a , S a n t a C r u z , T i e r r a del F u e g o , y quizás en C a m p o D u r a n , z o n a s i m p o r t a n t e s c u y a s e x t e n s i o n e s e s t a r í a n en p r i n c i p i o sujetas al p r o g r e s o de las inversiones de e x p l o r a c i ó n q u e o f r e c i e r a n las c o m p a ñías interesadas. E n lo q u e a las c o m p a ñ í a s e x t r a n j e r a s r e s p e c t a , les h a b r í a a g r a d a d o u n a m a y o r flexibilidad inicial del g o b i e r n o , p e r o de t o d o s m o d o s exig i e r o n desde el p r i n c i p i o áreas c o n s i d e r a b l e s y y a r e c o n o c i d a s c o m o p e t r o l í f e r a s , c o n d i c i o n a n d o a los dos a s p e c t o s las inversiones e x p l o r a torias. E n t r e sí, las grandes c o m p a ñ í a s m a n t i e n e n u n a c o m p l e j a r e l a c i ó n , en la q u e fuerzas c e n t r í p e t a s y c e n t r í f u g a s se o p o n e n y e n t r e l a z a n p e r m a n e n t e m e n t e . Y a se v i o , en el c a s o O d l u m , el f r e n t e c o m ú n q u e p u e d e n e s t r u c t u r a r a n t e las p r e t e n s i o n e s de i n j e r e n c i a de e m p r e s a s i n d e p e n d i e n t e s y m a r g i n a l e s al c a r t e l . E n c u a n t o a las dos r a m a s de la S t a n d a r d Oil, N e w J e r s e y y C a l i f o r n i a , sin dejar de i n t e g r a r en últim a instancia un mismo trust, demuestran a veces, aquí c o m o en otros c a s o s y p a í s e s , u n a c i e r t a i n d e p e n d e n c i a r e c í p r o c a , lo q u e n o o b s t a sin e m b a r g o p a r a su a c t u a c i ó n c o o r d i n a d a f r e n t e al g o b i e r n o , al grup o inglés y a los i n d e p e n d i e n t e s t i p o O d l u m . L a Shell, p o r su p a r t e , m a n t i e n e u n a c e l o s a a c t i t u d c o m p e t i t i v a f r e n t e a O d l u m y a las d o s S t a n d a r d Oil, p e r o se e n t i e n d e c o n estas ú l t i m a s p a r a e n f r e n t a r p r o b l e m a s c o m u n e s ( e s t r a t e g i a de p e n e t r a c i ó n en la A r g e n t i n a , peligro de los i n t r u s o s ) . L a s T r e s G r a n d e s m a n t i e n e n su c o m p e t e n c i a d e n t r o de l í m i t e s p r e c i s o s y m á s o m e n o s i n f r a n q u e a b l e s . L a E S S O ( S . O. o f . N e w J e r s e y ) p r o p o n e u n p l a n de t r a b a j o p a r a t o d o el p a í s y e x i g e c o m o c o n d i c i ó n f u n d a m e n t a l de t o d o c o n v e n i o

POLÍTICA PETROLERA DEL ESTADO ARGENTINO

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a firmarse el reajuste de su p o s i c i ó n en el m e r c a d o a r g e n t i n o . L a s neg o c i a c i o n e s p a r a la f i r m a del c o n t r a t o c o n la E S S O e s t á n m u y adelant a d a s en el m o m e n t o de c a e r el g o b i e r n o p e r o n i s t a . L a s p r e t e n s i o n e s de la E S S O c h o c a n c o n las del g r u p o inglés, que p r o p o n e u n plan integral de y a c i m i e n t o s , r e f i n e r í a s y c o m e r c i a l i z a c i ó n , que a b a r c a r í a e v e n t u a l m e n t e R í o N e g r o , N e u q u é n , L a P a m p a , S a n t a C r u z , T i e r r a del F u e g o y p a r t e de M e n d o z a . D e s d e p r i n c i p i o s de 1 9 5 5 se intensifica la p r e s i ó n imperialista y se a c e l e r a el r i t m o de la n e g o c i a c i ó n t e n d i e n t e al l o g r o de u n a c u e r d o s a t i s f a c t o r i o . E n abril de ese a ñ o se firma el f a m o s o c o n t r a t o c o n la C o m p a ñ í a C a l i f o r n i a A r g e n t i n a de P e t r ó l e o , S. A . , subsidiaria de la S t a n d a r d Oil d e C a l i f o r n i a . El d e b a t e p r o d u c i d o en esa o p o r t u n i d a d deja ver c l a r a m e n t e el c ú m u l o de rasgos n e g a t i v o s e x h i b i d o s p o r e s t e c o n t r a t o , en especial su c a r á c t e r d e s n u d a m e n t e l e o n i n o . A q u í es p e r t i n e n t e a n o t a r algunas c o n s i d e r a c i o n e s s o b r e las c o n s e c u e n c i a s de su s a n c i ó n y de su eventual c u m p l i m i e n t o . 1 2

El C o n t r a t o California d e r o g a en favor de la subsidiaria de u n a e m p r e s a imperialista i m p o r t a n t e s disposiciones p r o t e c t o r e s de la legislac i ó n n a c i o n a l y c r e a , p o r lo t a n t o , u n a s i t u a c i ó n privilegiada que aut o r i z a r í a a j u s t i f i c a r e i m p o n e r c o n c e s i o n e s similares y c a d a vez m á s graves en favor de la p r o p i a California y de o t r o s c o n s o r c i o s e x t r a n j e r o s . N o se e x i g e a la C a l i f o r n i a el desarrollo de u n a a c t i v i d a d suficient e m e n t e i n t e n s a c o m o p a r a q u e aquélla se v e a o b l i g a d a a c o n t r i b u i r r á p i d a y e f e c t i v a m e n t e a s o l u c i o n a r el p r o b l e m a e n e r g é t i c o . L o s p r e cios a p a g a r p o r los c o m b u s t i b l e s q u e la California s u m i n i s t r a r í a a Y P F r e s u l t a r í a n d e m a s i a d o c a r o s y t e n d e r í a n a e n c a r e c e r progresivam e n t e . P o r e l l o , a u n en el c a s o q u e la C a l i f o r n i a i n t e n s i f i c a r a v o l u n t a r i a m e n t e su p r o p i a p r o d u c c i ó n , se p r o d u c i r í a u n drenaje c r e c i e n t e de dólares que c r e a r í a graves p r o b l e m a s en la b a l a n z a de p a g o s . L a s c o n d i c i o n e s del c o n t r a t o resultan m á s desfavorables a ú n si se las c o m p a r a c o n los c o n t r a t o s de l o c a c i ó n de o b r a f i r m a d o s p o r " P e t r ó leos M e x i c a n o s " c o n e m p r e s a s e x t r a n j e r a s , que el g o b i e r n o p e r o n i s t a afirma t o m a r c o m o antecedente y modelo. E . El petróleo

y la caída

del gobierno

peronista

E l C o n t r a t o C a l i f o r n i a n o t i e n e el t r á m i t e fácil y r á p i d o q u e o p t i m i s t a m e n t e a n t i c i p a r a el New York Times en u n a r t í c u l o p u b l i c a d o a Ver Silenzi de Stagni, El petróleo. . ., cit.; E.P. Cánepa, El contrato firmado con California Argentina de Petróleo, S.A., edición mimeografiada, Buenos Aires, agosto 1 9 5 5 . 1 2

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p r i n c i p i o s de abril de 1 9 5 5 (El Acuerdo Petrolero de Perón podría iniciar una nueva tendencia). L o impiden dos factores convergentes: el a c e l e r a d o d e t e r i o r o de la estabilidad p o l í t i c a del g o b i e r n o peronist a ; la r e a c c i ó n b r i t á n i c a c o n t r a la e x i t o s a i r r u p c i ó n n o r t e a m e r i c a n a en el p e t r ó l e o , en la e c o n o m í a y en la p o l í t i c a a r g e n t i n a s . E n el p r o c e s o q u e p r e p a r a y c o n s u m a la c a í d a del g o b i e r n o p e r o n i s t a , el p e t r ó l e o c o n s t i t u y e , n o sólo u n o de los e l e m e n t o s o b j e t i v o s en d i s p u t a , sino t a m b i é n y s o b r e t o d o u n a r g u m e n t o p r o p a g a n d í s t i c o c e n t r a l del a b i g a r r a d o f r e n t e a n t i - p e r o n i s t a . J u n t o a individuos bien i n t e n c i o n a d o s y s i n c e r a m e n t e anti-imperialistas, p e r s o n a l i d a d e s y grup o s que p o c o o n a d a h a b í a n h e c h o en el p a s a d o p o r la d e f e n s a del p a í s c o n t r a la p e n e t r a c i ó n i m p e r i a l i s t a , y q u e i n c l u s o h a b í a n favorec i d o é s t a de u n m o d o u o t r o , se y e r g u e n i n d i g n a d o s c o n t r a la inmin e n c i a de la e n t r e g a . L a c a m p a ñ a r e s u l t a e x i t o s a , p r i m e r o al i m p e d i r la i n m e d i a t a r a t i f i c a c i ó n del C o n t r a t o C a l i f o r n i a , y l u e g o al c o n t r i buir a c r e a r el c l i m a p o l í t i c o f a v o r a b l e p a r a los golpes de j u n i o y s e p t i e m b r e de 1 9 5 5 . El p a p e l del p e t r ó l e o en su d e r r o c a m i e n t o f u e r e c o n o c i d o p o r el p r o p i o G e n e r a l P e r ó n e n d e c l a r a c i o n e s a la revista italiana Tempo (Milán, 9 f e b r e r o 1 9 5 6 , p p . 1 1 y 5 5 . ) : " . . . C o m o c o n c l u s i ó n de los c o n o c i d o s a c o n t e c i m i e n t o s , n o s hem o s d a d o c u e n t a que h e m o s sido o b j e t o de u n v e r d a d e r o a t a q u e arm a d o n o distinto del que p r o d u j o la c a í d a de M o s s a d e g h ; c o m o el p r i m e r m i n i s t r o p e r s a , t a m b i é n y o s o y v í c t i m a de la s o r d a g u e r r a p o r el p e t r ó l e o . El c o n s e j e r o c o m e r c i a l inglés e n B u e n o s A i r e s d e c l a r ó u n día c o n e x t r e m a franqueza, que cualquier esfuerzo cumplido por q u i e n q u i e r a q u e fuese p a r a asegurar la p r o d u c c i ó n p e t r o l e r a a r g e n t i n a s e r í a c o n s i d e r a d o p o r L o n d r e s c o m o u n a t e n t a d o a los intereses britán i c o s . L a M a r i n a A r g e n t i n a , q u e p r e t e n d e h a b e r sido p r o t a g o n i s t a n ú m e r o u n o de e s t a l a b o r , n o se d a c u e n t a q u e h a j u g a d o e n vez el simple y a b s u r d o p a p e l de " c a b a l l o de T r o y a " . E l fin e r a i m p e d i r q u e los r e c u r s o s p e t r o l í f e r o s a r g e n t i n o s llegasen a ser e x p l o t a d o s d e m o d o d e c o n t r i b u i r al f o r t a l e c i m i e n t o industrial del p a í s y la l u c h a e r a princ i p a l m e n t e c o n t r a los E s t a d o s U n i d o s q u e , según n u e s t r o s a d v e r s a r i o s , h a b í a n c o m e t i d o el e r r o r de p r o p o n e r c o o p e r a c i ó n s o b r e bases sólidas y concretas". 6 . El gobierno A.La

política

provisional económica

(1955-1958) general

E l g o l p e m i l i t a r de s e p t i e m b r e d e 1 9 5 5 y el G o b i e r n o Provisional

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q u e de él surge resultan de la a c c i ó n de intereses d i f e r e n c i a d o s , n o absolutamente coincidentes y a menudo contrapuestos. La "Revoluc i ó n L i b e r t a d o r a " es p r o m o v i d a p o r los g r u p o s m á s c o n c e n t r a d o s del gran capital a g r o p e c u a r i o , industrial y f i n a n c i e r o , y p o r el i m p e rialismo inglés a m e n a z a d o p o r la i r r u p c i ó n de su rival n o r t e a m e r i c a n o , c o n el a p o y o de u n a clase m e d i a a f e c t a d a p o r la p o l í t i c a p e r o n i s t a y e n v e n e n a d a h á b i l m e n t e c o n t r a las m a s a s t r a b a j a d o r a s . L a n e c e s i d a d de liquidar el r é g i m e n p e r o n i s t a c e m e n t a provisoriam e n t e este c o n g l o m e r a d o h e t e r o g é n e o . El t r i u n f o a b r e u n p e r i o d o d e d i f e r e n c i a c i ó n de los distintos intereses a c t u a n t e s , de f u e r t e s t e n s i o nes i n t e r n a s y de agudas luchas f a c c i o n a l e s . L a d i f e r e n c i a f u n d a m e n t a l , a u n q u e n o t a j a n t e ni r í g i d a , se h a h e c h o e n t r e d o s g r a n d e s f a c c i o n e s , a su vez h e t e r o g é n e a s y t r a b a j a d a s p o r c o n f l i c t o s i n t e r n o s : u n a de t e n d e n c i a c o n s e r v a d o r a liberal, y o t r a d e c a r á c t e r n a c i o n a l i s t a , c l e r i c a l , p e q u e ñ o - b u r g u é s . El r a d i c a l i s m o intransigente oscila e n t r e a m b a s t e n d e n c i a s , c o m b i n a n d o rasgos d e a m b a s , sin r o m p e r ni difer e n c i a r s e t a j a n t e m e n t e de n i n g u n a . L a l u c h a e n t r e a m b a s t e n d e n c i a s se desarrolla p r á c t i c a m e n t e d e s d e la a s c e n s i ó n al g o b i e r n o , a través de diversas a l t e r n a t i v a s . E s t a l u c h a t r a d u c e las alternativas del p r o c e s o e c o n ó m i c o a r g e n t i n o , las c a m biantes r e l a c i o n e s e n t r e las distintas clases y g r u p o s n a c i o n a l e s y ent r e unas y o t r o s c o n los i m p e r i a l i s m o s n o r t e a m e r i c a n o y b r i t á n i c o . Piénsese q u e , si bien el g o b i e r n o h a t e n d i d o a f a v o r e c e r p r i m o r d i a l m e n t e a los intereses a g r o p e c u a r i o s , a los g r a n d e s c o n s o r c i o s y al i m p e r i a l i s m o inglés, a s í c o m o a h a c e r p a g a r la crisis al p u e b l o , n o h a p o d i d o d e s e n t e n d e r s e ni m u c h o m e n o s de las p o t e n t e s p r e s i o n e s de los E s t a d o s U n i d o s , de la i n d u s t r i a n a c i o n a l , del p r o l e t a r i a d o y de la clase m e d i a . N o es e x t r a ñ o e n t o n c e s que la p o l í t i c a e c o n ó m i c o - s o c i a l del g o b i e r n o provisional y , en p a r t i c u l a r , sus i n t e n t o s de s o l u c i o n a r el p r o b l e m a del p e t r ó l e o , h a y a n e x h i b i d o c o n t r a d i c c i o n e s y zigzag u e o s , a través de los cuales se va d e l i n e a n d o sin e m b a r g o u n a resultante bastante definida. L a p o l í t i c a e c o n ó m i c a - s o c i a l del g o b i e r n o provisional se h a c a r a c t e r i z a d o p o r los siguientes rasgos g e n e r a l e s : a) s e n t i d o de d e f e n s a c e r r a d a de la e s t r u c t u r a t r a d i c i o n a l del p a í s y de los privilegios del gran c a p i t a l agro-industrial ligado al i m p e r i a l i s m o ; b ) i n t e n c i ó n de s u p e r a r la crisis a c o s t a de las m a s a s t r a b a j a d o r a s ; c ) énfasis p u e s t o en las a c t i vidades a g r o p e c u a r i a s y en la n e c e s i d a d d e m a n t e n e r b u e n a s r e l a c i o n e s c o n los intereses imperialistas ligados a las m i s m a s ; c o n s i g u i e n t e p o s t e r g a c i ó n relativa del p r o c e s o i n d u s t r i a l ; d ) r e c o n o c i m i e n t o de la i n c a p a c i d a d de la b u r g u e s í a n a c i o n a l p a r a seguir d e s a r r o l l a n d o d e m o d o au-

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t ó n o m o la e c o n o m í a a r g e n t i n a ; e ) b ú s q u e d a d e s e s p e r a d a del c a p i t a l e x t r a n j e r o c o m o s o c i o m a y o r y aliado decisivo p a r a s u p e r a r las dific u l t a d e s ; f) c r e a c i ó n de c o n d i c i o n e s favorables p a r a e s t í m u l o d e la gran e m p r e s a y del c a p i t a l e x t r a n j e r o , e s p e c i a l m e n t e l i q u i d a c i ó n de t o d o vestigio de n a c i o n a l i s m o e c o n ó m i c o y d e i n t e r v e n c i o n i s m o estat a l , e x a l t a c i ó n de la libre iniciativa, a t a q u e a las c o n q u i s t a s y organizaciones obreras. E s t a p o l í t i c a se refleja en la m a s a de d e c l a r a c i o n e s y planes e m a n a dos del g o b i e r n o provisional y de los p a r t i d o s y p e r s o n a s q u e c o n él se i d e n t i f i c a n , a s í c o m o en las m e d i d a s y c o n t r a - m e d i d a s dispuestas p a r a c u m p l i r tales finalidades. C i t a r é d o s p o r t a v o c e s significativos. El p r i m e r o es R a ú l P r e b i s c h , asesor e c o n ó m i c o del g o b i e r n o p r o visional, q u e e n u n a serie de análisis y planes c r i t i c a t o d o i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l q u e n o se limite a c r e a r las c o n d i c i o n e s básicas y e s t í m u l o s q u e requiere la a c t i v i d a d p r i v a d a p a r a su m á x i m a e f i c a c i a ; p r o p u g n a la liquidación de las e m p r e s a s c o m e r c i a l e s e industriales del E s t a d o c o n la debida p r e f e r e n c i a a la iniciativa p a r t i c u l a r ; y consid e r a indispensable la a y u d a del capital e x t r a n j e r o p a r a salir d e la crisis y resolver los p r o b l e m a s f u n d a m e n t a l e s d e c r e c i m i e n t o . E s e c a p i t a l e x t r a n j e r o d e b e r á ser o b t e n i d o m e d i a n t e n e g o c i a c i o n e s de c a r á c t e r p ú b l i c o y en el c a m p o p r i v a d o , y a tal fin p r o g r a m a : el e n v í o d e m i siones financieras a E E . U U . y a E u r o p a , el e s t í m u l o d e las inversiones e x t r a n j e r a s , el ingreso al F o n d o M o n e t a r i o I n t e r n a c i o n a l y al B a n c o Mundial. 1 3

El s e g u n d o p o r t a v o z d e la p o l í t i c a e c o n ó m i c a del g o b i e r n o provisional es el e x - m i n i s t r o de I n d u s t r i a , c a p . A l v a r o A l s o g a r a y , a través de varios discursos, s o b r e t o d o el del 8 d e m a y o de 1 9 5 6 . E n este d i s c u r s o , A l s o g a r a y c o n s i d e r a causas de la a c t u a l crisis e c o n ó m i c a : " e l e s t a b l e c i m i e n t o de c o n t r o l e s generales p a r a t o d a la a c t i v i d a d e c o n ó m i c a , los a u m e n t o s masivos de salarios c o n e f e c t o r e t r o a c t i v o , las n a c i o n a l i z a c i o n e s y e s t a t i z a c i o n e s , el i n t e r v e n c i o n i s m o d e E s t a d o en los detalles de las r e l a c i o n e s l a b o r a b l e s " , el " a b s u r d o n a c i o n a l i s m o c o n su a c t i t u d s o b e r b i a e irresponsable f r e n t e a la c o l a b o r a c i ó n e x t r a n j e r a " . C o m o a l t e r n a t i v a y s o l u c i ó n o f r e c e el s i s t e m a de libre e m presa p r i v a d a " q u e h a h e c h o posible el f o r m i d a b l e desarrollo m a t e r i a l de los E E . U U . " E s t e s i s t e m a i m p l i c a : " l a m á x i m a l i b e r t a d e c o n ó m i c a " ; la liquidación del i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l y del n a c i o n a l i s m o 13 Sobre el Plan Prebisch de 1 9 5 5 , ver: A. Guillen, La conspiración de la oligarquía, Edit. Guitem, Buenos Aires, 1 9 5 6 ; Luis V. Sommi, El Plan Prebisch y el destino argentino, ADER, Córdoba, 1956; José V. Licega, Apreciaciones sobre el Plan Prebisch, Buenos Aires, 1 9 5 6 ; Arturo Jauretche, £7/Van Prebisch, Buenos Aires, 1 9 5 5 .

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e c o n ó m i c o ; el e s t í m u l o a la inversión en gran escala de c a p i t a l e s e x t r a n j e r o s en los p r o g r a m a s de desarrollo e c o n ó m i c o y de e x p l o t a c i ó n de los r e c u r s o s n a t u r a l e s del p a í s , sin q u e el t e m o r a la c o r r u p c i ó n y al c o h e c h o limiten n u e s t r a s i n i c i a t i v a s " ; la a d m o n i c i ó n al o b r e r o a fin de que s u b s t i t u y a las d e m a n d a s c o l e c t i v a s de a u m e n t o s de salarios p o r el l o g r o d i r e c t o de u n a m a y o r r e m u n e r a c i ó n individual a través de u n m a y o r t r a b a j o . E n síntesis: " t r a b a j o , p r o d u c t i v i d a d , a u s t e r i d a d y a u n s a c r i f i c i o " ; c l a r o e s t á que sólo p o r p a r t e de " q u i e n e s n o d i s p o n e n de o t r o s r e c u r sos que sus p e q u e ñ a s r e n t a s y el p r o d u c t o de su t r a b a j o " . El g o b i e r n o provisional h a t o m a d o u n a serie de m e d i d a s a c o r d e s c o n la p o s t u r a e x p u e s t a . L a r e f o r m a c a m b i a r í a se p r o p o n e , e n t r e o t r a s c o s a s , elevar los ingresos de los t e r r a t e n i e n t e s , " c r e a r u n a m b i e n t e favorable a la e n t r a d a de capitales y al desarrollo de las e x p o r t a c i o n e s " , facilitar la e x p o r t a c i ó n de u t i l i d a d e s . Se p e r m i t e la inversión de capitales e x t r a n j e r o s b a j o f o r m a de i m p o r t a c i ó n de e l e m e n t o s y p r o c e d i m i e n t o s p r o d u c t i v o s . Se a c u e r d a n facilidades p a r a " l a i n t r o d u c c i ó n de p r o d u c t o s e l a b o r a d o s o s e m i e l a b o r a d o s , similares a la p r o d u c c i ó n n a c i o n a l a c t i v a o p o t e n c i a l . . . c o n lo q u e , quiérase o n o , se le asesta el golpe de gracia a la i n d u s t r i a n a c i o n a l " (El Economista, junio 3 0 de 1 9 5 6 ) , a lo que c o n t r i b u y e t a m b i é n el e n c a r e c i m i e n t o de e l e m e n t o s i m p o r t a d o s p a r a la i n d u s t r i a que r e s u l t a de la d e v a l u a c i ó n . Se liquida el I n s t i t u t o A r g e n t i n o de P r o m o c i ó n del I n t e r c a m b i o y el C I F E N ( m o n o p o l i o estatal de la c o m e r c i a l i z a c i ó n de la m a d e r a ) , y se p r e p a r a la l i q u i d a c i ó n de la D i r e c c i ó n N a c i o n a l de Industrias de E s t a d o ( D I N I E ) , y de Industrias A u t o m o t o r a s y M e c á n i c a s del E s t a d o ( I A M E ) , del B a n c o de C r é d i t o Industrial y de la n a c i o n a l i z a c i ó n del B a n c o C e n t r a l . F i n a l m e n t e , se liberalizan o s u p r i m e n los c o n t r o les de p r e c i o s de u n a g a m a c a d a vez m á s a m p l i a de p r o d u c t o s . 1 4

U n a c o n c e s i ó n i m p o r t a n t í s i m a al i m p e r i a l i s m o y a la o l i g a r q u í a agro-industrial es la d e r o g a c i ó n de la C o n s t i t u c i ó n de 1 9 4 9 . U n desp a c h o de la U . P . , f e c h a d o el m i s m o d í a en que se a n u n c i a la d e r o g a c i ó n — l o . de m a y o de 1 9 5 6 — i n f o r m a que ello fue r e c i b i d o c o n b e n e p l á c i t o en c í r c u l o s f i n a n c i e r o s i n t e r n a c i o n a l e s . U n f u n c i o n a r i o de la d e l e g a c i ó n a r g e n t i n a a n t e la U . N. q u e preside el a l m i r a n t e 1 5

Las presiones reflejadas en las fuentes citadas provienen a la vez de diferentes sectores y órganos: de tipo oligárquico tradicional (editorial de La Nación, 11 enero 1 9 5 6 ) ; industriales (declaración de 26 federaciones adheridas a la Confederación de Industrias en favor de empréstitos extranjeros, Clarín, 20 diciembre 1 9 5 5 ) ; militares (General Jorge A Giovanelli, La Prensa, 27 julio 1 9 5 6 ) . 15 La Prensa, 2 de mayo de 1 9 5 6 . 1 4

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A n i b a l G. Olivieri, a f i r m a que " e s u n p a s o p o s i t i v o p a r a el restablecim i e n t o del c r é d i t o i n t e r n a c i o n a l de n u e s t r o p a í s " . " N u e s t r o g o b i e r n o —agregó— h a e l i m i n a d o los f a c t o r e s de i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l q u e p r e s e n t a b a n o b s t á c u l o s t a n t o d e n t r o de la e v o l u c i ó n e c o n ó m i c a i n t e r n a del p a í s c o m o en lo que se refiere a las posibilidades de a t r a e r inversiones e x t r a n j e r a s " . " A l g u n o s r e c i e n t e s h e c h o s i n t e r n o s q u e p a r e c í a n i n d i c a r la f u e r t e t e n d e n c i a de algunos s e c t o r e s en favor de u n e x c e s i v o i n t e r v e n c i o n i s m o e s t a t a l —lo que r e p e t i r í a la triste e x p e r i e n c i a e c o n ó m i c a d i c t a t o r i a l — h a b r í a n p r o v o c a d o t e m o r e s en c í r c u l o s financ i e r o s i n t e r n a c i o n a l e s . P e r o c o n la a p r o b a c i ó n del ingreso de la Arg e n t i n a al F o n d o y al B a n c o I n t e r n a c i o n a l se t o m ó u n a m e d i d a positiva p a r a r e s t a u r a r el c r é d i t o i n t e r n a c i o n a l a r g e n t i n o , y , sin d u d a , u n a r e p e r c u s i ó n s e m e j a n t e h a de t e n e r la d e c l a r a c i ó n f o r m u l a d a h o y p o r el p r e s i d e n t e A r a m b u r u " . L a r e a c c i ó n favorable a n t e esta p o l í t i c a n o se h a c e e s p e r a r . E n los 2 ú l t i m o s a ñ o s del p e r o n i s m o se r a d i c a r o n en el p a í s c a p i t a l e s e x t r a n j e r o s p o r un t o t a l de 1 2 millones de d ó l a r e s , incluso los 8 m i l l o n e s de K a i s e r . B a j o el g o b i e r n o p r o v i s i o n a l , de e n e r o a julio de 1 9 5 6 , se aut o r i z a n inversiones e x t r a n j e r a s p o r 1 7 . 8 millones de d ó l a r e s , y a fines de j u l i o se e n c u e n t r a n a c o n s i d e r a c i ó n 2 9 p r o p u e s t a s p o r u n t o t a l de 2 5 . 2 m i l l o n e s . L o s E E . U U . t i e n e n p a r t i c i p a c i ó n p r i m o r d i a l en e s t o s m o v i m i e n t o s de c a p i t a l e s . 1 6

B . La lucha

inter-imperialista

A estas c o n c e s i o n e s generales se agregan las destinadas especialm e n t e a c o n g r a c i a r s e c o n los intereses de G r a n B r e t a ñ a y E E . U U . L o s p r i m e r o s h a n r e s u l t a d o m u y f a v o r e c i d o s p o r el g o l p e de sept i e m b r e y la c o n s t i t u c i ó n del n u e v o g o b i e r n o : d e s e m p e ñ a r o n u n p a p e l decisivo en u n o y o t r a , se hallan e s t r e c h a m e n t e v i n c u l a d o s a los grup o s o l i g á r q u i c o s que t a n i m p o r t a n t e p a p e l j u e g a n en la n u e v a e t a p a . P e r o t o d o ello n o significa q u e el p r o c e s o i n i c i a d o en s e p t i e m b r e de 1 9 5 5 h a y a significado p a r a E E . U U . u n d e s a s t r e irreparable ni u n ret r o c e s o a b s o l u t o . N o o b s t a n t e el a v a n c e b r i t á n i c o , y el i m p o r t a n t e o b s t á c u l o que p a r a un arreglo definitivo e n t r e la A r g e n t i n a y E E . U U . c o n s t i t u y e su c o m p e t e n c i a c o m e r c i a l en varios p r o d u c t o s i m p o r t a n t e s , los intereses de los E s t a d o s U n i d o s e s t á n en c o n d i c i o n e s de c o n t r a t a c a r e x i t o s a m e n t e y de c o n v e r t i r u n r e t r o c e s o relativo en u n a n u e v a fase de p e n e t r a c i ó n p r o f u n d a . A ello c o n t r i b u y e n c a d a vez 16 La Prensa, 15 y 22 junio 1 9 5 6 ; ¿a Nación, 28 julio 1 9 5 6 .

POLÍTICA PETROLERA DEL ESTADO ARGENTINO

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m á s : la p o s i c i ó n h e g e m ó n i c a de E E . U U . en el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l y en L a t i n o a m é r i c a ; el r e t r o c e s o general del I m p e r i o B r i t á n i c o , y la imposibilidad casi a b s o l u t a en q u e se halla de c o n t r i b u i r a u n a soluc i ó n , a u n q u e sólo sea parcial y d e f e c t u o s a , de graves p r o b l e m a s e c o n ó m i c o s de la A r g e n t i n a ( e m p r é s t i t o s , e q u i p a m i e n t o i n d u s t r i a l , e t c . ) ; los sólidos lazos que los intereses n o r t e a m e r i c a n o s h a n i d o a n u d a n d o c o n s e c t o r e s y g r u p o s i m p o r t a n t e s de la e c o n o m í a y la p o l í t i c a a r g e n t i n a ( s e c t o r industrial, p e r s o n a l i d a d e s m i l i t a r e s ) . L a presión e c o n ó m i c o - p o l í t i c a de G r a n B r e t a ñ a , y las m e d i d a s q u e en su favor h a t o m a d o el G o b i e r n o Provisional, se e v i d e n c i a n en el p r o c e s o general arriba e s b o z a d o . A ello p u e d e agregarse el e n v í o de u n a misión oficial a E u r o p a , que f i r m a u n a c u e r d o de c o m e r c i o y p a gos e n t r e la A r g e n t i n a y las n a c i o n e s de la U n i ó n E u r o p e a de P a g o s , el cual e s t a b l e c e u n m e c a n i s m o m u l t i l a t e r a l , a m p l í a o t r a vez la z o n a del m u n d o en la que se e m p l e a la libra c o m o principal u n i d a d m o n e t a r i a p a r a t r a n s a c c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s , y f a v o r e c e la p a r t i c i p a c i ó n de G r a n B r e t a ñ a en el m e r c a d o a r g e n t i n o de p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a dos y en las e x p o r t a c i o n e s a r g e n t i n a s a s í c o m o su l u c r a t i v a f u n c i ó n de i n t e r m e d i a r i o de p r o d u c t o s n a c i o n a l e s en el m e r c a d o m u n d i a l . L o s intereses e s t a d o u n i d e n s e s sin e m b a r g o n o se d u e r m e n . El g o l p e militar h a f r e n a d o en c i e r t a m e d i d a la r á p i d a i r r u p c i ó n q u e desarrollab a n en los ú l t i m o s a ñ o s del g o b i e r n o p e r o n i s t a , y f a v o r e c e e v i d e n t e m e n t e la a c c i ó n b r i t á n i c a ; p e r o h a l i q u i d a d o t a m b i é n u n e x p e r i m e n t o que E E . U U . n u n c a vio c o n a g r a d o , q u e a m e n a z a b a y a volverse i n c o n trolable e i n e f e c t i v o , y c o n el q u e se h a b í a llegado a p a c t a r n a d a m á s que c o m o mal m e n o r . C a u t e l o s a , c o n s c i e n t e de la c o m p l e j i d a d de la nueva situación, no dispuesta a c o m p r o m e t e r s e demasiado antes de q u e se estabilice s u f i c i e n t e m e n t e la s i t u a c i ó n p o l í t i c a , p e r o v i g o r o s a e i n e x o r a b l e , la a c c i ó n n o r t e a m e r i c a n a n o t a r d a en h a c e r s e s e n t i r . T r a s diversos s í n t o m a s de a p r o x i m a c i ó n , el 3 0 de n o v i e m b r e de 1 9 5 5 llega el s e c r e t a r i o a d j u n t o p a r a a s u n t o s l a t i n o a m e r i c a n o s del D t o . de E s t a d o , al f r e n t e de u n c o m i t i v a de f u n c i o n a r i o s civiles y m i l i t a r e s , p a r a e x p l o r a r la v e r d a d e r a a c t i t u d del n u e v o g o b i e r n o arg e n t i n o " e n lo que se refiere a inversiones de c a p i t a l e x t r a n j e r o y a o t r o s a s p e c t o s de la p o l í t i c a e c o n ó m i c a " . Las seguridades recibidas d e b i e r o n ser s a t i s f a c t o r i a s , pues c o m o saldo de la visita se a c u e r d a al g o b i e r n o provisional el p r é s t a m o g e s t i o n a d o p o r el p r e s i d e n t e P e r ó n p a r a la siderurgia a r g e n t i n a , de 6 0 m i l l o n e s de d ó l a r e s . 1 7

P a r a n o dejar d u d a s s o b r e esa " v e r d a d e r a a c t i t u d " q u e p r e o c u p a al 17 Clarín, 2 y 3 diciembre 1 9 5 5 ; Visión, 25 noviembre 1955.

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MARCOS KAPLAN

D e p a r t a m e n t o de E s t a d o , el G o b i e r n o Provisional r e i t e r a d e c l a r a c i o nes a n t i - c o m u n i s t a s y de solidaridad militar p a n a m e r i c a n a , y r a t i f i c a la a d h e s i ó n a r g e n t i n a a la C a r t a de la O r g a n i z a c i ó n de E s t a d o s A m e r i c a n o s ( C o n f e r e n c i a de B o g o t á , 1 9 4 8 ) ; f i r m a c o n E E . U U . u n c o n v e nio p o r el q u e este p a í s v e n d e 8 0 , 0 0 0 t o n s . de a c e i t e c o m e s t i b l e en c o n d i c i o n e s q u e servirán p a r a facilitar la p e n e t r a c i ó n d e E E . U U . e n la e c o n o m í a a r g e n t i n a ; a d h i e r e a los c o n v e n i o s de B r e t t o n W o o d s y p r e p a r a el ingreso del p a í s en el F o n d o M o n e t a r i o I n t e r n a c i o n a l y en el B a n c o M u n d i a l . C o m o c o n s e c u e n c i a , la gran prensa de los E E . U U . p r o c l a m a q u e " e s t e es el m o m e n t o de t e n e r fe en la A r g e n t i n a y en sus l í d e r e s " y de prestarles a p o y o ; grandes b a n c o s c o m i e n z a n a liberalizar las posibilidades crediticias en favor de la A r g e n t i n a ; y se suc e d e n las p r o p u e s t a s de inversión de c a p i t a l e s n o r t e a m e r i c a n o s . 1 8

F a l t a llevar la c r e c i e n t e a r m o n í a h a s t a su c o r o n a c i ó n . A este fin, en j u n i o de 1 9 5 6 es enviada a W a s h i n g t o n u n a misión e c o n ó m i c a p a r a solicitar la a y u d a del c a p i t a l i s m o n o r t e a m e r i c a n o . N o son ajenas a este viaje a c t i t u d e s oficiales a r g e n t i n a s c o m o la r e f e r e n t e al c o n t r a t o K a i s e r . E n j u n i o de 1 9 5 6 , la J u n t a N a c i o n a l d e R e c u p e r a c i ó n Patrim o n i a l d i c t a m i n a q u e c o r r e s p o n d e devolver los bienes p e r t e n e c i e n tes a Industrias K a i s e r A r g e n t i n a , S. A . y l e v a n t a r la i n t e r d i c c i ó n , n o o b s t a n t e las a n o m a l í a s q u e j u s t i f i c a r o n e s t a m e d i d a ; a r a í z de lo cual la K a i s e r a n u n c i a q u e t o d o e s t á listo p a r a invertir un m i l l ó n a d i c i o n a l de dólares en su e m p r e s a a r g e n t i n a . D u r a n t e su e s t a d í a en E E . U U . , la misión a r g e n t i n a realiza e x t e n s a s c o n v e r s a c i o n e s p r e l i m i n a r e s c o n los e x p e r t o s del g o b i e r n o n o r t e a m e r i c a n o ; o b t i e n e la e x p e d i t i v a a p r o b a c i ó n inicial del ingreso al B a n c o Mundial y al F o n d o M o n e t a r i o I n t e r n a c i o n a l ; m a n t i e n e p r o l o n g a d a s c o n f e r e n c i a s c o n r e p r e s e n t a n t e s de los grandes grupos f i n a n c i e r o s ; p r o d i g a , en g e n e r a l , seguridades s o b r e las brillantes p e r s p e c t i v a s que o f r e c e el p a í s a los capitales e x t r a n j e r o s .

C. La política

petrolera

¿ C ó m o se e x p r e s a e s t e p r o c e s o general en el p r o b l e m a o b j e t o de n u e s t r o análisis? L a e v o l u c i ó n de la p o l í t i c a del G o b i e r n o Provisional en r e l a c i ó n al p e t r ó l e o reviste t a m b i é n u n c a r á c t e r c o n t r a d i c t o r i o , n o s ó l o p o r los f a c t o r e s generales y a a n a l i z a d o s , sino t a m b i é n p o r u n p r o b l e m a de c l i m a p o l í t i c o . P o r su e s t r u c t u r a y t e n d e n c i a s clasistas,

18 La Razón, 28 marzo 1 9 5 6 ; Clarín, 30 enero 1 9 5 6 .

POLÍTICA PETROLERA DEL ESTADO ARGENTINO

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y p o r su c a r á c t e r de g o b i e r n o de b u r g u e s í a n a c i o n a l en u n a e t a p a d e crisis el g o b i e r n o de jacto a s p i r a r í a a " s o l u c i o n a r " el p r o b l e m a del p e t r ó l e o c o n la c o l a b o r a c i ó n del c a p i t a l i m p e r i a l i s t a . Sin e m b a r g o , se o p o n e n a un d e s e n l a c e d i r e c t o y r á p i d o en este s e n t i d o d o s ó r d e n e s de f a c t o r e s . U n o de ellos lo c o n s t i t u y e la c o m p e t e n c i a a n g l o - n o r t e a m e r i c a n a a ú n n o resulta a favor de n i n g u n o de los intereses en c o n flicto, lo que i m p i d e al g o b i e r n o a r g e n t i n o d a r u n a s o l u c i ó n definitiva al a s u n t o (si bien a m b o s g r u p o s rivales p r e s i o n a n c o i n c i d e n t e m e n t e p a r a liquidar t o d a veleidad n a c i o n a l i s t a q u e p u d i e r a aflorar en algún g r u p o o f i c i a l i s t a ) . El status quo p e r j u d i c a m e n o s a G r a n B r e t a ñ a , beneficiaría de la d e p e n d e n c i a e n e r g é t i c a del p a í s , que a E E . U U . seriam e n t e p o s t e r g a d o s en el disfrute del m e r c a d o a r g e n t i n o . El o t r o asp e c t o e s t á d a d o p o r el h e c h o de que la d e f e n s a del p e t r ó l e o a n t e la posibilidad de su e n t r e g a al capital e x t r a n j e r o c o n s t i t u y ó u n a c o n s i g n a c e n t r a l en la c o n s o l i d a c i ó n del f r e n t e a n t i - p e r o n i s t a y en la p r e p a r a c i ó n del golpe militar, p o r lo q u e mal q u e p o d r í a el n u e v o r é g i m e n e j e c u t a r de la n o c h e a la m a ñ a n a lo q u e t a n e x i t o s a m e n t e r e p r o c h ó e h i z o j u g a r en d e s m e d r o de su a n t e c e s o r . L a p o l í t i c a p e t r o l e r a del G o b i e r n o P r o v i s i o n a l , p r e s i o n a d o de m o d o s i m u l t á n e o y c o n t r a d i c t o r i o p o r el i m p e r i a l i s m o ( e s p e c i a l m e n t e de E E . U U . ) que aspira al c o n t r o l a b s o l u t o del p e t r ó l e o a r g e n t i n o , y la n e c e s i d a d de n o a d o p t a r d e m a s i a d o a b i e r t a y p r e c i p i t a d a m e n t e u n a a c t i t u d e n t r e g u i s t a en un p r o b l e m a de e x c e p c i o n a l r e s o n a n c i a p o l í t i c a , h a c o n s i s t i d o en síntesis en lo siguiente. Se a c e p t a y p r o c l a m a f o r m a l m e n t e c o n s i g n a s n a c i o n a l i s t a s en lo r e f e r e n t e al p e t r ó l e o , a Y P F , e t c . ; se p r e p a r a s i m u l t á n e a m e n t e u n c l i m a favorable a la c o l a b o r a c i ó n c o n el c a p i t a l e x t r a n j e r o en t o d o s los d e m á s a s p e c t o s de la e c o n o m í a n a c i o n a l ( r e i t e r a c i ó n obsesiva de la s i t u a c i ó n c r í t i c a , e t c . ) ; se restringe o s a b o t e a t o d a m e d i d a que p u e d a c o n t r i b u i r v e r d a d e r a m e n t e a la s o l u c i ó n del p r o b l e m a p e t r o l e r o ; se va p r e s e n t a n d o gradual y c a u t e l o s a m e n t e las inversiones imperialistas c o m o ú n i c a posibilidad p a r a evadirse del s u p u e s t o callejón sin salida. P a r a verificar e s t a hipótesis en los h e c h o s se e x a m i n a r á sucesivam e n t e y en su i n t e r a c c i ó n las b u e n a s i n t e n s i o n e s p r o c l a m a d a s , las prim e r a s presiones del e x t e r i o r y sus aliados n a t i v o s , el plan t e ó r i c o y el plan real del g o b i e r n o , y las p r e s i o n e s finales c o n vistas a u n a d e c i s i ó n definitiva de la c u e s t i ó n . D. Las buenas

intenciones

El 2 3 de s e p t i e m b r e de 1 9 5 5 el p r e s i d e n t e L o n a r d i a n u n c i a q u e t e r -

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MARCOS KAPLAN

m i n a r á u n a t r a m i t a c i ó n — c o n t r a t o C a l i f o r n i a — " q u e según t a n t a s opin i o n e s r e s p e t a b l e s , i n c l u s o del e x t r a n j e r o , n o n o s b e n e f i c i a . H a r é lo n e c e s a r i o p a r a c o n s e g u i r los e l e m e n t o s t é c n i c o s n e c e s a r i o s p a r a p e r f o rar p o r n u e s t r a c u e n t a . P u e d e q u e ello i m p l i q u e u n a p e q u e ñ a d e m o r a , p e r o ella es preferible a c r e a r c o n d i c i o n e s p e l i g r o s a s ; q u e p u e d a n , inc l u s o , t r a s c e n d e r al c a m p o p o l í t i c o " . El 2 7 de s e p t i e m b r e , el n u e v o m i n i s t r o de I n d u s t r i a , d o c t o r Morix e , p r o m e t e que se c o n v e r t i r á a Y P F en " u n a gran r e p a r t i c i ó n indep e n d i e n t e que t e n g a c e l e r i d a d a d m i n i s t r a t i v a y agilidad c o m e r c i a l " , se e n c a r a r á el p r o b l e m a del t r a n s p o r t e de p e t r ó l e o p a r a facilitar la e x t r a c c i ó n de c r u d o , se p r o v e e r á a Y P F " d e t o d a clase d e e l e m e n t o s " p a r a su e x p l o t a c i ó n integral, se analizará el e s t a d o de las o b r a s d e S a l t o G r a n d e , " s e p r e o c u p a r á en general p o r el a c r e c e n t a m i e n t o del p o d e r í o e n e r g é t i c o , í n t i m a m e n t e ligado al desarrollo de la s i d e r u r g i a " . El m i s m o d í a 2 7 el general L o n a r d i d e c l a r a a p e r i o d i s t a s : " P e r f o r a r e m o s ( p e t r ó l e o ) p o r n u e s t r a c u e n t a . L o s d u e ñ o s de las m á q u i n a s n o p o d r á n negarlas i n d e f i n i d a m e n t e , sin a f r o n t a r la r e p r o b a c i ó n m o r a l d e los p u e b l o s p e r j u d i c a d o s " . El 3 de o c t u b r e de 1 9 5 5 el m i n i s t r o M o r i x e a f i r m a la c a d u c i d a d de h e c h o del c o n v e n i o C a l i f o r n i a , y la llegada a m a n o s del P. E . de o f r e c i m i e n t o s de c o n s o r c i o s d i s p u e s t o s a p r o p o r c i o n a r a Y P F equip o s de p e r f o r a c i ó n a p a g o s diferidos " y en c a n t i d a d e s que c u b r e n las n e c e s i d a d e s de la h o r a p r e s e n t e " . F i n a l m e n t e , al c e l e b r a r s e el D í a del P e t r ó l e o ( 1 3 d e d i c i e m b r e de 1 9 5 5 ) , A r a m b u r u r e a f i r m a q u e se d a r á a u t a r q u í a a d m i n i s t r a t i v a a Y P F y se la i m p u l s a r á c o n gran p a r t e de las disponibilidades de divisas y c o n el r e s c a t e de los bienes mal habidos. E. Primeras

presiones

L a s p r i m e r a s p r e s i o n e s o p u e s t a s r e f e r e n t e s al f u t u r o del p e t r ó l e o se m a n i f i e s t a n de i n m e d i a t o . E x p r e s i ó n de las m i s m a s e s , a n t e t o d o , la d e s i g n a c i ó n c o n f e c h a 2 9 de s e p t i e m b r e de 1 9 5 5 del n u e v o minist r o de I n d u s t r i a , d o c t o r H o r a c i o M o r i x e , de n e t o s a n t e c e d e n t e s p r o o l i g á r q u i c o s y p r o - i m p e r i a l i s t a s . E n p u e s t o s clave de Y P F y del gob i e r n o p e r m a n e c e n o se e n c a r a m a n h o m b r e s v i n c u l a d o s c o n e m p r e s a s e x t r a n j e r a s o p a r t i d a r i o s de c o l a b o r a r c o n ellas, o q u e p r o p o r c i o n a r o n o t o l e r a r o n la p r e p a r a c i ó n de la e n t r e g a a través d e n e g o c i a c i o n e s con Odlum, Socal, etc. D e regreso a E E . U U . , M r . E d g a r F . K a i s e r , p r e s i d e n t e de la K a i s e r M o t o r s C o r p . , e x p r e s a q u e , de a c u e r d o a l o que le m a n i f e s t a r a el

POLÍTICA PETROLERA D E L ESTADO ARGENTINO

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p r e s i d e n t e L o n a r d i en u n a e n t r e v i s t a , el n u e v o g o b i e r n o a r g e n t i n o h o n r a r á la p a l a b r a d a d a p o r el r é g i m e n a n t e r i o r , n o sólo p o r p r u r i t o de c u m p l i m i e n t o de las o b l i g a c i o n e s oficiales, sino t a m b i é n p o r q u e desea a t r a e r c o r r i e n t e s de inversión e x t r a n j e r a s al p a í s . A ñ a d e q u e , a u n q u e el g o b i e r n o de B u e n o s Aires n o t i e n e i n t e n c i ó n de a c e p t a r las e x p l o t a c i o n e s p e t r o l e r a s en la A r g e n t i n a p o r la S t a n d a r d Oil C o m p a n y de C a l i f o r n i a , c o n v e n i d a s p o r el r é g i m e n d e r o g a d o , la p r e s e n t e a d m i n i s t r a c i ó n a r g e n t i n a es m u c h o m á s f a v o r a b l e que la a n t e r i o r p a r a los inversionistas n o r t e a m e r i c a n o s . K a i s e r e x p l i c ó que el p r e s i d e n t e L o nardi e n f r e n t a u n serio p r o b l e m a p o l í t i c o en c u a n t o r e s p e c t a al c o n t r a t o p e t r o l e r o , y que p o r tal r a z ó n el p r i m e r m a n d a t a r i o p r o v i s i o n a l n o c o n s i d e r a c o n v e n i e n t e q u e sea r e c o n o c i d o p o r el n u e v o g o b i e r n o . P e r o agregó f i n a l m e n t e q u e c o n el p r e s e n t e g o b i e r n o a r g e n t i n o u n o t i e n e p r o b a b i l i d a d e s de seguridad y p e r m a n e n c i a (Acción Industrial, 12 octubre 1 9 5 5 , pág. 7 ) . E s t a s " s e g u r i d a d e s " son c o n f i r m a d a s p o r el p r e s i d e n t e L o n a r d i en d e c l a r a c i o n e s del 2 6 d e o c t u b r e d e 1 9 5 5 : " N o es e x a c t o q u e los arg e n t i n o s c a r e z c a m o s de a p t i t u d e s p a r a p r o d u c i r p e t r ó l e o p o r n u e s t r o propio esfuerzo. E n tiempo relativamente c o r t o p o d r e m o s duplicar la p r o d u c c i ó n a c t u a l , y l l e g a r e m o s d e s p u é s , c o n p e r s i s t e n t e s esfuerz o s , a c u b r i r t o d a s n u e s t r a s n e c e s i d a d e s . A p e s a r de e l l o , e s t e gobiern o c r e e c o n v e n i e n t e y n e c e s a r i o el a p o r t e del c a p i t a l p r i v a d o y públic o e x t r a n j e r o , y de la t é c n i c a i n t e r n a c i o n a l , p a r a p r o m o v e r u n v i g o r o s o r i t m o de d e s a r r o l l o . C r e e m o s en el s i s t e m a de l a libre e m p r e sa, q u e t a n t o h a c o n t r i b u i d o al p r o g r e s o de la civilización o c c i d e n t a l , p o r q u e n o es i n c o m p a t i b l e c o n u n a s a n a p o l í t i c a e c o n ó m i c a del Estado". L a s p r e s i o n e s se e j e r c e n t a n t o desde el l a d o inglés c o m o desde el n o r t e a m e r i c a n o . L a s p r i m e r a s se reflejan en las seguridades oficiales dadas de que n o se r o m p e r á la p e r n i c i o s a d e p e n d e n c i a de los c o m b u s tibles p r o p o r c i o n a d o s p o r G r a n B r e t a ñ a . P r e g u n t a d o al a d m i n i s t r a d o r de Y P F , general I n t z a u r g a r a t , si su a d m i n i s t r a c i ó n p i e n s a c o n t i n u a r c o n el principal p r o v e e d o r q u e h a s t a a h o r a f u e G r a n B r e t a ñ a , c o n t e s t a q u e " l a s e m p r e s a s de c a p i t a l b r i t á n i c o h a n v e n i d o c o n t r i b u y e n d o al a b a s t e c i m i e n t o de los c o m b u s t i b l e s q u e r e q u i e r e el p a í s en f o r m a s a t i s f a c t o r i a y c o n v e n i e n t e , t a n t o desde el p u n t o de vista de los p r o d u c t o s c o m o d e su t r a n s p o r t e " . (El Economista, 5 de noviemb r e de 1 9 5 5 ) . L a p r e s i ó n n o r t e a m e r i c a n a se e v i d e n c i a d u r a n t e la vista del e q u i p o p r e s i d i d o p o r M r . H o l l a n d . E n su e n t r e v i s t a c o n e m p r e s a r i o s industriales se p r o d u j o u n significativo e p i s o d i o . " . . . U n a c u e r d o d e c a b a -

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lleros h a b í a e s t a b l e c i d o c o m o " t a b ú " , o sea p r o h i b i d o , el p r o b l e m a del p e t r ó l e o . W a u g h ( p r e s i d e n t e del E x i m - b a n k ) , a n t e el a s o m b r o gen e r a l , dijo q u e p a r a la e x p l o t a c i ó n p o r p a r t i c u l a r e s del o r o n e g r o e n la A r g e n t i n a el b a n c o d a r í a " i n m e d i a t a m e n t e " c u a l q u i e r s u m a de d ó l a r e s , y se refirió de esa f o r m a a los e m p r é s t i t o s q u e en tal s e n t i d o h a b í a n h e c h o V e n e z u e l a y Brasil. D e p r o n t o H o l l a n d e s c r i b i ó rápidam e n t e u n a s p a l a b r a s en u n p a p e l y se lo p a s ó a W a u g h . Se p r o d u j o e n t o n c e s u n silencio sólido del o r a d o r , quien c a m b i ó de t e m a , d i s c u l p á n d o s e de " o p i n a r s o b r e a s u n t o s q u e le eran a j e n o s " . (Qué..., d i c i e m b r e 7 de 1 9 5 5 , p . 4 1 ) . D e a c u e r d o a u n ó r g a n o de los intereses n o r t e a m e r i c a n o s , "las c o m p a ñ í a s p e t r o l e r a s de E E . U U . e s t á n c o m e n z a n d o a interesarse o t r a vez en A r g e n t i n a . H a n r e c i b i d o i n f o r m e s de sus a g e n t e s en B u e n o s Aires de q u e el g o b i e r n o del p r e s i d e n t e A r a m b u r u r e c i b i r í a c o n a g r a d o p r o p o s i c i o n e s a d e c u a d a s p a r a la p a r t i c i p a c i ó n e x t r a n j e r a en la e x p l o r a c i ó n y e x p l o t a c i ó n de los y a c i m i e n t o s p e t r o l í f e r o s del p a í s . L o s i n f o r m e s e s t á n b a s a d o s en u n c o m e n t a r i o que casi p a s o inadvert i d o d u r a n t e u n a c o n f e r e n c i a de p r e n s a , e n el q u e dijo q u e su p r o g r a m a n e c e s i t a r í a " u n a gran inversión de c a p i t a l en la i n d u s t r i a , el t r a n s p o r t e y el p e t r ó l e o " . S e e s p e r a q u e en el m e s de f e b r e r o A r g e n t i n a f i r m e u n a c u e r d o c o n E E . U U . b a j o el " P u n t o C u a t r o " de asist e n c i a t é c n i c a . D u r a n t e el r é g i m e n d e P e r ó n , A r g e n t i n a fue el ú n i c o p a í s que n o p a r t i c i p ó en e s t e t i p o de a c u e r d o s " (Visión, 2 3 de diciemb r e de 1 9 5 5 , p . 4 0 ) . Se r e c u r r e a t é c n i c o s e x t r a n j e r o s p a r a d e t e r m i n a r la c a p a c i d a d de p r o d u c c i ó n de los p o z o s . " . . . S e n o s a d v i r t i ó p o r diversos c o n d u c t o s —dice A l v a r o A l s o g a r a y — q u e los d a t o s de q u e d i s p o n í a m o s p o d í a n e s t a r e q u i v o c a d o s , y q u e el p a í s n o d e b í a e m b a r c a r s e en u n a a v e n t u r a . Pese a q u e c o n f i á b a m o s e n n u e s t r a s f u e n t e s de i n f o r m a c i ó n , n o s p a r e c i ó c o n v e n i e n t e e n t o n c e s a g o t a r el e x a m e n del p r o b l e m a , y s o l i c i t a m o s a las N a c i o n e s U n i d a s q u e n o s r e c o m e n d a r a n u n t é c n i c o , de c u y a capacidad e imparcialidad n o pudiera dudarse, para hacer un e x a m e n general de n u e s t r a s p o s i b i l i d a d e s . . . L a n a t u r a l e z a del organ i s m o i n t e r n a c i o n a l c o n s t i t u y e u n a g a r a n t í a a c e r c a de l a imparcialid a d del t é c n i c o , s e ñ o r G e o r g e E l l i o t , p u e s t o q u e n o p o d í a r e c u r r i r a u n t é c n i c o ligado a e m p r e s a s p e t r o l e r a s e x t r a n j e r a s , r a z ó n p o r la c u a l a c a s o dijera q u e e r a i n s u f i c i e n t e la r e s e r v a de p e t r ó l e o " . E l l i o t llega al p a í s el 1 3 de d i c i e m b r e de 1 9 5 5 , y e s t u d i a p r o l i j a m e n t e diversos y a c i m i e n t o s , d a n d o c o n c l u s i o n e s f a v o r a b l e s a las posibilidades del p a í s , q u e c o n f i r m a n p l e n a m e n t e lo p r e v i s t o p o r los t é c n i c o s de Y P F . E s t o s h e c h o s h a n sido d u r a m e n t e c r i t i c a d o s desde d i s t i n t o s p u n t o s

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de vista, y c o n r a z ó n . L o s m o t i v o s i n v o c a d o s p o r A l s o g a r a y d e m u e s t r a n que el m i n i s t r o r e s p o n s a b l e de la p o l í t i c a e n e r g é t i c a t o m ó decisión t a n i m p o r t a n t e en base a r u m o r e s d e s t i n a d o s a m i n a r la fe en las posibilidades y j e r a r q u í a de los y a c i m i e n t o s y de los t é c n i c o s argentin o s . Se r e c u r r i ó a u n e x p e r t o e x t r a n j e r o , q u e d e b i ó n e c e s a r i a m e n t e c a p a c i t a r s e b a j o d e p e n d e n c i a de los c o n s o r c i o s m o n o p o l i s t a s , y c u y a m e n t a l i d a d , p o r lo m i s m o , d e b i ó i m p r e g n a r s e de la i d e o l o g í a e l a b o r a da p o r a q u é l l o s . E l l o i m p l i c a b a m e n o s p r e c i a r i n j u s t i f i c a d a m e n t e a los eficientes t é c n i c o s a r g e n t i n o s , a s í c o m o " l i b r a r a la i n t e r p r e t a c i ó n e x t r a n j e r a la v a l o r a c i ó n de las posibilidades e x t r a c t i v a s de n u e s t r o s yacimientos". U n a m e d i d a c o n c r e t a del G o b i e r n o Provisional que los t r u s t s recib e n a l e g r e m e n t e es el d e c r e t o del 1 9 de e n e r o de 1 9 5 6 q u e a u m e n t a los p r e c i o s de los c o m b u s t i b l e s . S e g ú n el m i n i s t r o A l s o g a r a y , ello sólo incidiría del 1 al 1 0 % en la i n d u s t r i a . P e r o lo c i e r t o es q u e , en base al c o n s u m o n a c i o n a l de c o m b u s t i b l e s , se c a l c u l a q u e a r a í z de e s t o s aum e n t o s d e b e r á pagarse e n 1 9 5 6 a l r e d e d o r de 4 , 0 0 0 m i l l o n e s de p e s o s m á s que en el a n t e r i o r a ñ o , c o n i m p a c t o en los c o s t o s de p r o d u c c i ó n y t r a n s p o r t e , y en los p r e s u p u e s t o s familiares. E n su Plan de R e s t a b l e c i m i e n t o E c o n ó m i c o , R a ú l Prebisch p r o p o n e los siguientes p u n t o s relativos al p e t r ó l e o : " 1 . F i r m e c o n t i n u a c i ó n de la p o l í t i c a t r a d i c i o n a l c o n t r a r i a a las c o n c e s i o n e s privadas a fin de r e s g u a r d a r el p a í s d e la a c c i ó n de c o m b i naciones monopolistas internacionales. " 2 . E x p l o r a c i ó n y e x p l o t a c i ó n d i r e c t a p o r el E s t a d o , o m e d i a n t e c o n t r a t o s de p r e s t a c i ó n de servicios en q u e se a p o r t e c a p i t a l e s y c o o p e r a c i ó n t é c n i c a , a fin de p r o m o v e r u n m á s i n t e n s o a p r o v e c h a m i e n t o de los r e c u r s o s p e t r o l í f e r o s del p a í s . " 3 . C o n s t r u c c i ó n de o l e o d u c t o s y g a s o d u c t o s . L a f i n a n c i a c i ó n de estas o b r a s será c u b i e r t a en la siguiente f o r m a : a ) L a p a r t e c o n c e r n i e n t e a la i m p o r t a c i ó n de m a t e r i a l e x t r a n j e r o , m e d i a n t e el e m p l e o de reservas m o n e t a r i a s en la m e d i d a en que n o sea dable c o n s e g u i r c r é d i t o s e x t e r i o r e s c o m p a t i b l e s c o n la p o l í t i c a t r a d i c i o n a l del p e t r ó l e o . H a y varias p r o p o s i c i o n e s a c t u a l m e n t e en estudio. b ) L a p a r t e de inversiones d e n t r o del p a í s , c o n la m i t a d del p r o d u c t o de la l i q u i d a c i ó n de los bienes m a l h a b i d o s ; m i e n t r a s e s t a liq u i d a c i ó n n o se r e a l i c e , y p a r a c u b r i r lo q u e f a l t a r e , se h a r á u s o del crédito interno". El p r i m e r y t e r c e r p u n t o s e s t á n d e s t i n a d o s a t r a n q u i l i z a r los senti-

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m i e n t o s n a c i o n a l i s t a s , m i e n t r a s que el s e g u n d o e s t a b l e c e la m i s m a var i a n t e — c o n t r a t o s de p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s — q u e p r e p a r ó la e n t r e g a b a j o el p e r o n i s m o . E s t a o b e r t u r a es r e i t e r a d a en diversas d e c l a r a c i o n e s p ú b l i c a s de P r e b i s c h . E n Chile s o s t i e n e " q u e la A r g e n t i n a d e b e seguir c o n su t r a d i c i o n a l p o l í t i c a de c o n s e r v a r esas o p e r a c i o n e s p a r a el E s t a d o " . N o c r e e q u e su r e c o m e n d a c i ó n de q u e f e r r o c a r r i l e s y p e t r ó l e o sigan s i e n d o e x p l o t a d o s p o r el E s t a d o desaliente a los intereses e x t r a n j e r o s , " y a q u e h a y m u c h o s países q u e d a n amplias g a r a n t í a s a las inv e r s i o n e s privadas y el E s t a d o m a n t i e n e la e x p l o t a c i ó n de e s t e t i p o d e a c t i v i d a d e s . T a l es el c a s o de M é x i c o " . A d m i t e q u e si la e x p e r i e n c i a d e m u e s t r a que el p a í s n o está en c o n d i c i o n e s de elevar p o r s í mism o su p r o d u c c i ó n p e t r o l e r a , p o d r á n c o n t r a t a r s e servicios en el e x t r a n j e r o , " p e r o r e s g u a r d a n d o los i n t e r e s e s n a c i o n a l e s " . D e s d e y a " h a y varias f ó r m u l a s m u y i n t e r e s a n t e s p a r a o b t e n e r f o n d o s q u e h a n sido o f r e c i d a s al g o b i e r n o a r g e n t i n o " (La Prensa, 5 y 2 9 de f e b r e r o de 1 9 5 6 ; La Nación, 1 1 de m a r z o de 1 9 5 6 ) . Tales i n s i n u a c i o n e s s o n reit e r a d a s p o r el p r e s i d e n t e A r a m b u r u , q u e e n d e c l a r a c i o n e s a la U n i t e d Press n o e x c l u y e la posibilidad de e n t r a r e n n e g o c i a c i o n e s c o n empresas o p e r s o n a s q u e q u i e r a n c o n t r i b u i r al d e s a r r o l l o del p e t r ó l e o , c u i d a n d o s i e m p r e de p r e s e r v a r los p r i n c i p i o s esenciales de la s o b e r a n í a n a c i o n a l (La Prensa, 3 de f e b r e r o de 1 9 5 6 ) . L a " R e v o l u c i ó n L i b e r t a d o r a " y su g o b i e r n o h i c i e r o n de las p r o c l a m a s m o r a l i z a d o r a s y de las p r o m e s a s de investigar y s a n c i o n a r a f o n d o los n e g o c i a d o s del p e r o n i s m o u n g r a n r e c u r s o de la r e t ó r i c a oficial. Q u é e f e c t i v i d a d t u v i e r o n esas p r o m e s a s , s o b r e t o d o en lo q u e a c o n s o r c i o s imperialistas se r e f i e r e , y a se vio en el c a s o de n e g o c i a d o s c o m o el c o n t r a t o d e K a i s e r , y de n u e v o en c u a n t o a la C A D E ( C o m p a ñ í a A r g e n t i n a de E l e c t r i c i d a d ) . E n m a t e r i a de p e t r ó l e o las c o s a s n o f u e r o n m e j o r . L a h o n e s t i d a d de las p e r s o n a s designadas p a r a investigar Y P F se e s t r e l l ó c o n t r a u n a silenciosa p e r o e f e c t i v a c o n s p i r a c i ó n d e s t i n a d a a f r u s t r a r la l a b o r e s c l a r e c e d o r a , c o n s p i r a c i ó n q u e desde d e n t r o y d e s d e f u e r a de Y P F a c t u ó i n t e r p o n i e n d o o b s t á c u l o s , escam o t e a n d o e l e m e n t o s de j u i c i o , o c u l t a n d o o d e s a l e n t a n d o posibles t e s t i g o s , y p l a n t e a n d o c u e s t i o n e s j e r á r q u i c a s , i n v e s t i g a c i o n e s inútiles o s e c u n d a r i a s y o t r a s m a n i o b r a s de diversión. E n v a n o pidió la L i g a R e p u b l i c a n a al c o n t r a l m i r a n t e M c L e a n , p r e s i d e n t e de la C o m i s i ó n N a c i o n a l de I n v e s t i g a c i o n e s , l a a m p l i a i n v e s t i g a c i ó n del c o n t r a t o C a l i f o r n i a , s o b r e t o d o q u é c a p i t a l e s r e p r e s e n t a la C o m p a ñ í a , q u i é n e s s o n sus a c c i o n i s t a s del p a í s , d ó n d e y c u á n d o f u e c o n c e b i d o el c o n t r a t o , a f i r m a n d o : " . . . el a t a q u e n o h a c e s a d o , sino m o m e n t á n e a m e n t e . V i v i m o s a p e n a s u n a t r e g u a " (Clarín,

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2 7 e n e r o 1 9 5 6 ) . L o s investigadores de Y P F se v i e r o n obligados a dedicar su a t e n c i ó n a p r o b l e m a s tan " u r g e n t e s " c o m o la d e t e r m i n a c i ó n del origen de la n a f t a e m p l e a d a en la q u e m a de iglesias; y a la p o s t r e d e b i e r o n r e n u n c i a r , d e s a l e n t a d o s . El p r o p i o M c L e a n c o n s t a t a en general que desde el c o m i e n z o d e la C o m i s i ó n N. de Investigaciones " h e m o s t r o p e z a d o c o n u n a sensible r e s i s t e n c i a o p u e s t a , c o m o e r a previsible, p o r los intereses q u e t e m í a n la i n d i s c r e t a m i r a d a del inv e s t i g a d o r . . . El p o d e r o s o s e ñ o r q u e es D o n D i n e r o . . . disparó dardos e n v e n e n a d o s c o n t r a la C o m i s i ó n N a c i o n a l de I n v e s t i g a c i o n e s , p o r q u e allí e s t u v o el m a y o r peligro p a r a su p o d e r . C u a n d o la intriga, la s o b e r b i a o el s o b o r n o n o p u e d i e r o n v e n c e r la resistencia del c a r á c t e r y de la a u s t e r i d a d , D o n D i n e r o c o n s i g u i ó a p a g a r la luz q u e e m p e z a b a a a l u m b r a r los n i d o s del m a l . . . D e a c u e r d o c o n el d e c r e t o 6 1 3 2 , la C o m i s i ó n N a c i o n a l de I n v e s t i g a c i o n e s p o n e h o y fin a sus a c t i v i d a d e s . N o h a b í a m o s t e r m i n a d o a ú n t o t a l m e n t e la misión que n o s f u e r a e n c o m e n d a d a ; m u c h o s de n u e s t r o s c o l a b o r a d o r e s se hallab a n en p l e n a l a b o r y t o d a v í a f r e n t e a u n a selva d e irregularidades q u e a b a r c a n t o d o s los á m b i t o s de la a c t i v i d a d a d m i n i s t r a t i v a del r é g i m e n d i s p u e s t o " (La Prensa, 1 7 de abril y 1 6 de j u n i o de 1 9 5 6 ) . F i n a l m e n t e , el g o b i e r n o da a las c o m p a ñ í a s p e t r o l e r a s la gran sat i s f a c c i ó n de d e r o g a r u n a C o n s t i t u c i ó n q u e c o n t e n í a el grave p e c a d o del a r t í c u l o 4 0 . E s t a d i s p o s i c i ó n , a u n q u e su a l c a n c e f u e r a l i m i t a d o , i m p l i c a b a de t o d o s m o d o s la posibilidad d e t o m a r m e d i d a s m á s avanzadas o de d e c l a r a r i n c o n s t i t u c i o n a l u n a c o n c e s i ó n de p e t r ó l e o a e m p r e s a s e x t r a n j e r a s . " E l r e t o r n o a la C o n s t i t u c i ó n de 1 9 5 3 llevará tranquilidad a las c o m p a ñ í a s m i n e r a s que giran c o n c a p i t a l e x t r a n j e r o , asegurándoles n u e v a m e n t e q u e el p a í s r e s p e t a r á sus l a b o r e s y sus m i n a s . E n base a esa seguridad es q u e a u g u r a m o s el auge de la m i n e r í a a r g e n t i n a , d e m o r a d a y p o s t e r g a d a p o r el r e t r a i m i e n t o de los capitales f o r á n e o s . . . " (El Economista, 5 de m a y o de 1 9 5 6 ) . E s t a d e r o g a c i ó n p l a n t e a u n a g a m a de p r o b l e m a s r e l a c i o n a d o s c o n el r é g i m e n j u r í d i c o m i n e r o , y a q u e en base a la C o n s t i t u c i ó n d e 1 9 4 9 el g o b i e r n o p e r o n i s t a h a b í a a s u m i d o la j u r i s d i c c i ó n m i n e r a , c e l e b r a n d o c o n v e n i o s f i n a n c i e r o s c o n las p r o v i n c i a s e i n s t i t u i d o reservas (Osear R i u s , La proclama del 27 de abril y la jurisdicción minera, en " L a N a c i ó n " , 2 3 d e j u n i o d e 1 9 5 6 ) . C i e r t o es q u e el P. E . i n s t r u y e a los i n t e r v e n t o r e s d e p r o v i n c i a s p a r a q u e n o se a c u e r d e n p e r m i s o s de e x p l o r a c i ó n ni c o n c e s i o n e s de e x p l o t a c i ó n d e p e t r ó l e o e h i d r o c a r b u r o s a particulares, reservando exclusivamente derechos a favor de Y P F . P e r o se t r a t a de u n a reserva p o r d e c r e t o , c a r e n t e de a m p a r o c o n s t i t u c i o n a l , y q u e p u e d e ser d e j a d a sin e f e c t o en c u a l q u i e r m o m e n t o p o r

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o t r o d e c r e t o . Si a s í o c u r r i e r a , los i n t e r v e n t o r e s federales de provincias —una de las c u a l e s , M e n d o z a , h a r e a s u m i d o el d o m i n o y a u t o r i d a d j u r i s d i c c i o n a l s o b r e los y a c i m i e n t o s m i n e r o s de su t e r r i t o r i o — , a m p a r a d o s en la C o n s t i t u c i ó n de 1 8 5 3 y en el c ó d i g o m i n e r o , n o l i m i t a d o a h o r a p o r su a r t . 4 0 , p o d r í a n e n t r e g a r el p e t r ó l e o b a j o su j u r i s d i c c i ó n a cualquier empresa extranjera. Y .Plan

teórico

¿ Q u é plan o f r e c e , el G o b i e r n o Provisional p a r a resolver el p r o b l e ma? El G o b i e r n o Provisional a f i r m a q u e " l a R e p ú b l i c a t i e n e en p e t r ó l e o posibilidades suficientes c o m o p a r a eliminar c o m p l e t a m e n t e el déficit e n t r e la p r o d u c c i ó n n a c i o n a l y la d e m a n d a , si se realizan las o b r a s indispensables p a r a a p r o v e c h a r esa r i q u e z a . Y a p a r a 1 9 5 9 se p o d r í a c o n t a r c o n p r o g r e s o s de gran i m p o r t a n c i a y p a r a 1 9 6 0 - 6 1 se p o d r í a lograr el a u t o a b a s t e c i m i e n t o t o t a l " (La Nación, 22 f e b r e r o 1 9 5 6 ) . Las o b r a s a realizar p a r a ello s o n : el g a s o d u c t o de C a m p o Duran a B u e n o s A i r e s , el o l e o d u c t o de C a m p o D u r a n a S a n L o r e n z o , el o l e o d u c t o de M e n d o z a a S a n L o r e n z o , p l a n t a s de e l a b o r a c i ó n en C a m p o D u r a n , a m p l i a c i ó n de la d e s t i l e r í a en L u j a n de C u y o , destiler í a en G r a n B u e n o s A i r e s , plan de l u b r i c a n t e s , c o n s t r u c c i ó n d e plantas de a l m a c e n a m i e n t o y d i s t r i b u c i ó n , c o n t r a t o s de p e r f o r a c i ó n de p o z o s y a d q u i s i c i ó n de e q u i p o s y o t r o s e l e m e n t o s . El c o s t o t o t a l de t o d o ello a l c a n z a r í a a 2 5 0 millones de dólares y 3 , 0 0 0 millones de p e s o s . El g o b i e r n o a f i r m a en p r i n c i p i o que " e s t a s o b r a s d e b e n realizarse p o r i n t e r m e d i o de Y . P. F . , c o n v e n i e n t e m e n t e e s t r u c t u r a d a y d o t a d a de t o d o s los m e d i o s n e c e s a r i o s y c o n la a u t a r q u í a i m p r e s c i n d i b l e p a r a poder actuar c o n rapidez y con eficiencia". E n c u a n t o a la f i n a n c i a c i ó n de las o b r a s p l a n e a d a s , se e m p i e z a p o r d e s c a r t a r en p r i n c i p i o lo q u e signifique " e n t r e g a r la riqueza p e t r o l í f e r a a r g e n t i n a " . P e r o se dice t a m b i é n —por b o c a d e A l s o g a r a y — q u e a u n q u e s u p u s i é r a m o s q u e el c a m p o p u e d e p r o d u c i r divisas, t e n d r í a m o s q u e e s p e r a r a q u e e s t o se p r o d u j e r a y a c u m u l a r l a s en c a n t i d a d s u f i c i e n t e p a r a ir a d e l a n t e : " S i el p a í s e s p e r a c o n s e g u i r su a u t o c a p i t a l i z a c i ó n en divisas, e s t e o l e o d u c t o n o l o c o n s t r u i r e m o s p o r largo t i e m p o " (La Nación, 8 marzo 1 9 5 6 ) . El g o b i e r n o a d m i t e e n t o n c e s varias p o s i b i l i d a d e s . U n a , el e m p r é s t i t o e x t e r n o , si b i e n A l s o g a r a y a c l a r a q u e n o c r e e q u e " p a r a p e t r ó l e o n o s d e n u n d ó l a r " ni el B a n c o de E x p o r t a c i ó n e I m p o r t a c i ó n , ni el B a n c o M u n d i a l . N o o b s t a n t e , el c o n s e j e r o A m é r i c o Chioli ( P a r t i d o

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S o c i a l i s t a ) d e c l a r a en la J u n t a C o n s u l t i v a q u e los p a r t i d o s c o n c u e r d a n en que en este m o m e n t o n o h a y o t r a m e d i d a que pedir u n a a y u d a al e x t r a n j e r o y a d m i t i r c o m o ú n i c a s o l u c i ó n u n e m p r é s t i t o , a u n q u e sin referirse a las c o n d i c i o n e s que n o r m a l m e n t e e x i g e el i m p e r i a l i s m o p o r estas a y u d a s . O t r a s posibilidad a d m i t i d a es la a u t o f i n a n c i a c i ó n , a p a g a r c o n la e c o n o m í a de divisas — 1 7 5 millones d e d ó l a r e s al a ñ o — lo que es soluc i ó n p o s t e r i o r , c o n d i c i o n a d a c o m o e s t á al l o g r o de m e d i o s p a r a ejec u t a r o b r a s que a h o r r e n divisas. E n t e r c e r l u g a r , "si ello f u e r a n e c e s a r i o , el e m p l e o de p a r t e de n u e s t r a s escasas reservas de o r o " . F i n a l m e n t e , y a en los p r i m e r o s meses de 1 9 5 6 se p r e s e n t a n o f r e c i m i e n t o s d e c o m p a ñ í a s e x t r a n j e r a s p a r a realizar p e r f o r a c i o n e s s o b r e la base de c o n v e n i o s de p r e s t a c i ó n de servicios o l o c a c i ó n de o b r a , form a s c o n t e m p l a d a s i n i c i a l m e n t e p o r el p e r o n i s m o al c o m e n z a r su ent e n d i m i e n t o c o n los trusts p e t r o l e r o s . Se r e c i b e n t a m b i é n o f r e c i m i e n t o s de f i n a n c i a c i ó n en divisas, de f i n a n c i a c i ó n y c o n s t r u c c i ó n de algunas de las o b r a s p r o y e c t a d a s s u m i n i s t r a n d o m a t e r i a l e s y e q u i p o s y o f e r t a s s i m p l e m e n t e de m a t e r i a l e s y e q u i p o s c o n p a g o diferido p a r a la r e a l i z a c i ó n de dichas o b r a s . El general I n t z a u r g a r a t d e c l a r a q u e n o se d e s c a r t a la posibilidad de aplicar t a m b i é n la " c o n t r a t a c i ó n d e o b r a s " , e n c o m e n d a n d o a empresas privadas, que aportarían materiales y d i r e c c i ó n t é c n i c a , la e j e c u c i ó n de p o z o s , en los sitios y en las p r o f u n d i d a d e s q u e d e t e r m i n e Y P F , y en p a g o s fijados p o r c o n t r a t o (La Nación, 2 1 abril 1 9 5 6 ) . Se d a de h e c h o p o r s e n t a d a la i n c a p a c i d a d de la e m p r e s a e s t a t a l Y P F y de los p r o p i o s capitales a r g e n t i n o s p a r a realizar las o b r a s n e c e sarias. " L a s c i r c u n s t a n c i a s l a m e n t a b l e s de n u e s t r a e c o n o m í a a c t u a l h a c e que d e b a m o s a f r o n t a r ese p l a n , indispensable p a r a n u e s t r a e c o n o m í a f u t u r a , sin d i s p o n e r de divisas. A eso se d e b e q u e la p r i m e r a e t a p a de n u e s t r o plan de r e a c t i v a c i ó n sea u n l l a m a d o i n t e r n a c i o n a l d a n d o a c o n o c e r el m i s m o e i n v i t a n d o a p r e s e n t a r p r o y e c t o s de financ i a c i ó n p a r a el p r ó x i m o 1 5 de m a y o . El c a p i t a l se arriesga d i f í c i l m e n t e , p e r o se lo e n c u e n t r a d i s p u e s t o a invertirse en e m p r e s a s c o n persp e c t i v a s e c o n ó m i c a s de base f i r m e y s e r i a m e n t e e s t u d i a d a s . P o r e s o es q u e c o n f i a m o s en el r e s u l t a d o " ( G e n e r a l I n t z a u r g a r a t , La Nación 2 1 abril 1 9 5 6 ) . C o m o c o n s e c u e n c i a , e n m a r z o d e 1 9 5 6 , y c o m o p a s o previo de u n a e v e n t u a l l i c i t a c i ó n c u y a s c o n d i c i o n e s se i r í a n p r e p a r a n d o , Y P F invita a e m p r e s a s e x t r a n j e r a s que d e s e e n p a r t i c i p a r en el plan de r e a c t i v a c i ó n p e t r o l e r a a r a t i f i c a r sus a n t e r i o r e s p r o p u e s t a s o a f o r m u l a r o t r a s n u e v a s a n t e s del 1 5 d e m a y o de 1 9 5 6 . A p a r t i r d e esa f e c h a ,

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Y P F a n a l i z a r á las p r o p u e s t a s , y e v e n t u a l m e n t e l l a m a r á a l i c i t a c i ó n entre las firmas q u e h a y a n m a n i f e s t a d o su i n t e r é s y q u e r e ú n a n suficientes g a r a n t í a s t é c n i c a s y f i n a n c i e r a s , a c r e d i t a n d o e x p e r i e n c i a en imp o r t a n t e s t r a b a j o s similares. ¿ Y qué o t r a s q u e las e m p r e s a s vinculadas al c a r t e l del p e t r ó l e o e s t a r í a n en i n m e j o r a b l e s c o n d i c i o n e s de reunir t o d o s e s t o s r e q u i s i t o s ? P o r o t r a p a r t e , e s t e plan a m e n a z a c u m p l i r s e p a r a las c a l e n d a s griegas. " S i se sigue el c a m i n o i n d i c a d o —anota A d o l f o Silenzi de Stagni—, d u d o que el p r o g r a m a c o n c l u i r á en tres a ñ o s , c o m o se a f i r m a . V e a m o s las e t a p a s previas a la a d j u d i c a c i ó n : l o ) P l a z o h a s t a el 1 5 de m a y o p a r a la p r e s e n t a c i ó n de las p r o p u e s t a s ; 2 o ) Plaz o p a r a el e s t u d i o de las p r o p u e s t a s p a r a u n a e v e n t u a l l i c i t a c i ó n ; 3 o ) P l a z o p a r a el l l a m a d o a l i c i t a c i ó n ; 4 o ) P l a z o p a r a el e s t u d i o y adjudic a c i ó n de las o b r a s ; 5 o ) P l a z o p a r a la i n i c i a c i ó n de las o b r a s " (Propósitos, 2 6 de m a r z o de 1 9 5 6 ) . El g o b i e r n o a d v i e r t e q u e n o se c o n s i d e r a r á n o f r e c i m i e n t o s q u e c o m p o r t e n el o t o r g a m i e n t o de c o n c e s i o n e s , el p a g o en p e t r ó l e o o c u a l q u i e r o t r o s i s t e m a de r e t r i b u c i ó n q u e n o sea s i m p l e m e n t e la a m o r t i z a c i ó n n o r m a l de los p r é s t a m o s r e c i b i d o s . P e r o es b u e n o r e c o r d a r q u e en las n e g o c i a c i o n e s e n t r e los t r u s t s p e t r o l e r o s y la b u r g u e s í a de u n p a í s s e m i c o l o n i a l , de e c o n o m í a d e t e r i o r a d a y d e f i c i t a r i a en e n e r g í a y en m u c h o s o t r o s a s p e c t o s , s o n los p r i m e r o s quienes t i e n e n la última palabra. G. El plan

real

E s t a p o s t u r a del g o b i e r n o provisional n o es m a n i f e s t a c i ó n de u n nacionalismo progresista y d e m o c r á t i c o . Es parte de una transición p o l í t i c a m e n t e conveniente hacia un entendimiento más profundo y m e n o s d e f e n d i b l e c o n el i m p e r i a l i s m o , q u e se d e s c u e n t a y a c o m o inev i t a b l e . A s i l o d e m u e s t r a n signos c a d a vez m á s n u m e r o s o s y e l o c u e n t e s . E n las d e c l a r a c i o n e s oficiales h a y , a n t e t o d o , singulares o s c u r i d a des y c o n t r a d i c c i o n e s . A s í , Prebisch p r i m e r o , y A l s o g a r a y d e s p u é s , aseguran q u e el p a í s e s t a r á en c o n d i c i o n e s de o b t e n e r su t o t a l a u t o a b a s t e c i m i e n t o de p e t r ó l e o h a c i a 1 9 6 0 / 1 9 6 1 , p e r o se fija p a r a la m i s m a é p o c a u n a m e t a de p r o d u c c i ó n de 1 0 . 0 0 0 . 0 0 0 de t o n e l a d a s a n u a l e s , c i f r a que r e p r e s e n t a el c o n s u m o anual de 1 9 5 6 , y q u e p a r a la f e c h a - m e t a h a b r í a s u b i d o y a p o r lo m e n o s a 1 7 . 0 0 0 . 0 0 0 , a p r o x i m a d a m e n t e , c o n lo q u e se v o l v e r í a a e s t a r m u y lejos del a u t o a b a s t e cimiento. D e la c o n t r a d i c c i ó n p l a n t e a d a —que A l s o g a r a y r e c o n o c e en su disc u r s o del 8 de m a y o de 1 9 5 6 , y de o t r o s h e c h o s se d e d u c e n varias

POLÍTICA P E T R O L E R A D E L ESTADO ARGENTINO

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c o s a s . El p r o g r a m a del G o b i e r n o Provisional n o l o g r a r í a el a u t o a b a s t e c i m i e n t o de p e t r ó l e o p a r a 1 9 6 0 , y aquél d u d a de la posibilidad de o b t e n e r l o p o r sus p r o p i a s fuerzas y de a c u e r d o a las p r o m e s a s n a c i o nalistas p r o c l a m a d a s h a s t a el m o m e n t o . Ello es a s í a p e s a r de q u e —según se dice o f i c i a l m e n t e — las reservas c o m p r o b a d a s b a s t a r í a n p a ra a u m e n t a r la p r o d u c c i ó n a niveles superiores a los p r o g r a m a d o s , s i e m p r e que se a u m e n t e la inversión p r o p u e s t a . I n e x p l i c a b l e m e n t e , esta inversión es m a n t e n i d a a niveles insuficientes ( 2 5 0 millones de dólares y 3 , 7 0 0 millones de p e s o s ) . Se deja e n t r e v e r p o r el p r o p i o A l s o g a r a y en el discurso del 8 de m a y o de 1 9 5 6 la posibilidad de s o l u c i o n e s n a d a n a c i o n a l i s t a s . L a c u e s t i ó n del a u m e n t o de la p r o d u c c i ó n m á s allá de lo e s t a b l e c i d o en los planes i n m e d i a t o s de Y P F h a s t a a l c a n z a r el a u t o a b a s t e c i m i e n t o " e s t á a c t u a l m e n t e a e s t u d i o , m i e n t r a s se a d e l a n t a n las r e a l i z a c i o n e s s o b r e el plan i n m e d i a t o , y es p r o p ó s i t o del Ministerio i n f o r m a r p r ó x i m a m e n t e a la o p i n i ó n p ú b l i c a s o b r e d i c h a c u e s t i ó n , p o r q u e en m a teria de p e t r ó l e o n a d a p u e d e h a c e r el g o b i e r n o que salga de los c a u ces de r u t i n a sin c o n t a r c o n u n f u e r t e a p o y o de la o p i n i ó n p ú b l i c a " . E v i d e n t e m e n t e , sólo p u e d e t r a t a r s e de algo m u y distinto a lo p r o m e t i d o , y susceptible de e n c o n t r a r r e s i s t e n c i a en la o p i n i ó n p ú b l i c a , u n a s o l u c i ó n que a m p l í e la i n t e r v e n c i ó n de las e m p r e s a s privadas e x t r a n j e ras en la e x p l o t a c i ó n del p e t r ó l e o n a c i o n a l . A s í lo p e r m i t e n s u p o n e r o t r o s p á r r a f o s del m i s m o d i s c u r s o . A n t e t o d o , aquéllos en que se p i d e al p u e b l o que se d e s p r e n d a " d e m u c h o s slogans y de m u c h a s p r e v e n c i o n e s que a c t ú a n p e r n i c i o s a m e n t e s o b r e la o p i n i ó n p ú b l i c a " y " d e l a b s u r d o n a c i o n a l i s m o c o n su a c t i t u d s o b e r b i a e irresponsable f r e n t e a la c o l a b o r a c i ó n e x t r a n j e r a " ; aquéllos en q u e p l a n t e a la n e c e s i d a d de " e s t i m u l a r p o r t o d o s los m e d i o s posibles la i n t e r v e n c i ó n de e m p r e s a s privadas en el desarrollo de n u e s t r o s r e c u r s o s n a t u r a l e s " , y en que s u b r a y a el " d r a m a " a c t u a l de t é c n i c o s , p r o f e s i o n a l e s y c a p i t a l e s arg e n t i n o s , que n o p u e d e n a c t u a r en p e t r ó l e o , gas, c a r b ó n , e l e c t r i c i d a d y servicios p ú b l i c o s sin ser e m p l e a d o s p o r el E s t a d o o e m i g r a r a o t r o p a í s . L a s o l u c i ó n t á c i t a m e n t e sugerida s e r í a dar m á s posibilidades en e m p r e s a s privadas c u y a esfera de a c c i ó n d e b e r í a a su vez ser e x t e n d i da a d i c h o s r u b r o s c r í t i c o s . A e s t o s h e c h o s y sugerencias p r o g r a m á t i c a s de t r a n s i c i ó n se u n e n o t r o s t a n t o o m á s significativos. N o sólo n o se le p r o p o r c i o n a a Y P F los r e c u r s o s f i n a n c i e r o s indispensables p a r a t r a b a j a r p o r el p r o n t o log r o del a u t o a b a s t e c i m i e n t o . T a m p o c o se h a h e c h o n a d a h a s t a principios de 1 9 5 8 p o r el o t o r g a m i e n t o a la e m p r e s a fiscal de su a u t a r q u í a , de q u e ha c a r e c i d o , y c u y a falta c o n t r i b u y ó p o d e r o s a m e n t e al r á p i d o

230

MARCOS KAPLAN

d e t e r i o r o de su e f i c i e n c i a y c a p a c i d a d de p r o g r e s o . L a d e v o l u c i ó n a Y P F de su p l e n a a u t a r q u í a fue p r o m e t i d a h a s t a el c a n s a n c i o p o r los m á s altos p e r s o n a j e s del G o b i e r n o Provisional. U n p r o y e c t o de régim e n a u t á r q u i c o e l a b o r a d o p o r la m i s m a Y P F p a s ó a la f i r m a del presidente A r a m b u r u el 2 8 de d i c i e m b r e de 1 9 5 5 . " P e r o —afirma A d o l f o Silenzi de S t a g n i — f u n c i o n a r i o s del Minist e r i o , n o sé si p o r c u e n t a p r o p i a o r e c i b i e n d o ó r d e n e s s u p e r i o r e s , se h a n p e r m i t i d o devolver el a l u d i d o e x p e d i e n t e r e c l a m a d o a Y . P. F . que delimite las z o n a s d o n d e p i e n s a t r a b a j a r en f o r m a e x c l u s i v a , lo que h a c e s u p o n e r que e x i s t e n o t r a s —por lo m e n o s en el p e n s a m i e n t o de d i c h o s f u n c i o n a r i o s — que serán c o n c e d i d a s a las gigantescas e m presas privadas que a c t ú a n en esta i n d u s t r i a " (Propósitos, 2 6 de marz o de 1 9 5 6 ) . P o r su p a r t e , el dirigente radical E r n e s t o S a n m a r t i n o e x p r e s ó , en discurso del l o . de j u l i o de 1 9 5 6 , q u e influencias p o d e r o s a s i m p i d e n q u e se o t o r g u e a u t a r q u í a a Y P F y o b s t a c u l i z a n la d e c l a r a c i ó n de nulidad de las c o n c e s i o n e s a la C A D E (La Prensa, 2 de j u l i o de 1 9 5 6 ) . " S e g ú n versiones filtradas a través d e c i e r t a a n t e c á m a r a ministerial, e s t a r í a a e s t u d i o un p r o y e c t o q u e , r e s e r v a n d o a Y . P . F . la e x t r a c c i ó n , e x p l o r a c i ó n y t r a n s p o r t e del p e t r ó l e o , c o n f i a r í a su a l m a c e n a j e y c o m e r c i a l i z a c i ó n a las e m p r e s a s p r i v a d a s , q u e a s í p o n d r í a n su e x p e r i e n cia o r g a n i z a t i v a y sus capitales " a l servicio del p a í s " . L a p i e z a m a e s t r a del plan e s t a r í a r e p r e s e n t a d a p o r el n u e v o papel q u e p r o t a g o n i z a r í a el A u t o m ó v i l Club A r g e n t i n o ( h o y c á n c e r de Y . P . F . ) , u n o de c u y o s dirigentes, n o o b s t a n t e su c o n d i c i ó n de i n t e r v e n i d o , h a b í a llegado a ser el principal asesor del e x - m i n i s t r o de I n d u s t r i a (Qué. . . , 2 6 de j u n i o de 1 9 5 6 ) . L a c o m p l a c e n c i a del G o b i e r n o Provisional h a c i a los c o n s o r c i o s de la e n e r g í a se ha e j e m p l i f i c a d o a s i m i s m o en la c u e s t i ó n de los trusts e l é c t r i c o s . E n abril de 1 9 5 6 los m i e m b r o s de la J u n t a C o n s u l t i v a c o i n c i d e n en su m a y o r p a r t e en la c o n v e n i e n c i a de dar p o r c a d u c a s las c o n c e s i o n e s de la C A D E y de la C I A D E , p r o c e d i e n d o a su n a c i o n a l i z a c i ó n , a c u y o e f e c t o se e l e v a r o n los a n t e c e d e n t e s al E j e c u t i v o . P e r o el h o m b r e p r o p o n e y . . . el trust S O F I N A d i s p o n e . E s t e p o d e r o s o c o n s o r c i o i n t e r n a c i o n a l , en el cual e x i s t e n intereses c l e r i c a l e s , y al que p e r t e n e c e la C A D E , l a n z a de i n m e d i a t o u n a c a m p a ñ a de p r o p a g a n d a y p r e s i o n e s , incluso c o n t a c t o s d i r e c t o s en B u e n o s Aires entre altos p e r s o n a j e s del c o n s o r c i o y del g o b i e r n o . L a a c t i v i d a d del c o n s o r c i o es t a n e n é r g i c a e i n s o l e n t e , q u e h a s t a ó r g a n o s n a d a predisp u e s t o s a c r i t i c a r en serio la gestión del G o b i e r n o Provisional n o p u e den m e n o s que h a c e r s e e c o de su e x i s t e n c i a . E n definitiva, la cues-

POLÍTICA P E T R O L E R A D E L E S T A D O A R G E N T I N O

tión

CADE-CIADE

sigue

sin resolver,

231

el i n f o r m e

Rodríguez

p e r m a n e c e i n é d i t o , y el g o b i e r n o e s t u d i a " e n u n a m b i e n t e

Conde

de b u e n a

v o l u n t a d " el p r o b l e m a d e las p r o p i e d a d e s d e l a A m e r i c a n a n d F o r e i g n Power.

1 9

Para

encubrir

notorio

la p o s t e r g a c i ó n

se p r e t e n d e

d e la d e c i s i ó n

sobre

escándalo tan

realizar u n a m a n i o b r a diversionista, q u e consis-

t i r í a en " r e e m p l a z a r el c a p i t a l e x t r a n j e r o , p a u l a t i n a m e n t e , p o r c a p i t a l a r g e n t i n o , c o n el c o n s e n t i m i e n t o las f o r m a s d e e x p r o p i a c i ó n " .

d e las c o m p a ñ í a s

y sin n i n g u n a d e

Esta solución aparentemente honesta y

n a c i o n a l i s t a p e r m i t i r í a a los capitales d e la S O F I N A

y de otros con-

s o r c i o s salir c o n t o d o s los h o n o r e s p o r u n a p u e r t a y e n t r a r p o r o t r a , p a s a r la t o r m e n t a sin p e r j u i c i o s s e r i o s y m a n t e n e r su c o n t r o l s o b r e la e n e r g í a

H.Otra

vez la

Todo

eléctrica.

decisivo

2 0

entrega

indica pues a principios de 1 9 5 8 que en materia

t a m b i é n se m a r c h a h a c i a u n e n t e n d i m i e n t o

energética

c r e c i e n t e c o n el i m p e r i a -

l i s m o , e s p e c i a l m e n t e c o n su h e g e m ó n i c o s e c t o r n o r t e a m e r i c a n o .

Las

p r e s i o n e s e n f a v o r d e la e n t r e g a del p e t r ó l e o se m u l t i p l i c a n y vigorizan particularmente desde diversos ángulos en 1 9 5 6 . Eustaquio dez

Delfino

(Junata

Asesora

Honoraria

de E c o n o m í a

y

declara que " l o s capitales extranjeros p o d r á n hallar buenas de

inversión

ejemplo

en

en

diversos

sectores

los ferrocarriles,

(de la e c o n o m í a

instalaciones

El p r e s i d e n t e de la A c a d e m i a d e Ciencias

ocasiones

argentina), por

industriales,

m á s g e n e r a l m e n t e e n l a s f u e n t e s d e e n e r g í a ' . (Clarín,

Mén-

Finanzas)

petróleo,

21 junio

y

1956).

E c o n ó m i c a s , doctor Alfre-

d o L a b o u g l e , sostiene q u e p a r a i n c r e m e n t a r la p r o d u c c i ó n

de petró-

l e o e s n e c e s a r i o , a l a v e z q u e f o r t a l e c e r a Y P F , l l a m a r a " c o o p e r a r al c a p i t a l p a r t i c u l a r , si e l l o f u e r e n e c e s a r i o " (La

Prensa,

3 0 junio

1956).

L a t e n d e n c i a al e n t e n d i m i e n t o c o n l o s m o n o p o l i o s d e l p e t r ó l e o q u e vemos

delinearse

implica

a s i m i s m o p o s t e r g a r o s u p r i m i r las posibili-

dades de diversificación d e las r e l a c i o n e s e c o n ó m i c a s v . g r . e n r e l a c i ó n al b l o q u e s o v i é t i c o y a l o s p a í s e s

internacionales

subdesarrollados.

L a p r e s i ó n n o r t e a m e r i c a n a se vuelve a b i e r t a . El ó r g a n o d e la C á m a ra de C o m e r c i o mayo

de los E E . U U . e n la R e p ú b l i c a A r g e n t i n a a f i r m a , e n

d e 1 9 5 6 , q u e el m o d o p r o b a b l e m e n t e m á s r á p i d o p a r a

atraer

19 La Nación, 2 5 y 2 6 abril 1 9 5 6 ; La Vanguardia, 2 4 de mayo 1 9 5 6 ; Qué. . . , 2 6 de junio 1 9 5 6 ; The Economist, 1 2 de mayo de 1 9 5 6 , pp. 6 4 1 y 6 4 2 ; La Prensa, 17 de abril de 1956.

20 La Prensa,

1 9 , 2 2 y 2 3 junio 1 9 5 6 .

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MARCOS KAPLAN

los capitales e x t r a n j e r o s , q u e j u z g a indispensables p a r a l a r e c u p e r a c i ó n a r g e n t i n a , sería dar e n t r a d a a los m i s m o s en los y a c i m i e n t o s p e t r o l í feros n a c i o n a l e s (Commcnts on Argentine Trade, m a y o de 1 9 5 6 , p . 3 9 ) . Y p o r su p a r t e , el e m b a j a d o r de E E . U U . , Willard L . B e a i l a c , d e c l a r a en C ó r d o b a el 2 1 de j u l i o de 1 9 5 6 q u e la s u p e r a c i ó n de la actual crisis en las e x p l o t a c i o n e s argentinas de p e t r ó l e o , e n e r g í a y transp o r t e " p u e d e ser r e s u e l t a c o n la inversión de capitales e x t r a n j e r o s , que el g o b i e r n o p o d r á d e c i d i r . H a y que t r a t a r —señaló— de a t r a e r esos c a p i t a l e s , y a que n o h a y dudas de que esa p o l í t i c a a c e l e r a r á el p r o c e s o de r e c u p e r a c i ó n e c o n ó m i c a del p a í s " (La Prensa, 2 2 de j u l i o de 1 9 5 6 ) . F a s e c u l m i n a n t e de este p r o c e s o son las n e g o c i a c i o n e s e n t a b l a d a s p o r la misión a r g e n t i n a enviada a W a s h i n g t o n a fines de j u n i o de 1 9 5 6 . ¿ Q u é t i p o de a y u d a p a r a la e x p l o t a c i ó n del p e t r ó l e o p o d r í a esperarse de E E . U U . c o m o r e s u l t a d o de estas n e g o c i a c i o n e s ? D i f í c i l m e n t e la p r o p o r c i o n a r á n los o r g a n i s m o s oficiales n o r t e a m e r i c a n o s : " L a e x p l o t a c i ó n de los y a c i m i e n t o s p e t r o l í f e r o s en el e x t e r i o r —advierte u n d e s p a c h o de W a s h i n g t o n — h a sido casi s i e m p r e f u n c i ó n de las c o m p a ñ í a s p e t r o l e r a s y de o t r o s c a p i t a l e s p r i v a d o s . L o s t é c n i c o s en W a s h i n g t o n ignoran las m e d i d a s q u e la A r g e n t i n a se p r o p o n d r í a a d o p t a r p a r a a u m e n t a r la p r o d u c c i ó n de c o m b u s t i b l e s , p e r o desde el p u n t o de vista p o l í t i c o n o r t e a m e r i c a n o esas a c t i v i d a d e s o f r e c e n u n c a m p o m á s p r o p i c i o p a r a la c o o p e r a c i ó n del B a n c o Mundial que de los o r g a n i s m o s oficiales de la U n i ó n " (La Prensa, 2 6 j u n i o 1 9 5 6 ) . P e r o t a m p o c o es p r o b a b l e q u e e s t é d i s p u e s t o a c o o p e r a r el B a n c o I n t e r n a c i o n a l de R e c o n s t r u c c i ó n y F o m e n t o o B a n c o M u n d i a l , y a que " p a r a E E . U U . , m a y o r a c c i o n i s t a del B a n c o , sólo d e b e n o c u p a r s e de p e t r ó leo los intereses p r i v a d o s . E n c o n s e c u e n c i a , n o es d e allí d e d o n d e n u e s t r o p a í s va a sacar los dólares q u e n e c e s i t a p a r a i m p u l s a r su p r o d u c c i ó n p e t r o l e r a " (Clarín, 2 3 de abril de 1 9 5 6 ; L a Nación, 10 y 25 de j u l i o de 1 9 5 6 ) . Para " d e s a r r o l l a r " el p e t r ó l e o sólo q u e d a r í a n p u e s disponibles los c a p i t a l e s privados n o r t e a m e r i c a n o s , es decir los m o n o p o l i o s . P e r o é s t o s n o e s t á n dispuestos a arriesgar a s í c o m o a s í sus r e c u r s o s . E x i s t e en realidad un c o m p l e j o c o n d i c i o n a m i e n t o r e c í p r o c o e n t r e la a c t i t u d del g o b i e r n o a r g e n t i n o a n t e las inversiones n o r t e a m e r i c a n a s en la e c o n o m í a a r g e n t i n a y en su p e t r ó l e o , p o r u n a p a r t e , y los m o n o p o lios y el g o b i e r n o de E E . U U . p o r la o t r a . L o s t r u s t s p e t r o l e r o s invertirán en la A r g e n t i n a s i e m p r e q u e se les e n t r e g u e e f e c t i v a m e n t e los y a c i m i e n t o s n a c i o n a l e s y se c r e e u n a m b i e n t e general favorable a su a c c i ó n . P o r su p a r t e , el g o b i e r n o de E E . U U . , f u e r t e m e n t e influido

POLÍTICA PETROLERA DEL ESTADO ARGENTINO

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p o r los trusts p e t r o l e r o s , y o t r o s g r u p o s m o n o p o l i s t a s v i n c u l a d o s de mil m o d o s c o n a q u é l l o s , sólo p r o p i c i a r á n o realizarán inversiones imp o r t a n t e s de c u a l q u i e r í n d o l e en la A r g e n t i n a si el G o b i e r n o Provisional —o quien le siga— c r e e c o n d i c i o n e s generales favorables a los g r u p o s inversores n o r t e a m e r i c a n o s , inclusive y s o b r e t o d o en m a t e r i a de p e t r ó l e o , m a t e r i a l de t r e m e n d a i m p o r t a n c i a e c o n ó m i c a y militar c u y a e n t r e g a l i q u i d a r í a u n a l i m i t a c i ó n m u y m o l e s t a al libre j u e g o d e los c a p i t a l e s e x t r a n j e r o s . N o p u e d e olvidarse a e s t e r e s p e c t o algunos h e c h o s significativos. Según n o t i c i a q u e h a b r í a a p a r e c i d o en la Hanson Latín American Letter, i n f l u y e n t e i n f o r m a t i v o de las grandes e m p r e s a s n o r t e a m e r i c a n a s , e n t r e f e b r e r o y m a y o de 1 9 5 5 , el c á r t e l del p e t r ó l e o h a b r í a g a r a n t i z a d o la o p e r a c i ó n en v i r t u d de la c u a l se o t o r g ó al g o b i e r n o p e r o n i s t a el p r é s t a m o d e s t i n a d o a la p l a n t a siderúrgica, luego transferido al G o b i e r n o Provisional, y e s t a a c t i t u d p o r la c u a l se p a g ó el p r e c i o del C o n t r a t o C a l i f o r n i a y de los q u e le h a b r í a n s e g u i d o , exige luego alguna n u e v a o similar versión de la c o m p l a c e n c i a de la ú l t i m a é p o c a p e r o n i s t a . P o r o t r a p a r t e , m i e n t r a s la b u r g u e s í a a r g e n t i n a y sus r e p r e s e n t a n t e s p o l í t i c o s se e n f r e n t a n a u r g e n t e s , a n g u s t i o s o s p r o b l e m a s , los m o n o p o l i o s n o d e p e n d e n del p e t r ó l e o a r g e n t i n o —por imp o r t a n t e que les r e s u l t e o b t e n e r su c o n t r o l — p a r a el desarrollo n o r m a l de su p o l í t i c a , p o r lo que es aquélla quien d e b e en ú l t i m a i n s t a n c i a p e r o a c o r t o p l a z o , c e d e r y c o n c e d e r lo q u e sea n e c e s a r i o . E n síntesis: p a r a o b t e n e r a y u d a del g o b i e r n o y de los m o n o p o l i o s de E E . U U . , t a n t o en general c o m o en lo r e f e r e n t e al p e t r ó l e o , la burg u e s í a a r g e n t i n a y quienes la r e p r e s e n t e n en el E s t a d o , d e b e n ir c o n c e d i e n d o la e x p l o t a c i ó n de los y a c i m i e n t o s a r g e n t i n o s en los t é r m i n o s que se le e x i j a , a la vez que c r e a r t o d a clase de c o n d i c i o n e s f a v o rables. D i c h a s c o n d i c i o n e s son en general h a c i a 1 9 5 6 —además de las y a m e n c i o n a d a s — las siguientes: 1) R e p a r a c i ó n de los a c t o s del g o b i e r n o p e r o n i s t a que h a y a n a f e c t a d o a intereses n o r t e a m e r i c a n o s : d e v o l u c i ó n de e m p r e s a s e x p r o p i a das y m e j o r a m i e n t o de las q u e n o lo f u e r o n —por e j e m p l o la A m e r i c a n a n d F o r e i g n P o w e r ; libre r e m i s i ó n en c o n d i c i o n e s r a z o n a b l e m e n t e favorables de u t i l i d a d e s ; r e d u c c i ó n de i m p u e s t o s , cargas sociales, salarios reales. 2 ) S e g u r i d a d e s p a r a los inversionistas de q u e p o d r á n iniciar n e g o c i o s o instalar sus industrias sin p o s t e r i o r e s dificultades c a m b i a r í a s q u e imposibiliten la i m p o r t a c i ó n de e q u i p o s y r e p u e s t o s y la r e m i s i ó n de u t i l i d a d e s ; " d e que n o se a p l i c a r á n m e d i d a s d i s c r i m i n a t o r i a s en r a z ó n

MARCOS KAPLAN

234

d e la n a c i o n a l i d a d del c a p i t a l y d e q u e las a s p i r a c i o n e s n a c i o n a l i s t a s d e determinados

g r u p o s n o se c o n c r e t a r á n

te políticas o en verdaderos 3) Supresión de todo

en expropiaciones

puramen-

despojos".

factor de inestabilidad e c o n ó m i c a y política

q u e i m p i d a " a l p o s i b l e i n v e r s i o n i s t a p r e v e r el t r a t o q u e s e le d i s p e n s a r á a l a e m p r e s a p r i v a d a y al c a p i t a l e n e l f u t u r o " ; v . g r . s i n d i c a l i s m o obrero más o menos vigoroso, aparición o fortalecimiento de tendencias

de izquierda,

"hechos

y declaraciones

emanados

de órganos

y

p o l í t i c o s a j e n o s al g o b i e r n o q u e d e m u e s t r e n l a e x i s t e n c i a d e t e n d e n cias nacionalistas y f u e r t e m e n t e El gobierno gestión

provisional

multiplican

estatistas".

y los partidos

sus p r u e b a s

q u e se i d e n t i f i c a n

de buena voluntad

para

c o n su

demostrar

q u e e x i s t e n y se m a n t e n d r á n t o d o s e s t o s r e q u i s i t o s . "En

Nueva

York

—dice u n d e s p a c h o del 7 de julio d e 1 9 5 6 — las

autoridades argentinas han cumplido u n a excelente labor en asegurar a l o s c í r c u l o s c o m e r c i a l e s q u e el g o b i e r n o d e e s e p a í s es t a n s ó l i d o c o m o u n a r o c a ; q u e los recientes disturbios f u e r o n la o b r a d e e l e m e n t o s descontentos

del fallido

régimen

de Perón,

y

q u e el g o b i e r n o

de

A r a m b u r u o f r e c e a h o r a el m á x i m o d e s e g u r i d a d a c u a l q u i e r i n s t i t u c i ó n c o m e r c i a l o i n v e r s i o n i s t a p r i v a d o q u e d e s e e c o l a b o r a r e n el f o m e n t o d e los e n o r m e s r e c u r s o s n a t u r a l e s del p a í s , d o n d e las r e c o m p e n s a s a las inversiones s o n g r a n d e s y sin riesgos, y a q u e m e d i a n g a r a n t í a s d e t o d a índole". York

Y

el d i r i g e n t e r a d i c a l C r i s ó l o g o

el 2 4 d e j u n i o

Larralde, declara en Nueva

d e 1 9 5 6 : e n la A r g e n t i n a " h a y a b u n d a n c i a d e

o p o r t u n i d a d e s para los inversionistas extranjeros que deseen contribuir al d e s a r r o l l o

de nuestra

norteamericanos

para

economía.

incrementar

Necesitamos

el c o n c u r s o

el r e n d i m i e n t o

de los

del país y

crear

o c u p a c i ó n . D e n t r o d e n o r m a s d e r e s p e t o m u t u o , las i n v e r s i o n e s n o r teamericanas p o d r í a n p r o p o r c i o n a r a quienes la hicieran grandes

be-

n e f i c i o s . U n a s relaciones e c o n ó m i c a s activas e n t r e la A r g e n t i n a y los Estados

Unidos determinarían

l í t i c o " (La Prensa

también un mejor entendimiento po-

2 2 d e m a y o d e 1 9 5 6 ; La Nación,

2 4 y 2 5 de junio,

y 8 de julio de 1 9 5 6 ) . Este

p r o c e s o d e e n t r e g a es g r a d u a l y c o n t r a d i c t o r i o , y a q u e e n el

m i s m o i n f l u y e n : el c o n t r a a t a q u e c o m p e t i t i v o d e l c a p i t a l b r i t á n i c o ; l a s d i f i c u l t a d e s p a r a i n t e n s i f i c a r el c o m e r c i o e n t r e E E . U U . y la A r g e n t i n a p o r la c o i n c i d e n c i a d e r u b r o s i m p o r t a n t e s d e su p r o d u c c i ó n b l e ; las e x i g e n c i a s grupos

abrumadoras

exporta-

y casi insoportables d e gobiernos

y

p r i v a d o s n o r t e a m e r i c a n o s , el p e l i g r o p o l í t i c o q u e r e p r e s e n t a -

ría una entrega demasido abierta y rápida después de un alzamiento c o n t r a P e r ó n e n n o m b r e , e n t r e otras c o s a s , d e la s o b e r a n í a

amenaza-

POLÍTICA PETROLERA DEL ESTADO ARGENTINO

235

d a . P e r o e s e p r o c e s o n o d e j a p o r e l l o d e s e r i n e v i t a b l e . E n el p e t r ó l e o como

en los d e m á s

acelera

desde

1955

a s p e c t o s de la realidad a r g e n t i n a c o m i e n z a o una

nueva

y

decisiva

fase

de

la

se

penetración

externa. U n a p o l í t i c a f a v o r a b l e a las e m p r e s a s e x t r a n j e r a s r e q u i e r e

además

u n a s o l u c i ó n i n s t i t u c i o n a l i z a d a y e s t a b l e a la crisis p o l í t i c a a r g e n t i n a . L a t a r e a es a s u m i d a y e j e c u t a d a p o r el n u e v o p r e s i d e n t e A r t u r o d i z i , j e f e d e u n a d e l a s d o s a l a s e n q u e s e e s c i n d e el P a r t i d o electo, en 1 9 5 8

Fron-

Radical,

c o n l a c o n t r i b u c i ó n e l e c t o r a l m a s i v a q u e l e o t o r g a el

general J u a n D . P e r ó n . E n la e l a b o r a c i ó n de su i m a g e n p ú b l i c a d e s e m p e ñ ó u n papel c e n t r a l la persistente p r é d i c a en favor del n a c i o n a l i s m o petrolero,

cuyos

objetivos

son

a b a n d o n a d o s d e s d e el e j e r c i c i o d e l a

p r e s i d e n c i a . L a i n v e s t i g a c i ó n d e l p a p e l q u e el p e t r ó l e o d e s e m p e ñ a e n la transición

del G o b i e r n o P r o v i s i o n a l d e la " R e v o l u c i ó n

Libertado-

r a " a la p r e s i d e n c i a de A r t u r o F r o n d i z i e s t á t o d a v í a p o r h a c e r s e .

CAPITULO VI:

PETRÓLEO,

ESTADO Y DESARROLLO

237

1. L a dimensión internacional 2 . El p r o y e c t o d e los c e n t r o s d e p o d e r in-

237

ternacional 3 . División m u n d i a l del t r a b a j o ción histórica

245

4 . L a dimensión interna

y

muta247 250

5. Petróleo y Estado

254

6 . L a e s c r i t u r a e n el m u r o

265

CAPITULO VI

P E T R Ó L E O , ESTADO Y D E S A R R O L L O L o s países q u e se c o n v i e r t e n en grandes p r o d u c t o r e s y e x p o r t a d o r e s de p e t r ó l e o , se sienten e n t u s i a s m a d o s y h a s t a d e s l u m h r a d o s . L a disponibilidad de este r e c u r s o a l t a m e n t e c r í t i c o p a r e c e e x o r c i z a r l o s esp e c t r o s del a t r a s o , la d e p e n d e n c i a y el c a o s ; p r o m e t e la r i q u e z a y el p o d e r , el b i e n e s t a r y la i n d e p e n d e n c i a . L a b e n d i c i ó n es sin e m b a r g o m á s c o m p l e j a y c o n t r a d i c t o r i a de lo q u e se s u p o n e p a r a países en vías de d e s a r r o l l o . L o s b e n e f i c i o s van a c o m p a ñ a d o s de p r o b l e m a s y pelig r o s ; p u e d e n e n c o n t r a r l í m i t e s , d e s a p r o v e c h a r s e o p e r d e r s e ; ser u s u f r u c t u a d o s p o r fuerzas ajenas u hostiles al r e s p e c t i v o p a í s , a su E s t a d o y a su p u e b l o . L o s países q u e h o y ingresan el c l u b e x c l u s i v o d e grandes p r o d u c t o res y e x p o r t a d o r e s de p e t r ó l e o p u e d e n g o z a r u n a v e n t a j a q u e p r o v i e n e de su t a r d í a i n c o r p o r a c i ó n . Se t r a t a d e la posibilidad d e c o n o c e r y evaluar c r í t i c a m e n t e la e x p e r i e n c i a de los p a í s e s q u e a c c e d i e r o n a e s t a s i t u a c i ó n en u n m o m e n t o a n t e r i o r , p a r a a p r o v e c h a r m e j o r las v e n t a j a s , y eludir o p c i o n e s e n g a ñ o s a s , peligros y c a t á s t r o f e s . E l e s t u dio c o m p a r a t i v o del i m p a c t o del p e t r ó l e o e n países en d e s a r r o l l o , en d i f e r e n t e s m o m e n t o s h i s t ó r i c o s , el e s f u e r z o p o r u n a s o c i o l o g í a integral del p e t r ó l e o , a d q u i e r e n u n a r e l e v a n c i a t e ó r i c a y p r á c t i c a p a r a países q u e f r a n q u e a n h o y los u m b r a l e s d e la p r o s p e r i d a d p e t r o l e r a .

1. La dimensión

internacional

E l p e t r ó l e o h a sido y sigue s i e n d o u n f e n ó m e n o i n t e r n a c i o n a l . E m e r g e y a v a n z a , a d q u i e r e u n a i m p o r t a n c i a decisiva, en el c o n t e x t o h i s t ó r i c o c o n t e m p o r á n e o c a d a vez m á s c o n d i c i o n a d o y d e t e r m i n a d o p o r f e n ó m e n o s i n t e r n a c i o n a l e s en su e s e n c i a y su d e s a r r o l l o , sus c a r a c t e r e s y sus p r o y e c c i o n e s : la s e g u n d a r e v o l u c i ó n industrial y c i e n -

MARCOS KAPLAN

238

t í f i c a , el m o n o p o l i o , el i m p e r i a l i s m o , la c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r mundial. P o r r a z o n e s que e n t r e l a z a n c a r a c t e r e s y t e n d e n c i a s e s t r u c t u r a l e s del m u n d o c o n t e m p o r á n e o y c a r a c t e r í s t i c a s e s p e c í f i c a s del p e t r ó l e o , é s t e es s o m e t i d o c a d a vez m á s a c o n t r o l e s c e n t r a l i z a d o s y r e s t r i c t i v o s , y a sea de t i p o p r i v a d o ( c o m p a ñ í a s , c á r t e l m u n d i a l ) , o de t i p o e s t a t a l ( U R S S , o t r o s países del T e r c e r M u n d o , O P E P ) . D e s d e los a ñ o s 1 9 2 0 a p r o x i m a d a m e n t e , siete c o m p a ñ í a s —las den o m i n a d a s h o y E X X O N , Gulf, T e x a c o , Móvil, S o c a l , British P e t r o l e u m , R o y a l Dutch-Shell— cinco norteamericanas, una británica, una angloh o l a n d e s a , se a p o d e r a n de lo m á s i m p o r t a n t e del p e t r ó l e o m u n d i a l . C o r p o r a c i o n e s g i g a n t e s c a s , las m a y o r e s de la h i s t o r i a , c o m p i t e n ent r e s í p e r o c o n s t i t u y e n c a d a vez m á s u n c á r t e l m u n d i a l . 1

2

C a d a u n a de las l l a m a d a s Siete Hermanas se h a d e s a r r o l l a d o c o m o c o m p a ñ í a p e t r o l e r a i n t e g r a d a , que p o s e e y c o n t r o l a su p r o d u c c i ó n , su t r a n s p o r t e , su d i s t r i b u c i ó n , su c o m e r c i a l i z a c i ó n y f i n a n c i a m i e n t o , y se vuelve a s í a u t o s u f i c i e n t e p o r i n t e g r a c i ó n m u n d i a l . E n c o n j u n t o , las siete c o n t r o l a n el 7 6 % de la p r o d u c c i ó n de p e t r ó l e o f u e r a de E s t a d o s U n i d o s y del b l o q u e s o v i é t i c o ; t o d a s las r e f i n e r í a s e x t r a n j e r a s ; las p a t e n t e s y la t e c n o l o g í a de r e f i n a c i ó n . Se r e p a r t e n los m e r c a d o s y c o m p a r t e n o l e o d u c t o s y t a n q u e s en t o d o el p l a n e t a ; regulan los p r e c i o s . C o n los g i g a n t e s c o s b e n e f i c i o s a u t o f i n a n c i a n sus e x p l o r a c i o n e s y r e d e s d e t r a n s p o r t e , sus r e f i n e r í a s y e s t a c i o n e s de e x p e n d i o ; su e x p a n s i ó n en p e t r o q u í m i c a , c a r b ó n , e n e r g í a n u c l e a r , p l á s t i c o s , fertiliz a n t e s , m e d i c a m e n t o s , y las i n n o v a c i o n e s t e c n o l ó g i c a s q u e r e q u i e r e n . Sus ingresos son m a y o r e s q u e los de m u c h o s p a í s e s d o n d e o p e r a n , y sus flotas s u p e r a n el t o n e l a j e de c u a l q u i e r o t r a . E l l o i m p l i c a la a c u m u l a c i ó n de las v e n t a j a s d e la d i m e n s i ó n y de la c o m p l e j i d a d , la o r g a n i z a c i ó n , la e x p e r i e n c i a y la c a p a c i d a d e x p e r t a ; los r e c u r s o s y los a p a r a t o s ; la e n v e r g a d u r a de a c c i ó n . L a s Siete llegan a d i s p o n e r de algo q u e se p a r e c e a u n g o b i e r n o p r o p i o . Sus d i r e c t o r e s viven y t r a b a j a n en u n m u n d o p r i v a d o y a u t o c o n t e n i d o ; se i n t e g r a n en juntas que encabezan burocracias gigantescas, disponen de recur1 Ver entre otros: Georges Friedmann, La crisis del progreso, Editorial Laia, Barcelona, 1 9 7 7 ; David S. Landes, L'Europe technicienne —Révolution technique et libre essor industriel en Europe Occidental de 1750 á nos jours, N.R.F.—Editions Gallimard, París, 1 9 7 5 . 2 Ver: U.S A . Senate Small Business Committee, The Staff Report on the International Petroleum Cartel, Washington D.C., 1952 U.S . A . Subcommittee on Multinational Corporations, The International Petroleum Cartel, the Iranian Consortium and U.S. National Security, 1 9 7 4 ; J o h n M. Blair, The Control of OH, Vintage Books-Random Hous New York, 1 9 7 8 ; Anthony Sampson, The Seven Sisters —The Great OH Companies and the World They Shaped, Bantam Books, New York, 1 9 7 6 .

PETRÓLEO, ESTADO Y DESARROLLO

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sos inigualados p a r a la p l a n i f i c a c i ó n y la e j e c u c i ó n de o p e r a c i o n e s gig a n t e s c a s que a b a r c a n n a c i o n e s y regiones c o m p l e t a s y al m u n d o e n t e r o . J u n t a s y b u r o c r a c i a s se a u t o e l i g e n y a u t o p e r p e t ú a n , y l o g r a n u n a c o n s i d e r a b l e a u t o n o m í a de sus a c c i o n i s t a s , de sus países y gob i e r n o s , y de o t r a s n a c i o n e s . L a t e m p r a n a t r a n s n a c i o n a l i z a c i ó n de estas e m p r e s a s p e r m i t e q u e sus d i r e c t o r e s se u b i q u e n en u n a t i e r r a de n a d i e , e n t r e g o b i e r n o s , grupos y p r o b l e m a s del r e s p e c t i v o país y los de los o t r o s países y el m u n d o . L o g r a n un a i s l a m i e n t o relativo de sus p r e s i o n e s , u n a a p a r i e n cia de n e u t r a l i d a d y de i n t e r m e d i a c i ó n e n t r e las n a c i o n e s . T i e n d e n a colocarse fuera y sobre t o d a autoridad o regulación, nacional e intern a c i o n a l , n o responsables a n t e ningún c u e r p o que j u z g u e y s a n c i o n e su a c t u a c i ó n , i n c o n t r o l a b l e s y desafiantes f r e n t e a g o b i e r n o s e instituciones. 3

E s t a s c a r a c t e r í s t i c a s de las Siete G r a n d e s se p r o y e c t a n y r e f u e r z a n en y p o r su c a r t e l i z a c i ó n , s o b r e t o d o desde el t r a s c e d e n t a l A c u e r d o de A c h n a c a r r y ( 1 9 2 8 ) . D e s d e fines de los a ñ o s 1 9 4 0 , la e r a del c á r t e l del p e t r ó l e o p a s a a ser —según J . Blair— la era d e la i n t e r d e p e n d e n c i a o l i g o p ó l i c a . D e s d e la f o r m a c i ó n del n u e v o c o n s o r c i o p a r a la e x p l o t a c i ó n del p e t r ó l e o iranio en 1 9 5 4 q u e sigue a la c a í d a de M o s s a d e g h , las Siete H e r m a n a s se e n t r e l a z a n c a d a vez m á s en e m p r e s a s c o m u n e s y c o n s o r c i o s i n t e r r e l a c i o n a d o s ; en la c o m u n i d a d de o p o r t u n i d a d e s y de l i m i t a c i o n e s p a r a su c r e c i m i e n t o ; en la c a p a c i d a d y e f i c a c i a m a y o res p a r a regular — m e d i a n t e a c u e r d o s s e c r e t o s o e n t e n d i m i e n t o s instintivos a p a r t i r de p r e m i s a s y p r á c t i c a s c o m p a r t i d a s — la p r o d u c c i ó n , el m e r c a d o y los p r e c i o s . P o r s í m i s m a s y p o r su c a r t e l i z a c i ó n , las Siete van d e s a r r o l l a n d o u n a e x t r a o r d i n a r i a c a p a c i d a d p o l í t i c a f r e n t e a sus g o b i e r n o s y f r e n t e a los de o t r o s países p r o d u c t o r e s y c o n s u m i d o r e s . L o s g o b i e r n o s de los E s t a d o s U n i d o s , G r a n B r e t a ñ a y o t r o s países capitalistas a v a n z a d o s , c o n s i d e r a n indispensables a las e m p r e s a s del C á r t e l . Ellas asegur a n el a b a s t e c i m i e n t o de u n p r o d u c t o e s e n c i a l . C o m b i n a n sus a c t i vidades e s p e c í f i c a s c o n el servicio de la p o l í t i c a e x t e r i o r de los r e s p e c t i v o s g o b i e r n o s f r e n t e a los p a í s e s p r o d u c t o r e s . A c t ú a n c o m o i n t e r m e d i a r i o s y a m o r t i g u a d o r e s e n t r e los países p r o d u c t o r e s y los países c o n s u m i d o r e s . C o n t r i b u y e n a la l u c h a c o n t r a la U R S S y su 3 Ver Harvey O'Connor, El Imperio del Petróleo, Editorial América Nueva, México, 1 9 5 6 ; H. O'Connor, La Crisis Mundial del Petróleo Editorial Platina, Buenos Aires, 1 9 6 3 ; J . E . Hartshorn, Oil Companie and Governments-An Account of the International OH Industry in its Political Environment, Faber and Faber, London, 1 9 6 2 ; Peter R. Odell, Oiland World Power Background to Oil Crisis, Pelican Books, 4th Edition, 1 9 7 5 .

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b l o q u e , y c o n t r a las t e n d e n c i a s n a c i o n a l — p o p u l i s t a s y s o c i a l i z a n t e s e n el " T e r c e r M u n d o " . C o m b i n a n a s í sus o b j e t i v o s de a c u m u l a c i ó n y r e n t a b i l i d a d c o n los d e i n t e r é s , seguridad y d e f e n s a n a c i o n a l d e sus m e t r ó p o l i s . L o s g o b i e r n o s o c c i d e n t a l e s a b d i c a n en f a v o r de las e m presas del c á r t e l u n a p a r t e c o n s i d e r a b l e d e sus r e s p o n s a b i l i d a d e s , p o d e r e s y f u n c i o n e s en c u a n t o a la e n e r g í a , a la p o l í t i c a y a la d i p l o m a c i a . A q u é l l a s s o n d e j a d a s a las c o m p a ñ í a s q u e a c t ú a n de a c u e r d o a sus i n t e r e s e s p a r t i c u l a r e s ( c o n f r e c u e n c i a c o n t r a los intereses n a c i o n a l e s y las e x i g e n c i a s de seguridad y d e f e n s a ) y a u n c í r c u l o r e s t r i n g i d o de p o l í t i c o s y f u n c i o n a r i o s g u b e r n a m e n t a l e s . L a s c o m p a ñ í a s del c á r t e l h a c e n p o l í t i c a y d i p l o m a c i a p o r su c u e n t a ; d e s a r r o l l a n u n a m e z c l a peligrosa d e p e t r ó l e o y p o l í t i c a , en lo n a c i o n a l y en lo i n t e r n a c i o n a l . 4

C a b e d e s t a c a r sin e m b a r g o que las e m p r e s a s del c á r t e l h a n sido m e n o s t r a s n a c i o n a l e s y m e n o s i n d e p e n d i e n t e s de sus E s t a d o s de lo q u e ellas p i e n s a n o p r e t e n d e n . N u n c a h a n p o d i d o p r e s c i n d i r d e sus bases n a c i o n a l e s en E E . U U . ni en G r a n B r e t a ñ a , ni d e u n a m a y o r í a d e a c c i o n i s t a s del m i s m o o r i g e n , ni liberarse de la c o a c c i ó n del l o g r o d e b e n e f i c i o s p a r a u n d e s t i n o f i n a l m e n t e d o m é s t i c o . T o d a vez q u e las Siete del C á r t e l se h a n e n c o n t r a d o en graves d i f i c u l t a d e s , h a n c l a m a d o p o r el a p o y o de sus g o b i e r n o s , y é s t o s h a n i n t e r v e n i d o e n m o m e n t o s decisivos, p a r a el r e s c a t e , p a r a i m p r i m i r a las e m p r e s a s r e o r i e n t a c i o n e s en l a e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o de l a i n d u s t r i a , y p a r a impulsarlas al a p r o v e c h a m i e n t o de n u e v a s o p o r t u n i d a d e s . P a r a p o l í t i c o s , g o b e r n a n t e s y a d m i n i s t r a d o r e s d e los p a í s e s p r o d u c t o r e s y e x p o r t a d o r e s de p e t r ó l e o , las e m p r e s a s del C á r t e l a p a r e c e n l a r g o t i e m p o c o m o m á s grandes e i m p o n e n t e s q u e los E s t a d o s o c c i d e n t a l e s de o r i g e n . Irresistibles en su p o d e r , i n a l c a n z a b l e s e n su c a p a c i d a d , invulnerables y e t e r n a s , de sus d e c i s i o n e s d e p e n d e q u é p a í s e s c r e c e r á n , c u á n t o y c ó m o . L a e x p l o t a c i ó n del p e t r ó l e o a b r e a d e m á s posibilidades f a s c i n a n t e s d e p o d e r y riqueza —en p a r t e r e a l e s , e n p a r t e i m a g i n a r i a s — a las élites dirigentes y a las clases d o m i n a n t e s d e los p a í s e s p r o d u c t o r e s y e x p o r t a d o r e s ; las i n d u c e a l a a l i a n z a y la c o m p l i c i d a d c o n las e m p r e s a s del C á r t e l . D e s d e el c o m i e n z o d e los a ñ o s 1 9 7 0 , se a c e l e r a el a s c e n s o —latent e o e m e r g e n t e d e s d e la d é c a d a a n t e r i o r — de u n a m a r e a d e c o n f l i c t o s

4 Ver ops. cits. nota (3) y también Marcos Kaplan, Petróleo, Estado y Empresas en la Argentina 1907-1922, Síntesis Dosmil, Caracas Venezuela, 1 9 7 2 ; M. Kaplan, Gobierno peronista y política del petróleo en la Argentina 1946-1955, l a . edición Praxis, Buenos Aires, 1 9 5 7 ; 2a. edición Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1 9 7 1 . Ver también Capítulo V de este volumen.

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y a m e n a z a s p a r a el C á r t e l q u e éste n o e s t á en plenas c o n d i c i o n e s d e enfrentar y superar. P o r u n a p a r t e , las siete e m p r e s a s del c á r t e l n u n c a d e j a r o n d e ser c o m p a ñ í a s c o m e r c i a l e s , c u y o fin principal es h a c e r d i n e r o . S u d i r e c c i ó n y su a l t a b u r o c r a c i a de ingenieros y c o n t a d o r e s se preocupan por el b e n e f i c i o de c o r t o p l a z o , la seguridad y la evasión de i m p u e s t o s , y se ven l i m i t a d o s a s í en su visión p o l í t i c a p a r a la e s c e n a n a c i o n a l y s o b r e t o d o p a r a la i n t e r n a c i o n a l . L a e x t e n s i ó n de sus c o m p r o m i s o s y de su m a s a de a c c i o n i s t a s , las p r e s i o n e s y a m e n a z a s de p r o d u c t o r e s i n d e p e n d i e n t e s y de países p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s , limitan la c a p a cidad de decisión de los d i r e c t o r e s ; los vuelven t e m e r o s o s y defensiv o s , p r e o c u p a d o s p o r el status quo, m e n o s a d a p t a b l e s , i n c a p a c e s de c u m p l i r o de a c e p t a r t o d o c a m b i o q u e n o les sea i m p u e s t o . L a d i s p o nibilidad y la c a p a c i d a d d e e x p e r t o s y a p a r a t o s g u b e r n a m e n t a l e s e n los países o c c i d e n t a l e s , p a r a f o r m u l a r y aplicar u n a p o l í t i c a energétic a , h a n sido r e d u c i d a s al m í n i m o p o r la ilusión de la e t e r n a disponibilidad de p e t r ó l e o b a r a t o y p o r la a b d i c a c i ó n de f u n c i o n e s y p o d e r e s de los g o b i e r n o s en favor d e las e m p r e s a s del C á r t e l . L a m e n o r a p t i t u d de r e s p u e s t a se v a c o n t r a p o n i e n d o a u n a t e n d e n cia de l a r g o p l a z o en los países p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s d e p e t r ó l e o ( P P E ) : un c r e c i e n t e m i l i t a n t i s m o de sesgo n a c i o n a l i s t a , p o p u l i s t a y hasta socializante. L o s P P E c o m p a r t e n la dependencia creciente, para su p r e s u p u e s t o y p a r a su d e s a r r o l l o , de u n bien c u y a s f l u c t u a c i o n e s de p r e c i o s dislocan las e c o n o m í a s . El p e t r ó l e o es u n r e c u r s o q u e se g a s t a y d e b e ser r e e m p l a z a d o p o r o t r o u o t r o s , p e r o que e s t á s u j e t o a la e x p l o t a c i ó n a c e l e r a d a p a r a m a n t e n e r en los p a í s e s d e s a r r o l l a d o s u n m o d e l o d e c r e c i m i e n t o i r r a c i o n a l y u n nivel d e vida artificial. H a s t a p r i n c i p i o s de los a ñ o s 1 9 7 0 , m i e n t r a s las reservas son a b u n d a n tes en r e l a c i ó n a las n e c e s i d a d e s del c o n s u m o , y n o e x i s t e riesgo d e p e n u r i a , las r e l a c i o n e s d e f u e r z a j u e g a n en f a v o r d e los p a í s e s industrializados y sus g r a n d e s s o c i e d a d e s p e t r o l e r a s , q u e f u e r z a n la b a j a d e los p r e c i o s e n valor n o m i n a l y e n v a l o r r e a l . Se e x p l i c a a s í el despliegue d e u n a c r e c i e n t e i n s a t i s f a c c i ó n c o n las c o m p a ñ í a s del C á r t e l , p o r su a c t i t u d d o m i n a n t e y e x p l o t a t i v a ; l a desigualdad e n el r e p a r t o d e los b e n e f i c i o s en d e s m e d r o d e los p a í s e s p r o d u c t o r e s , e n c u a n t o a p r e c i o s , r e g a l í a s , i m p u e s t o s ; la m a y o r evid e n c i a d e los i n c o n v e n i e n t e s del s i s t e m a d e c o n c e s i o n e s ; las p r á c t i c a s de s e c r e t o , m e n d a c i d a d y e n g a ñ o . P o r a ñ a d i d u r a , los p a í s e s p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s d i s p o n e n y a d e u n a n u e v a g e n e r a c i ó n de i n t e l e c t u a les, t é c n i c o s y p o l í t i c o s , m e j o r f o r m a d o s e i n f o r m a d o s en m a t e r i a d e p e t r ó l e o , c o n e x p e r i e n c i a d e r e l a c i o n e s c o n las c o m p a ñ í a s o d e t r a b a -

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j o en su s e n o , y u n arsenal de c o n o c i m i e n t o s y a r g u m e n t o s q u e p r o vienen de las c r í t i c a s f o r m u l a d a s c o n t r a el C á r t e l en los p a í s e s desar r o l l a d o s . Se c o m i e n z a a p e r c i b i r la n e c e s i d a d de la u n i d a d de g o b i e r n o s y p a í s e s c o n t r a la d o m i n a c i ó n y e x p l o t a c i ó n del C á r t e l y sus decisiones u n i l a t e r a l e s , p a r a a r r a n c a r l e c o n d i c i o n e s m á s f a v o r a b l e s . L o s p r i m e r o s a v a n c e s se c o n c r e t a n en los a c u e r d o s d e T e h e r á n y T r í p o l i de 1 9 7 1 , y se c o n t i n ú a n p o r el i m p a c t o del c a m b i o en el m e r c a d o de p e t r ó l e o , de u n a s i t u a c i ó n de a b u n d a n c i a a o t r a de e s c a s e z r e l a t i v a . L a d e m a n d a c r e c e m á s r á p i d a m e n t e q u e l a p r o d u c c i ó n , los p r e c i o s s u b e n , la p o s i c i ó n n e g o c i a d o r a de los P P E m e j o r a . L a s e x i g e n cias y l o g r o s van desde la d e m a n d a y el c u m p l i m i e n t o d e la n a c i o n a l i z a c i ó n , h a s t a la r e i v i n d i c a c i ó n de u n a p a r t i c i p a c i ó n c r e c i e n t e d e los E s t a d o s p r o d u c t o r e s que p e r m i t a e n t r a r en el c o m p l i c a d o s i s t e m a m u n d i a l del p e t r ó l e o sin desequilibrarlo y sin i n c u r r i r en las r e p r e s a lias del c á r t e l y de los g o b i e r n o s o c c i d e n t a l e s . El c o n f l i c t o del M e d i o O r i e n t e i n d u c e a la u t i l i z a c i ó n del p e t r ó l e o c o m o a r m a d e p r e s i ó n , y d e s e m b o c a en el e m b a r g o de 1 9 7 3 q u e revela la debilidad y la división de las c o m p a ñ í a s del C á r t e l y d e los g o b i e r n o s o c c i d e n t a l e s y la posibilidad d e disociarlos y m a n i p u l a r a unas y o t r o s . L a O r g a n i z a c i ó n de P a í s e s E x p o r t a d o r e s d e P e t r ó l e o ( O P E P ) se a f i r m a c o m o n u e v o f e n ó m e n o , el m a y o r p o d e r f i n a n c i e r o d e la h i s t o r i a , c á r t e l de E s t a d o s p r o d u c t o r e s , o l i g o p o l i o e s t a t a l q u e e n f r e n t a al o l i g o p o l i o p r i v a d o del Cártel. L a s c o m p a ñ í a s d e s c u b r e n su debilidad o c u l t a p o r d e p e n d e r de c o n c e s i o n e s o t o r g a d a s p o r u n r e d u c i d o n ú m e r o d e P P E del ' T e r c e r M u n d o " c u y a sumisión r e s u l t ó n o e s t a r a s e g u r a d a p a r a s i e m p r e . Hasta cierto punto, la d e p e n d e n c i a se invierte en f a v o r de los p a í s e s de la O P E P . L a s Siete Hermanas p i e r d e n p a r t e del c o n t r o l d e p r e c i o s . Sus c o n c e s i o n e s s o n c o m p a r t i d a s , o c u p a d a s o n a c i o n a l i z a d a s . Se las c o l o c a en u n a s i t u a c i ó n i n t e r m e d i a , m á s o m e n o s a m b i g u a y c o n f l i c t i v a , e n t r e p r o d u c t o r e s y c o n s u m i d o r e s . Se ven a t r a p a d a s en u n a p a r t i c i p a c i ó n q u e las obliga a s a t i s f a c e r m á s q u e a n t e s las d e m a n d a s d e los P P E . Se r e d u c e y p r o b l e m a t i z a su p r e t e n d i d o p a p e l d e i n t e r m e d i a r i o n e u t r a l y d e a m o r t i g u a d o r b e n é f i c o , y se vuelven a vigorizar las sosp e c h a s y d e n u n c i a s c o n t r a ellas p o r sus d u d o s a s l e a l t a d e s y p o r el s a c r i f i c i o q u e i m p o n e n a los intereses e c o n ó m i c o s y p o l í t i c o s , d e seg u r i d a d y d e f e n s a , d e los p a í s e s c o n s u m i d o r e s y t a m b i é n d e los p r o d u c t o r e s . L a s e m p r e s a s p i e r d e n a d e m á s u n a p a r t e d e los b e n e f i c i o s que hasta entonces han derivado primordialmente de la p r o d u c c i ó n , y d e b e n c o m e n z a r a b u s c a r l o s en la d i s t r i b u c i ó n y l a v e n t a , el f i n a n c i a m i e n t o y la t e c n o l o g í a , a n t e s r e l a t i v a m e n t e d e s d e ñ a d a s . ( E n las

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d o s p r i m e r a s esferas es m a y o r el riesgo de c o n t r o l de los g o b i e r n o s en b e n e f i c i o de sus intereses fiscales, de los c o n s u m i d o r e s y del p a í s ) . El d e b i l i t a m i e n t o del C á r t e l , sus e m p r e s a s m i e m b r o s y los E s t a d o s de los países desarrollados que les d a n o r i g e n , base y a p o y o , es real p e r o relativo y de ningún m o d o irreversible. L a s Siete G r a n d e s siguen siendo las m a y o r e s o r g a n i z a c i o n e s globales del m u n d o , t o d a v í a n o r e e m p l a z a b l e s p o r otras ni p o r países e q u i v a l e n t e s . C o n s e r v a n y e x t i e n d e n grandes intereses m u n d i a l e s en p e t r ó l e o , p e r o t a m b i é n en p e t r o q u í m i c a y energías alternativas ( c a r b ó n , n u c l e a r , s o l a r ) . Siguen d u e ñ a s de la asignación de las o f e r t a s de p e t r ó l e o en el b a l a n c e e n e r g é t i c o global, p e r o a h o r a la c u m p l e n t a m b i é n p a r a los P P E . A é s t o s les p r o p o r c i o n a n las Siete u n a i n f r a e s t r u c t u r a p l a n e t a r i a , m e r c a d o s regulares y p r e c i o s a l t o s , a c a m b i o d e la seguridad de c o n t r a t o s a largo p l a z o que g a r a n t i c e n a las c o m p a ñ í a s a b a s t e c i m i e n t o s de p e t r ó l e o en t é r m i n o s p r e f e r e n c i a l e s . A p a r t i r de la crisis e n e r g é t i c a de 1 9 7 3 , las Siete H e r m a n a s i n c r e m e n t a r o n en escalas sin p r e c e d e n t e s sus b e neficios. C o n m e n o s c o n c e s i o n e s , las Siete siguen siendo f u e r t e s ; sin c o m p r o m i s o s c o n países d e t e r m i n a d o s ; c a p a c e s d e dividir a los p r o d u c t o r e s , de a r b i t r a r y reinar e n t r e ellos; libres de c o a c c i o n e s p a r a la b a j a de los p r e c i o s ; u s u f r u c t u a r i a s del c o n t r o l de los m e r c a d o s . P a r a dividir y m a n i p u l a r a los P P E , las e m p r e s a s del C á r t e l a p r o v e c h a n la p r e caria u n i d a d de aquéllos, sus l u c h a s p o r el a u m e n t o de su p a r t i c i p a c i ó n p a r t i c u l a r en la d e m a n d a , su r e c h a z o de t o d o c o n s e r v a c i o n i s m o e f e c t i v o , su f a l t a d e a c u e r d o sólido y d u r a d e r o p a r a la fijación d e p r e c i o s y la r e s t r i c c i ó n de la p r o d u c c i ó n . L a s siete c o m p a ñ í a s y los países de la O P E P c o h a b i t a n a h o r a e n u n monopolio bilateral en q u e unas son c o m p r a d o r a s y los o t r o s s o n v e n d e d o r e s . L o s r e g í m e n e s de p a r t i c i p a c i ó n y las e m p r e s a s c o m u n e s r e f u e r z a n el interés de a m b a s p a r t e s en u n m a r c o m u n d i a l o r d e n a d o y en el alza de los p r e c i o s . E n f a v o r de e s t a n u e v a cartelización bicéfala y de los p r e c i o s altos y e n a s c e n s o i n d e f i n i d o c o i n c i d e n : a ) los gobiern o s de E E . U U . y de G r a n B r e t a ñ a b ) las 7 e m p r e s a s del C á r t e l c ) el lobby p e t r o l e r o t e j a n o ; d ) las c o m p a ñ í a s i n d e p e n d i e n t e s ; e ) los b a n q u e r o s y , e n g e n e r a l , t o d o s los s e c t o r e s de O c c i d e n t e q u e se i n t e r e s a n en a r t i c u l a r el e x c e d e n t e de los m i e m b r o s de la O P E P c o n la e c o n o m í a de los países d e s a r r o l l a d o s ; f) los inversores en e n e r g í a s a l t e r n a t i v a s ; g ) los c o n s e r v a c i o n i s t a s ; h ) los E s t a d o s p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s . E s t o s ú l t i m o s , a d e m á s de las r a z o n e s m e n c i o n a d a s , saben q u e la seguridad y r e n t a b i l i d a d d e sus inversiones y la estabilidad de sus r e g í m e nes y s o c i e d a d e s , siguen d e p e n d i e n d o en m e d i d a c o n s i d e r a b l e d e los

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países i n d u s t r i a l i z a d o s , s o b r e t o d o f r e n t e a la h o s t i l i d a d del r e s t o del m u n d o c o n t r a el c a r á c t e r parcial e i n s a t i s f a c t o r i o del n u e v o c á r t e l estatal. C o n t r a la c a r t e l i z a c i ó n b i c é f a l a t i e n d e n a estar los p a í s e s y grupos c o n s u m i d o r e s , y los g o b i e r n o s sin e s p e r a n z a d e a l t e r n a t i v a s , es d e c i r , u n a p a r t e del m u n d o d e s a r r o l l a d o y , s o b r e t o d o , la m a y o r í a del " T e r c e r M u n d o " que y a c o n s t i t u y e u n " C u a r t o M u n d o " . E s t a n u e v a dim e n s i ó n de la división del m u n d o e n t r e los q u e t i e n e n y los q u e n o t i e n e n , y el r e a g r u p a m i e n t o d e m i e m b r o s d e a m b a s c a t e g o r í a s q u e ello i m p l i c a , c o n t r i b u y e a privar de legitimidad m u n d i a l a la O P E P . L a c o n s t a t a c i ó n de u n a c i e r t a c o i n c i d e n c i a de intereses y c o m p o r t a m i e n t o s e n t r e el C á r t e l y algunos países d e s a r r o l l a d o s , y los P P E , n o i m p l i c a a f i r m a r la e x i s t e n c i a ni la p e r m a n e n c i a de u n a a r m o n í a de intereses ni de u n a sólida alianza. El C a r t e l y los g o b i e r n o s de algunos p a í s e s desarrollados h a n m a n t e n i d o , a u n q u e de m a n e r a m o d i f i c a d a , posibilidades y f o r m a s de d o m i n a c i ó n y e x p l o t a c i ó n s o b r e los países en desarrollo q u e p r o d u c e n y e x p o r t a n p e t r ó l e o . L o s p r i m e r o s h a n s o m e t i d o a los segundos a u n a e s t r a t e g i a de r e i n t e g r a c i ó n en el sistem a e c o n ó m i c o mundial que mantiene o i n c r e m e n t a la renta petrolera p a r a r e c u p e r a r l a . L o s s e g u n d o s , p o r a c c i o n e s y o m i s i o n e s , h a n posibil i t a d o o f a v o r e c i d o en m e d i d a c o n s i d e r a b l e —hasta el m o m e n t o al m e n o s — la r e a l i z a c i ó n y el é x i t o de tal e s t r a t e g i a . L a m a y o r í a de los P P E m e j o r a su s i t u a c i ó n a p a r t i r de la crisis de 1 9 7 3 - 7 4 . C a m b i a n los r e g í m e n e s de e x p l o t a c i ó n , —de la c o n c e s i ó n a diversas f o r m a s de p a r t i c i p a c i ó n y de n a c i o n a l i z a c i ó n — e i n c r e m e n t a n a s í su c o n t r o l s o b r e la p r o d u c c i ó n y la e x p o r t a c i ó n . Se e s f u e r z a n p o r l o g r a r u n a m a y o r disponibilidad d e c u a d r o s n a c i o n a l e s p a r a la direcc i ó n y gestión de la a c t i v i d a d p e t r o l e r a . A p r o v e c h a n la t e n d e n c i a al a u m e n t o p e r m a n e n t e de los p r e c i o s e i n g r e s o s , en u n a c o y u n t u r a energ é t i c a m u n d i a l q u e p o d r í a d u r a r t o d a v í a varias d é c a d a s , y q u e r e f o r z a r í a el p o d e r de n e g o c i a c i ó n e n lo e c o n ó m i c o , l o p o l í t i c o y l o milit a r . El c o n t r o l , en lugar de la r e c e p c i ó n pasiva, d e r e n t a p e t r o l e r a fuertemente aumentada genera un e x c e d e n t e considerable o cuantios o y c o n él u n p o t e n c i a l d e c a m b i o . A la inversa, el e x c e d e n t e identificado c o n la r e n t a p e t r o l e r a p u e d e ser b l o q u e a d o , d e s a p r o v e c h a d o , r e c i c l a d o y r e c u p e r a d o p o r las e m p r e s a s del C a r t e l , y p o r las e c o n o mías y Estados de países desarrollados-consumidores. L a e x p e r i e n c i a de la m a y o r í a d e los P P E c o n f i r m a q u e l a disponibilidad d e h i d r o c a r b u r o s , el a u m e n t o d e su p r o d u c c i ó n y sus p r e c i o s , d e sus e x p o r t a c i o n e s e i n g r e s o s , n o s o n en s í m i s m o s signos o c r i t e rios de d e s a r r o l l o , ni g a r a n t i z a n su d e s e n c a d e n a m i e n t o o c o n t i n u i d a d

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al m a r g e n de la e x i s t e n c i a o n o de p o l í t i c a s a d e c u a d a s . L a f a l t a de éstas y de o t r a s c o n d i c i o n e s favorables p u e d e c o n v e r t i r a los e l e m e n t o s y e f e c t o s de la p r o s p e r i d a d p e t r o l e r a en m a n i f e s t a c i o n e s e s p e c t a culares p e r o e f í m e r a s de r i q u e z a , e incluso en s í n t o m a s p r e c u r s o r e s de e f e c t o s n e g a t i v o s s o b r e el d e s a r r o l l o . E l análisis de esta p e r s p e c t i v a obliga a c o n s i d e r a r a n t e t o d o el papel de la d i n á m i c a e x t e r n a , sin c o n v e r t i r l a en ú n i c o p r i n c i p i o e x p l i c a t i v o , en f a c t o r c o n d i c i o n a n t e y d e t e r m i n a n t e p r á c t i c a m e n t e o m n i p o t e n t e , y c o n la a c e p t a c i ó n p o r el c o n t r a r i o del papel p o r lo m e n o s i g u a l m e n t e decisivo de f u e r z a s , e s t r u c t u r a s y p r o c e s o s de t i p o i n t e r n o . 2 . El proyecto

de los centros

de poder

internacional

A n t e la e s c a s e z de h i d r o c a r b u r o s , el alza de sus p r e c i o s , sus c o n s e c u e n c i a s e c o n ó m i c o - f i n a n c i e r a s y p o l í t i c a s , los g o b i e r n o s y las transn a c i o n a l e s —las p e t r o l e r a s s o b r e t o d o p e r o t a m b i é n o t r a s — de los países capitalistas d e s a r r o l l a d o s , h a n ido e l a b o r a n d o un proyecto. El m i s m o se identifica en e s e n c i a c o n el l l a m a d o reciclaje, es d e c i r , los m e c a n i s m o s y p r o c e s o s de c o n t r o l , c a n a l i z a c i ó n , r e c u p e r a c i ó n de los flujos del e x c e d e n t e p e t r o l e r o , c o n f o r m e a las n e c e s i d a d e s y e x i g e n cias de la o r g a n i z a c i ó n y f u n c i o n a m i e n t o del c a p i t a l i s m o m u n d i a l . El p r o y e c t o b u s c a —o dice b u s c a r — la c o i n c i d e n c i a de intereses de las s o c i e d a d e s o c c i d e n t a l e s y de los P P E , a u n q u e c o n la s u b o r d i n a c i ó n y sacrificio de los s e g u n d o s . P a r a ello t r a t a de c o m b i n a r los c i r c u i t o s clásicos del c o m e r c i o y las i n s t i t u c i o n e s financieras ( e x i s t e n t e s o a crear). 5

El d e b a t e s o b r e h i d r o c a r b u r o s y crisis e n e r g é t i c a , el m a n e j o de la i n f o r m a c i ó n , la p r o p u e s t a y la n e g o c i a c i ó n de s o l u c i o n e s , se d a n p o r p a r t e de los g o b i e r n o s y t r a n s n a c i o n a l e s de los países d e s a r r o l l a d o s s o b r e la base y en los m a r c o s de la a c e p t a c i ó n de la s i t u a c i ó n a n t e r i o r a 1 9 7 3 . Se i g n o r a t o d o lo que i m p l i q u e a l t e r n a t i v a s , m o d i f i c a c i o n e s , r u p t u r a s del o r d e n de cosas i n t e r n a c i o n a l . Se r e c h a z a t o d a t r a n s f e r e n cia real de r i q u e z a y de p o d e r a q u e p u e d a dar lugar la disponibilidad de u n a m a y o r r e n t a p e t r o l e r a p o r los P P E . El c o n f l i c t o es a la vez e c o n ó m i c o , i d e o l ó g i c o y p o l í t i c o , y tiene más q u e ver c o n el c o n t r o l del p o d e r que c o n el p r e c i o del p e t r ó l e o y del gas. Se h a c e u n a p r e s e n t a c i ó n d e f o r m a d a del p r o b l e m a y del diagnósti5 Ver Nicolás Sarkis, La crise de la energie et le prix du pétrole, en " L e Monde Diplomatique", París, Mars 1 9 7 9 ; Michel Chatelus De la rente petroliére au développement économique: 'Hold-Up du siecle' ou nouveaux espoirs pour le Tierse Monde?, en "Revue d'Ec nomie Politique, Noli, 1 9 7 6 .

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c o . Se e x a g e r a el m o n t o y el significado de los ingresos de los P P E , c u y o a u m e n t o regular deja p r o n t o de ser e v i d e n t e , y q u e c o n s t i t u y e n un p o r c e n t a j e p e q u e ñ o de los i n d i c a d o r e s globales de los países desar r o l l a d o s . Se i m p u t a al p r e c i o del p e t r ó l e o la inflación m u n d i a l , mientras se pasa en silencio la i n c i d e n c i a de los p r e c i o s de p r o d u c t o s m a n u f a c t u r a d o s o a g r o p e c u a r i o s q u e los países capitalistas d e s a r r o l l a d o s e x p o r t a n al c o n j u n t o de los países en d e s a r r o l l o . L a a r g u m e n t a c i ó n y la p r o p a g a n d a de los países d e s a r r o l l a d o s s e p a r a n al c o n j u n t o de los P P E del r e s t o del " T e r c e r M u n d o " , c o m o g r u p o h o m o g é n e o , parasit a r i o e i n e f i c i e n t e , d o t a d o de g i g a n t e s c o p o d e r f i n a n c i e r o , b e n e f i c i a r i o de u n a e n o r m e t r a n s f e r e n c i a de r e c u r s o s en d e t r i m e n t o de los países consumidores. J u n t o c o n esta o p e r a c i ó n de c o n d i c i o n a m i e n t o i d e o l ó g i c o - p o l í t i c o s o b r e las o p i n i o n e s p ú b l i c a s , los g o b i e r n o s y las t r a n s n a c i o n a l e s de los países capitalistas a v a n z a d o s i n d u c e n a los g o b i e r n o s y g r u p o s d o m i n a n t e s de los P P E , p a r a el d i s e ñ o y r e a l i z a c i ó n de p o l í t i c a s y o p e r a c i o n e s que se i n t e g r a n en la l ó g i c a de recuperación por reciclaje del excedente petrolero. En primer lugar, se da la inversión de los f o n d o s e x c e d e n t e s de los P P E en los sistemas f i n a n c i e r o s de los países capitalistas d e s a r r o l l a d o s , y en los sistemas i n t e r n a c i o n a l e s q u e ellos c o n s t i t u y e n y d o m i n a n . Se c a n a l i z a , c o n t r o l a y r e d i s t r i b u y e a s í los a h o r r o s de los P P E en benefic i o de los principales c e n t r o s de p o d e r del c a p i t a l i s m o m u n d i a l . En segundo lugar, los p r e c i o s del p e t r ó l e o b r u t o t i e n d e n a bajar en valor r e a l . Al m i s m o t i e m p o , los p r e c i o s de los p r o d u c t o s r e f i n a d o s e n t r e g a d o s al c o n s u m i d o r final en E u r o p a O c c i d e n t a l a s c i e n d e n . L a p a r t e de los ingresos de los P P E en los p r e c i o s p a g a d o s p o r el c o n s u m i d o r e u r o p e o c a e , m i e n t r a s el fisco de los países industrializados grava f u e r t e m e n t e los c a r b u r a n t e s . D e este m o d o , el a u m e n t o inevitable de los p r e c i o s del p e t r ó l e o se e f e c t ú a en los países d e s a r r o l l a d o s c o n s u m i d o r e s , m e n o s p o r un ajuste de los p r e c i o s del b r u t o que p o r u n a u m e n t o de la fiscalidad que se a p r o p i a a s í la m a y o r p a r t e posible de la r e n t a p e t r o l e r a . 6

E n tercer lugar, a p a r t i r y en f u n c i ó n de la r e n t a p e t r o l e r a i n c r e m e n t a d a , los P P E a u m e n t a n su c a p a c i d a d de gasto p o r rápidas y c r e c i e n t e s i m p o r t a c i o n e s de b i e n e s , servicios y p r o y e c t o s de los países capitalistas a v a n z a d o s .

6 N. Sarkis, La Crise. . . , cit.; Michel Chatelus, Desequilibres pétroliers et desequilibres globaux: Les pays exportateurs de pétrole excédentaires et les desequilibres de l'economie mondiale, en "Mondes en Développement", N. 22, 1978.

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F i n a l m e n t e , la e n o r m e y múltiple t r a s c e n d e n c i a del c o n t r o l s o b r e los h i d r o c a r b u r o s i n c r e m e n t a —en escalas y c o n p r o y e c c i o n e s sin p r e c e d e n t e s — la p r o p e n s i ó n de los g o b i e r n o s e intereses d o m i n a n t e s de los países c o n s u m i d o r e s a e n g l o b a r a los P P E en su á r e a de reserva estratégica, c o n t o d o lo que ello i m p l i c a , incluso el d e r e c h o a la e x t o r s i ó n d i p l o m á t i c a , la i n j e r e n c i a p o l í t i c a i n t e r n a , la i n t e r v e n c i ó n y ocupación militares. 7

3 . División

mundial

del trabajo

y mutación

histórica

L a crisis e n e r g é t i c a es a la vez e f e c t o , r a s g o , c o n - c a u s a y r e f u e r z o de u n p r o c e s o de i n s t a u r a c i ó n de u n a nueva división mundial del trabajo, a su vez p a r t e f u n d a m e n t a l de u n a g i g a n t e s c a mutación del capitalismo en m a r c h a desde h a c e d é c a d a s . Se t r a t a de u n a m u t a c i ó n global, m ú l t i p l e y c o m p l e j a ; a la vez e c o n ó m i c a , t e c n o l ó g i c a , s o c i a l , cultural, ideológica, política, diplomática y militar. Es una m u t a c i ó n de v a s t o s a l c a n c e s y de d i m e n s i ó n y p r o y e c c i ó n imprevisibles; insufic i e n t e m e n t e p e r c i b i d a y a n a l i z a d a ; c o n r e p e r c u s i o n e s en los c e n t r o s capitalistas d e s a r r o l l a d o s , en los países p o s t - r e v o l u c i o n a r i o s d e e c o n o m í a c e n t r a l m e n t e p l a n i f i c a d a , y en el l l a m a d o " T e r c e r M u n d o " . L a n u e v a división m u n d i a l del t r a b a j o , la m u t a c i ó n en m a r c h a , p r e suponen y abarcan, entre otros factores y elementos c o m p o n e n t e s , los que de m o d o e s q u e m á t i c o se indican a c o n t i n u a c i ó n : a ) Aceleración y profundización de la transformación estructural en los centros capitalistas desarrollados, ante y sobre t o d o Estados Unidos, pero también Alemania Federal, J a p ó n , Francia; y particularmente: * C o n c e n t r a c i ó n y c e n t r a l i z a c i ó n del c a p i t a l , b a j o f o r m a de conglomerados. * I n c e s a n t e desarrollo de las fuerzas p r o d u c t i v a s , p o r el u s o c r e c i e n t e de los p r o c e s o s y r e s u l t a d o s de la Tercera Revolución Científica y Tecnológica ( i n f o r m á t i c a , a u t o m a c i ó n , n u c l e a r , g e n é t i c a ) , en el p r o c e s o p r o d u c t i v o , m e r c a n t i l y d i s t r i b u t i v o , en la c u l t u r a y la i d e o l o g í a , en la o r g a n i z a c i ó n social y en la vida p o l í t i c a . * E l e v a c i ó n d e la p r o d u c t i v i d a d del t r a b a j o y r a c i o n a l i z a c i ó n del p r o c e s o p r o d u c t i v o , i n c r e m e n t o y s o f i s t i c a c i ó n de la d o m i n a c i ó n y e x p l o t a c i ó n de los t r a b a j a d o r e s . 7 Ver Fred Halliday, Iran-Dictatorship and Development, Pelic Books, 1979, cap. 4 ; John Saxe-Fernández, La dependencia estratégica y el petróleo, en "Ciencia y Desarrollo", CONACYT, México, No. 2 septiembre-octubre 1979.

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* D i f i c u l t a d e s en las c o n d i c i o n e s de a c u m u l a c i ó n , s o b r e t o d o p o r las t e n d e n c i a s al d e s c e n s o de la tasa de g a n a n c i a , las resistencias a la e x p l o t a c i ó n p o r las fuerzas o r g a n i z a d a s del t r a b a j o , los c o n f l i c t o s o b s t a c u l i z a n t e s de la r e p r o d u c c i ó n del s i s t e m a . * C o m b i n a c i ó n de las n e c e s i d a d e s de c o n s o l i d a c i ó n y a v a n c e en los c e n t r o s n a c i o n a l e s del c a p i t a l i s m o d e s a r r o l l a d o , y de e x p a n s i ó n en el m e r c a d o m u n d i a l . b ) Nuevo avance de la internacionalización del capital. E l l o se da c o m o t e n d e n c i a c r e c i e n t e a la transnacionalización, q u e se e n c a r n a y c u m p l e en las Empresas Transnacionales ( E T ) , c o n v e r t i d a s en f e n ó m e n o s c e n t r a l e s de la o r g a n i z a c i ó n y f u n c i o n a m i e n t o del c a p i t a l i s m o . Es a h o r a a nivel m u n d i a l que t i e n d e n a c o n s t i t u i r s e y r e a l i z a r s e : los p r o c e s o s de r e p r o d u c c i ó n del c a p i t a l social en su c o n j u n t o ; las bases de a c u m u l a c i ó n ; las principales f o r m a s de i n v e r s i ó n ; la c o n c e n t r a c i ó n y la c e n t r a l i z a c i ó n ; la d i s t r i b u c i ó n y e s c a l a de los s e c t o r e s , r a m a s y u n i d a d e s de la p r o d u c c i ó n ; la c o m p e t e n c i a e n t r e los grandes m o n o p o lios. L a t r a n s n a c i o n a l i z a c i ó n c o m b i n a c a d a vez más los o b j e t i v o s de la r e a l i z a c i ó n y de la p r o d u c c i ó n de plusvalía: m a x i m i z a c i ó n de la gan a n c i a a largo p l a z o ; c a p a c i d a d c o m p e t i t i v a a escala m u n d i a l (ventajas de la p r o d u c c i ó n en gran serie, de las e c o n o m í a s de e s c a l a , del a c c e s o y el c o n t r o l de los m e r c a d o s , del a p r o v e c h a m i e n t o de u n c o m e r c i o m u n d i a l en c r e c i m i e n t o ) ; a c c e s o a r e c u r s o s p r i m a r i o s y a reservas de m a n o de o b r a a b a j o p r e c i o ; en s u m a , p r o d u c c i o n e s b a r a t a s , v e n t a a precios altos. E n f u n c i ó n de e s t o s o b j e t i v o s , y de la n u e v a división del t r a b a j o q u e ellos g e n e r a n e i m p o n e n , las i n v e r s i o n e s , los flujos de r e c u r s o s ( f i n a n c i e r o s , t e c n o l ó g i c o s , h u m a n o s ) , las unidades de p r o d u c c i ó n , se e x p a n d e n y se d e s p l a z a n , se dispersan y se r e i n t e g r a n de d i f e r e n t e s maneras. E n las economías capitalistas centrales, se m a n t i e n e n y d e s a r r o l l a n las industrias c a p i t a l - i n t e n s i v a s , y se siguen r e a l i z a n d o i n n o v a c i o n e s e n t e c n o l o g í a s s o f i s t i c a d a s de p r o d u c c i ó n y en n u e v o s p r o d u c t o s , e n los s e c t o r e s d i n á m i c o s y de p u n t a ( e l e c t r ó n i c a , i n f o r m á t i c a , q u í m i c a , á t o m o , g e n é t i c a ) . D e s d e los m i s m o s c e n t r o s capitalistas se e x p o r t a n a los países subdesarroliados y dependientes, c o n bajos c o s t o s de p r o d u c c i ó n , las industrias básicas ( t e x t i l e s , a u t o m ó v i l , q u í m i c a , e l e c t r ó n i c a , astilleros, siderurgia, c i e r t o s bienes de c a p i t a l ) . L a p r o d u c c i ó n se e x p a n d e h o r i z o n t a l m e n t e , y se i n t e g r a v e r t i c a l m e n t e (división d e sus fases e n t r e regiones y p a í s e s ) . c ) L a n u e v a división i n t e r n a c i o n a l del t r a b a j o y la m u t a c i ó n h i s t ó -

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r i c a en m a r c h a se i d e n t i f i c a n c o n u n proyecto histórico de los c e n t r o s del c a p i t a l i s m o m u n d i a l , m á s y m e j o r d o t a d o que los p r e d e c e s o r e s de c o n c i e n c i a y d e l i b e r a c i ó n , de v o l u n t a d i m p l a c a b l e y de m e d i o s m ú l t i ples p a r a su r e a l i z a c i ó n . A s í , p o r u n a p a r t e , el p r o y e c t o se p r o p o n e u n a r e s t r u c t u r a c i ó n del c a p i t a l i s m o a v a n z a d o y de su periferia m u n d i a l , a cualquier precio. L a t r a n s n a c i o n a l i z a c i ó n , a p a r t i r y a través de las E . T . N . y de los E s t a d o s de los principales países d e s a r r o l l a d o s , q u e se vuelve clave y p r i n c i p i o r e g u l a d o r , m o t o r y eje o r g a n i z a t i v o de la n u e va división del t r a b a j o , p r e s u p o n e y e x i g e : * U n liderazgo c o m p a r t i d o p o r los a l t o s r e p r e s e n t a n t e s del p o d e r c o r p o r a t i v o y p o l í t i c o , p a r a la u n i d a d del m a n d o del s i s t e m a y el l o g r o y uso de n u e v o s m e c a n i s m o s de a d m i n i s t r a c i ó n c o n j u n t a (v.gr. la c o n s t i t u c i ó n y el p r o y e c t o e s t r a t é g i c o de la C o m i s i ó n T r i l a t e r a l ) . * El r e f u e r z o de la d i r e c c i ó n c e n t r a l i z a d a y de la c o n c e n t r a c i ó n y c e n t r a l i z a c i ó n de los r e s o r t e s de p o d e r y de los m e c a n i s m o s de decis i ó n , en p a r t i c u l a r : c i e n c i a y t e c n o l o g í a , t e l e i n f o r m á t i c a , financiam i e n t o y servicios ( t r a n s p o r t e , d i s t r i b u c i ó n ) , i d e o l o g í a y c o a c c i ó n etc. * L a r e d e f i n i c i ó n del m o d e l o global de o r g a n i z a c i ó n y f u n c i o n a m i e n t o del s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l y de las s o c i e d a d e s n a c i o n a l e s . * L a i n t e g r a c i ó n —más o m e n o s r á p i d a y c o m p l e t a — de la e c o n o m í a y la p o l í t i c a m u n d i a l , en u n s e n t i d o de i n t e r d e p e n d e n c i a y c o o p e r a c i ó n c r e c i e n t e s , c o m o p r e c o n d i c i ó n y rasgo de la v a r i a n t e elegida de d e s a r r o l l o y c a l i f i c a d a c o m o t a l . E l l o r e q u i e r e u n a r e d e f i n i c i ó n d e los o b j e t i v o s n a c i o n a l e s de c a d a país p a r a su a r m o n í a f u n c i o n a l resp e c t o a los o b j e t i v o s globales del m o d e l o m u n d i a l q u e se i n t e n t a imp o n e r . D e b e n i n c r e m e n t a r s e las v i n c u l a c i o n e s e n t r e p a í s e s , y e n t r e sus p o l í t i c a s i n t e r n a s y e x t e r n a s , p a r a la c o n s t i t u c i ó n d e u n t i p o especial de N u e v o O r d e n I n t e r n a c i o n a l de p r o p ó s i t o s c o m p a r t i d o s . * O t o r g a m i e n t o de un p a p e l p r i m o r d i a l a las E T en la e s t r u c t u r a y d i n á m i c a i n t e r n a c i o n a l e s y en los desarrollos n a c i o n a l e s , i d e n t i f i c á n doselas c o n u n a i m a g e n de estadistas mundiales al servicio de la h u manidad. * T e n d e n c i a c a d a vez m á s i n t e n s a y p e r c e p t i b l e a la revisión del p r i n c i p i o de s o b e r a n í a , en u n s e n t i d o r e s t r i c t i v o de t o d o l o q u e se c o n s i d e r a o b s t á c u l o o e n e m i g o del p r o y e c t o de i n t e g r a c i ó n t r a n s n a c i o n a l : las f r o n t e r a s p o l í t i c a s , el n a c i o n a l i s m o e c o n ó m i c o , los E s t a d o s - N a c i ó n en s í m i s m o s y en sus c o m p e t e n c i a s y c o n f l i c t o s e n t r e s í y c o n las E T N . P o r o t r a p a r t e , el m o d e l o i m p l i c a a d e m á s , en los p r o p i o s c e n t r o s , y s o b r e t o d o en la periferia de países capitalistas m e n o r e s y de p a í s e s

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s u b d e s a r r o l l a d o s - d e p e n d i e n t e s , u n a c o n s t e l a c i ó n de f a c t o r e s , m e c a n i s m o s y r e s u l t a d o s de t i p o concentrador y marginalizante. El m o d e lo t i e n d e a privilegiar c a d a vez m á s a u n a m i n o r í a de a c t i v i d a d e s , sect o r e s y r a m a s e c o n ó m i c a s ; de clases y g r u p o s s o c i a l e s ; de regiones y de p a í s e s ; t o d o ello es d e s m e d r o de las m a y o r í a s n a c i o n a l e s y m u n diales. Multiplica y r e f u e r z a a s í los f e n ó m e n o s de apartheid de h e c h o y o de d e r e c h o ; c o n d e n a a g r u p o s , regiones y países de t o d o t i p o a la d e c a d e n c i a o a la e x t i n c i ó n m á s o m e n o s abiertas y r á p i d a s . El m o d e lo es g e n e r a d o r de t e n s i o n e s y c o n f l i c t o s de u n a d i m e n s i ó n e intensid a d sin p r e c e d e n t e s ; p o r lo m i s m o p r o m u e v e o r e f u e r z a t e n d e n c i a s y p r o c e s o s , m o v i m i e n t o s y r e g í m e n e s p o l í t i c o s , de t i p o a u t o r i t a r i o o neofascistas. L a crisis e n e r g é t i c a de la ú l t i m a d é c a d a y de c o m i e n z o s de la a c t u a l , al m i s m o t i e m p o es r e s u l t a d o y c o m p o n e n t e , c o n - c a u s a y p a r t e del c o s t o , posibilidad e v e n t u a l de c u m p l i m i e n t o de la m u t a c i ó n que som e r a m e n t e se t r a t ó de c a r a c t e r i z a r . E s t a crisis, s o b r e t o d o al nivel de los h i d r o c a r b u r o s , se h a d a d o en gran m e d i d a c o m o r e a c c i ó n a los e f e c t o s que la m u t a c i ó n h a g e n e r a d o o r e f o r z a d o en los P P E P . S u e m e r g e n c i a y a v a n c e , sin e m b a r g o , al revelar e intensificar los desequilibrios del m e r c a d o e n e r g é t i c o i n t e r n a c i o n a l , a c t u a r á n c o m o señal de peligro y a d v e r t e n c i a rigurosa al C á r t e l p e t r o l e r o , a las o t r a s E T N y a los E s t a d o s de sus p a í s e s - b a s e , s o b r e la u r g e n t e n e c e s i d a d de perf e c c i o n a r y a c e l e r a r los m e c a n i s m o s de r e c o n v e r s i ó n de sus e c o n o m í a s y p o l í t i c a s n a c i o n a l e s y m u n d i a l e s ; h a n i n d u c i d o el a u m e n t o c u a n t i t a t i v o y la m e j o r a c u a l i t a t i v a de sus t e c n o l o g í a s y a p a r a t o s p r o d u c t i v o s y de sus c a p a c i d a d e s generales e i n s t r u m e n t o s e s p e c í f i c o s de d o m i n a c i ó n y e x p l o t a c i ó n . R e u b i c a d a a s í en p e r s p e c t i v a h i s t ó r i c a la d i m e n s i ó n i n t e r n a c i o n a l del i m p a c t o del p e t r ó l e o en los P P E P , que se analizó en la p r i m e r a p a r t e de este t r a b a j o , c a b e r e c o r d a r lo d i c h o al final de a q u é l l a . L a a c c i ó n e x ó g e n a de E T y E s t a d o s de los países d e s a r r o l l a d o s n o s e r í a ni e x i t o s a , de n o e n c o n t r a r sus c o r r e l a t o s , sus premisas y m e c a n i s m o s de o p e r a c i ó n y de r e f u e r z o , en el s e n o de los p r o p i o s P P E P . C a b e pues e x a m i n a r c i e r t o s a s p e c t o s f u n d a m e n t a l e s de la d i m e n s i ó n i n t e r n a del i m p a c t o p e t r o l e r o en los países en desarrollo q u e lo p r o d u c e n y exportan. 4 . La dimensión

interna

L a i n m e n s a m a y o r í a de los P P E P , la t o t a l i d a d de los m i e m b r o s de la O P E P , se u b i c a n en A s i a , Á f r i c a y A m é r i c a L a t i n a , se c a r a c t e r i z a n

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p o r ser s o c i e d a d e s originadas o a f e c t a d a s p o r la c o n s t e l a c i ó n dependencia-desarrollo

desigual

y

atraso-

combinado.

1 . E n estos tres c o n t i n e n t e s el i m p a c t o del p e t r ó l e o h a c o m e n z a d o p o r c r e a r o r e f o r z a r e n o r m e s desigualdades de los P P E P e n t r e s í , y e n t r e ellos y el r e s t o del l l a m a d o " T e r c e r M u n d o " . L a s desigualdades se d a n s o b r e t o d o en t é r m i n o s d e r e p a r t o de la p o b l a c i ó n y del ingreso p r e v e n i e n t e de los h i d r o c a r b u r o s ; d e las n e c e s i d a d e s y c a p a c i d a d e s de l o g r o y a b s o r c i ó n del f i n a n c i a m i e n t o ; de los d e s t i n o s y r e s u l t a d o s de la inversión. Se a c e n t ú a n los desequilibrios y se p r o f u n d i z a n los fosos e n t r e : a) Países p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s de baja p o b l a c i ó n , e x c e d e n t e de r e n t a y c a p i t a l i z a c i ó n , i n c r e m e n t o i n c o n t e n i b l e del g a s t o , despilfar r o y esterilización de r e c u r s o s . b ) Países p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s s u p e r p o b l a d o s , c o n insuficiencia d e r e c u r s o s y graves dificultades e c o n ó m i c a s y s o c i a l e s . c) tivas gran para

Países s u b d e s a r r o l l a d o s y d e p e n d i e n t e s , sin p e t r ó l e o ni p e r s p e c de p r o d u c i r l o o c o m p r a r l o en c o n d i c i o n e s a d e c u a d a s , q u e intec a d a v e z más u n " C u a r t o M u n d o " , ú l t i m o c í r c u l o del i n f i e r n o los c o n d e n a d o s de la t i e r r a . 8

E s t a h e t e r o g e n e i d a d vuelve s i e m p r e difícil y a veces casi i m p o s i b l e la a r t i c u l a c i ó n de los P P E P en u n a alianza o b l o q u e regional o m u n dial de p r o d u c t o r e s , d o t a d a de c o h e r e n c i a y solidaridad p e r m a n e n t e s p a r a la d e f e n s a de sus intereses y la i m p o s i c i ó n d e s o l u c i o n e s f a v o r a bles f r e n t e a las E T , las s u p e r p o t e n c i a s y los países d e s a r r o l l a d o s . E n el m i s m o s e n t i d o o p e r a la m u l t i p l i c a c i ó n y el c h o q u e de e x i g e n c i a s y estrategias d i f e r e n t e s , de f o r m a s sociales y d e p r o c e s o s y r e g í m e n e s p o l í t i c o s . Ello c o n t r i b u y e a g e n e r a r o a r e f o r z a r las l u c h a s ( é t n i c a s , sociales, p o l í t i c a s ) , los c h o q u e s f r o n t e r i z o s ; los golpes d e E s t a d o ; l o s c o n f l i c t o s intra- e i n t e r - r e g i o n a l e s ; las guerras civiles i n t e r n a c i o n a l e s ; la injerencia y m a n i p u l a c i ó n d e s u p e r p o t e n c i a s y p o t e n c i a s m e n o r e s . Divididos e n t r e s í , p o c o o n a d a solidarios, los P P E P h a c e n c o e x i s t i r u n a l í n e a de a p r o v e c h a m i e n t o p a r t i c u l a r i s t a y aislado de las posibilidades de e x p l o t a c i ó n de u n a c o y u n t u r a e n e r g é t i c a f a v o r a b l e , c o n los i n t e n t o s de o r g a n i z a c i ó n en el b l o q u e de la O P E P . P l a n t e a n reivindic a c i o n e s m á s e c o n ó m i c a s q u e p o l í t i c a s , p a r a el l o g r o d e ventajas dent r o del a c t u a l o r d e n m u n d i a l , n o p a r a su s u p e r a c i ó n y r e e m p l a z o . El d i s t a n c i a m i e n t o o la d i s o c i a c i ó n e n t r e los P P E P , y e n t r e ellos y el

8 Ver N. Sarkis, Les árabes riches et les árabes pauvres, en " L e Monde Diplomatique", Aóut 1 9 7 8 ; M. Chatelus, Pétrole et perspective de développement —Analyse de quelques Etats du Moyen-Orient, en "Mondes en Développement", 1 9 7 5 .

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r e s t o de sus c o n t i n e n t e s y del " T e r c e r M u n d o " , generan o r e f u e r z a n la falta de c o o r d i n a c i ó n e n t r e o b j e t i v o s y planes n a c i o n a l e s de desar r o l l o de c a d a u n o , pese a las múltiples c o m p l e m e n t a r i e d a d e s ( g e o g r á f i c a s , d e m o g r á f i c a s , f i n a n c i e r a s , e c o n ó m i c a s ) , a la c o m u n i d a d de d e s t i n o p o l í t i c o , y a la n e c e s i d a d de l u c h a r en c o m ú n c o n t r a el a t r a so y la d e p e n d e n c i a . 2 . El i m p a c t o del p e t r ó l e o t i e n d e a p r o v o c a r el s u r g i m i e n t o de un t i p o de país-pozo, de Estado y economía rentista, de sociedad de clientela, y de un modelo de crecimiento petrolero. L a disponibilidad de grandes r e c u r s o s e h i d r o c a r b u r o s , el a u m e n t o de sus e x p o r t a c i o n e s y de sus p r e c i o s , el g o c e de u n a c r e c i e n t e r e n t a p e t r o l e r a , p r o d u c e n el l l a m a d o efecto de adormecimiento potencial (M. C h a t e l u s ) , que se m a n i f i e s t a en u n a serie de a c t i t u d e s , c o m p o r t a m i e n t o s y r e s u l t a d o s . Un clima de euforia p r o d u c e ilusiones ó p t i c a s , la idealización y d e f o r m a c i ó n de la r e a l i d a d , la n e g a c i ó n de los h e c h o s d e s a g r a d a b l e s . El p e t r ó l e o y t o d o lo q u e él trae y d a , son privilegiados a la vez c o m o la c a u s a y el m e d i o , el fin y el e q u i v a l e n t e del d e s a r r o l l o . Se evade el e x a m e n c r í t i c o de los i m p a c t o s múltiples —actuales y p o t e n c i a l e s , positivos y n e g a t i v o s — q u e el p e t r ó l e o p u e d e p r o d u c i r y c o n f r e c u e n c i a h a p r o d u c i d o , en la e c o n o m í a , la s o c i e d a d , la c u l t u r a , la p o l í t i c a , la u b i c a c i ó n i n t e r n a c i o n a l , la seguridad n a c i o n a l , de los P P E P . Se d e s e s t i m u l a o r e c h a z a t o d a p r e o c u p a c i ó n p o r m o d o s alternativos de i n s t r u m e n t a c i ó n del p e t r ó l e o c o m o uno e n t r e o t r o s m e d i o s de c r e c i m i e n t o , a u b i c a r y usar s o b r e la b a s e , en el m a r c o y c o m o p a r t e de u n a e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o i n t e g r a l . Llega a p r e v a l e c e r u n a m e n t a lidad y u n a i d e o l o g í a de r e n t i s t a y de clientela en la e c o n o m í a y la s o c i e d a d , la c u l t u r a y la p o l í t i c a . Se i m p o n e la idea q u e el d i n e r o de la r e n t a p e t r o l e r a sirve p a r a c o m p r a r e i m p o r t a r t o d o . Ello r e f u e r z a los f a c t o r e s de b l o q u e o de la s o c i e d a d y del E s t a d o , c o n t r i b u y e a diluir las p e r s p e c t i v a s de desarrollo integral a largo p l a z o . E s t e e f e c t o se da de varias m a n e r a s . E n países c o m o V e n e z u e l a p o r e j e m p l o , d o n d e el 9 5 % de las divisas y casi el 7 0 % de los ingresos fiscales p r o v i e n e n de las e x p o r t a c i o n e s de h i d r o c a r b u r o s , se a d o p t a u n a visión del p r o greso q u e se f u n d a en el facilismo petrolero, en la i d e a q u e el p e t r ó leo arreglará t o d o s los p r o b l e m a s y p a g a r á t o d a s las c u e n t a s . C o n ello se c r e a un c l i m a de i n c i t a c i ó n al e n r i q u e c i m i e n t o r á p i d o , d e especulac i ó n e i n t e r m e d i a c i o n i s m o , de p a r a s i t i s m o y c o r r u p c i ó n . S u c o n t r a p a r t i d a e s t á d a d a p o r el d e s d é n y el d e s e s t í m u l o de t o d o lo q u e sea sacrificio y e s f u e r z o de largo p l a z o , v o l u n t a d p o l í t i c a y m o v i l i z a c i ó n de r e c u r s o s n a c i o n a l e s c o m o m o t o r f u n d a m e n t a l del d e s a r r o l l o , c r e a -

PETRÓLEO, ESTADO Y DESARROLLO

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ción e innovación (trabajo, capacidad intelectual y práctica, cultura y ciencia, tecnología y actividades realmente productivas). El f u t u r o y las o p c i o n e s posibles p a r a su c r i s t a l i z a c i ó n , se ven y j u z gan sólo en f u n c i ó n de la e s t a b i l i z a c i ó n , la p r o t e c c i ó n y la p e r e n i d a d de la r e n t a p e t r o l e r a y se t e m e t o d o lo q u e i m p l i q u e riesgos t a n t o nacionales c o m o i n t e r n a c i o n a l e s , en f a v o r del m a n t e n i m i e n t o y de la e x p a n s i ó n de la r e n t a que c o n t r i b u y e n a b l o q u e a r el d e s a r r o l l o de la s o c i e d a d . 3 . U n a a l t a r e n t a p e t r o l e r a c r e a en sus b e n e f i c i a r i o s de los países p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s ( E s t a d o s , clases, g r u p o s ) u n a alta capacidad de gasto y u n a t e n d e n c i a a i n c r e m e n t a r l a , la p r o p e n s i ó n casi irresistible a la adaptación del gasto al monto de la renta. Ello se ve posibilitado y r e f o r z a d o p o r lo q u e Michel C h a t e l u s l l a m a la coacción del tiempo como imperativo categórico. Se t i e n e c o n c i e n c i a q u e las reservas de h i d r o c a r b u r o s s o n limitadas y a g o t a b l e s y , p o r lo t a n t o , la r e n t a p e t r o l e r a b a j o su f o r m a a c t u a l es p r e c a r i a y restringida en el t i e m p o . S i m u l t á n e a m e n t e , la p r o s p e r i d a d p e t r o l e r a c r e a o r e f u e r z a , o da nuevas d i m e n s i o n e s y p r o y e c c i o n e s , a u n a g a m a de p r o b l e m a s y expectativas, demandas y conflictos (explosión demográfica, é x o d o r u r a l , h i p e r u r b a n i z a c i ó n , desequilibrios r e g i o n a l e s , escases de aliment o s , insuficiencia del c r e c i m i e n t o , f a n t a s í a s de b i e n e s t a r fácil p a r a t o d o s ) . El c o n s i g u i e n t e s e n t i m i e n t o de ansiedad y u r g e n c i a i n d u c e en las élites g o b e r n a n t e s y en los g r u p o s d o m i n a n t e s u n a serie de c r i t e rios y c o m p o r t a m i e n t o s e c o n ó m i c o - f i n a n c i e r o s q u e i m p l i c a n la n e c e sidad de h a c e r l o t o d o , de i n m e d i a t o y de c u a l q u i e r m o d o . L o s g o b i e r n o s y las t r a n s n a c i o n a l e s de los países a v a n z a d o s c o n s u m i d o r e s p r o m u e v e n y a p r o v e c h a n e s t a t e n d e n c i a . Quienes c o n t r o l a n y usan la r e n t a p e t r o l e r a y b u s c a n realizar t o d a clase de inversiones y c o m p r a s , se e n f r e n t a n e n t o n c e s c o n u n a o f e r t a v i r t u a l m e n t e i l i m i t a d a de c a p i t a l , t e c n o l o g í a , o r g a n i z a c i ó n , t é c n i c o s y h a s t a m a n o d e o b r a p r o v e n i e n t e s del e x t e r i o r de los p a í s e s p r o d u c t o r e s . E s t a a c c i ó n e x t e r n a e s t i m u l a la c a p a c i d a d d e g a s t o s i e m p r e i n c r e m e n t a d a de los p a í s e s p r o d u c t o r e s , p a r a el reciclaje y la r e c u p e r a c i ó n del e x c e d e n t e p e t r o l e r o , en e s t e a s p e c t o m e d i a n t e v e n t a s a p r e c i o s m á s a l t o s q u e los vigentes e n el i n t e r i o r de aquéllos (inflación diferencial). Los países productores-exportadores tienden a c o m p r a r y a d o p t a r p r o y e c t o s f u e r t e m e n t e c a p i t a l í s t i c o s , d i s o c i a d o s d e l a e c o n o m í a y de la s o c i e d a d del p a í s r e c e p t o r , c o n la j u s t i f i c a c i ó n d e que ellos c r e a n f u e n t e s de ingresos p a r a r e e m p l a z a r la r e n t a p e t r o l e r a . E s t a s o p c i o n e s s o b r e los m e d i o s i m p o n e n a su vez la e l e c c i ó n d e u n o y s ó l o u n m o -

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d é l o de c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o , d e p e n d i e n t e y d e t e r m i n a d o desde el e x t e r i o r . A ese m o d e l o t i e n d e a c o r r e s p o n d e r o t r o m o d e l o socialp o l í t i c o , que se i d e n t i f i c a c o n u n a v o l u n t a d de m o d e r n i z a c i ó n r á p i d a y s u p e r f i c i a l ; i n t e n t a realizarse a c u a l q u i e r c o s t o , a través de p o l í t i c a s i m p e t u o s a s ; c r e a c o a c c i o n e s i n t e r n a s y e x t e r n a s q u e s u s c i t a n rasgos y r e s u l t a d o s definidos ( a u m e n t o de la s u b o r d i n a c i ó n i n t e r n a c i o n a l , elim i n a c i ó n de los c a m b i o s sociales, r e c u r s o a r e g í m e n e s f u e r t e m e n t e a u t o r i t a r i o s o n e o f a s c i s t a s ) . E s t a d i m e n s i ó n p o l í t i c a i n t r o d u c e la p r o b l e m á t i c a del E s t a d o - N a c i ó n . 5 . Petróleo

y

estado

El múltiple i m p a c t o del p e t r ó l e o en los países p r o d u c t o r e s e x p o r t a d o r e s se m a n i f i e s t a y f o c a l i z a en el f o r t a l e c i m i e n t o del E s t a d o y sus f u n c i o n e s , de sus p o d e r e s y de su a u t o n o m í a relativa, p a r a r e t r a s m i tirse a t o d o s los a s p e c t o s y niveles de la s o c i e d a d n a c i o n a l . E n a l g u n o s p a í s e s ( A r a b i a S a u d i t a , K u w a i t , e t c . ) , el p e t r ó l e o h a sid o d e t e r m i n a n t e en la c o n s t r u c c i ó n de u n E s t a d o . E s t e se edifica alred e d o r y s o b r e la b a s e de los p o z o s , m á s q u e c o m o r e s u l t a d o d e realid a d e s g e o g r á f i c a s , é t n i c a s , h i s t ó r i c a s , s o c i o c u l t u r a l e s . El E s t a d o prec e d e a la N a c i ó n q u e , de h e c h o , cristaliza a l r e d e d o r del E s t a d o . L a c o n s t r u c c i ó n del E s t a d o , el l o g r o de v e n t a j a s generales o p a r t i c u l a r e s , van c r e a n d o en la p o b l a c i ó n r e l a c i o n e s de i n t e r d e p e n d e n c i a , c o m u n i d a d e s de intereses y c o n f l i c t o s , u n s e n t i m i e n t o d e p e r t e n e n c i a a ese E s t a d o , y a la m i s m a N a c i ó n q u e s u b s i d i a r i a m e n t e va e m e r g i e n d o . 9

E n V e n e z u e l a , la i r r u p c i ó n del p e t r ó l e o se d a tras u n l a r g o p e r i o d o d e t a r d í a f o r m a c i ó n y de i n c o m p l e t a s u p r e m a c í a del E s t a d o N a c i o n a l , y se e n t r e l a z a c o n la e m e r g e n c i a de la a u t o c r a c i a c e n t r a l i z a d o r a i m p u e s t a p o r J u a n V i c e n t e G ó m e z y el g r u p o de los A n d i n o s . E l pet r ó l e o y las e m p r e s a s e x t r a n j e r a s q u e l o e x p l o t a n n e c e s i t a n u n E s t a d o n a c i o n a l de p l e n a vigencia en t o d o el t e r r i t o r i o , y c o n s o l i d a n el p o d e r d e G ó m e z , c u y o l a r g o g o b i e r n o se p r e s e n t a c o m o u n a a u t o c r a c i a u n i f i c a d o r a y m o d e r n i z a n t e . Ella p r o m u e v e el c r e c i m i e n t o simple y l a m o d e r n i z a c i ó n relativa de la e c o n o m í a y la s o c i e d a d v e n e z o l a n a s . 1 0

E n la e t a p a de crisis e s t r u c t u r a l , c o n f l i c t o y c a m b i o q u e va d e s d e 9 Ver Leonard Mosley, Power Play —Oil in the Middle East, Penguin Books, 1 9 7 4 ; Fred Halliday, Arabia Without Sultans, Pelican Books, 1 9 7 4 . 10 Ver Domingo F. Maza Zavala, Historia de medio siglo en Venezuela: 1926-1975, en Pablo González Casanova, comp., América Latina: Historia de Medio Siglo. I. América del Sur, Siglo X X I Editores, México, 1 9 7 7 ; Domingo Alberto Rangel, Capital y desarrollo. El Rey Petróleo, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1 9 7 0 .

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1 9 3 6 h a s t a el p r e s e n t e , la e x p a n s i ó n del E s t a d o y el c r e c i m i e n t o pet r o l e r o m a n t i e n e n en V e n e z u e l a u n a d i a l é c t i c a c o m p l e j a de m u t u o ref u e r z o , c o o p e r a c i ó n , disidencia y c o n f l i c t o . El i m p a c t o del p e t r ó l e o h a c o n t r i b u i d o a c r e a r y h a a c e n t u a d o en el E s t a d o de u n p a í s c o m o V e n e z u e l a y en o t r o s similares, c i e r t o s rasgos de d u a l i s m o y a m b i g ü e d a d , t e n d e n c i a s a la a u t o n o m i z a c i ó n relativa de aquél y de la élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a , p o r la i n t e r a c c i ó n de d o s grandes t e n d e n c i a s . El E s t a d o de u n P P E P se c o n s t i t u y e o se r e e s t r u c t u r a y a c t ú a , sob r e la base y d e n t r o de los m a r c o s de s o c i e d a d e s s o m e t i d a s a u n t i p o de desarrollo p o r y p a r a el p e t r ó l e o . E n e s t a m e d i d a , el E s t a d o e x p r e sa y sirve al s i s t e m a , al m o d e l o d e c r e c i m i e n t o , a la alianza e n t r e las t r a n s n a c i o n a l e s del p e t r ó l e o y o t r a s de n a t u r a l e z a y c o m p o r t a m i e n t o similares, y a los g r u p o s e c o n ó m i c o s y s o c i a l m e n t e d o m i n a n t e s . E n el m i s m o p r o c e s o , el E s t a d o y la élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a q u e lo e n c a r n a y c o n t r o l a , i n c r e m e n t a n sus i n t e r v e n c i o n e s , p o d e r e s e i n s t r u m e n t o s ; t i e n d e n al m o n o p o l i o p o l í t i c o ; a d q u i e r e n u n g r a d o variable d e a u t o n o m í a relativa. A través de la a m p l i a g a m a de sus f u n c i o nes y a c t i v i d a d e s , el E s t a d o p r o p o r c i o n a y g a r a n t i z a las c o n d i c i o n e s generales de e s t r u c t u r a c i ó n y r e p r o d u c c i ó n del m o d e l o p e t r o l e r o n e o c a p i t a l i s t a y t a r d í o de c r e c i m i e n t o , e c o n o m í a y s o c i e d a d . Posibilit a y r e f u e r z a la a c u m u l a c i ó n , la inversión y la r e n t a b i l i d a d d e las t r a n s n a c i o n a l e s y de los g r a n d e s g r u p o s n a c i o n a l e s de p o d e r y de privilegio. A l m i s m o t i e m p o , a s u m e y s a t i s f a c e las c o n d i c i o n e s y e x i g e n cias de r a c i o n a l i d a d de c o n j u n t o del s i s t e m a , y d e b e t e n e r en c u e n t a las n e c e s i d a d e s y d e m a n d a s , las p r e s i o n e s y a m e n a z a s de o t r o s g r u p o s sociales q u e en c o n j u n t o s o n m a y o r i t a r i o s . P o r o t r a p a r t e , el E s t a d o y quienes lo d e t e n t a n p r o m u e v e n u n p r o c e s o a u t o a c u m u l a t i v o d e i n t e r v e n c i o n e s , p o d e r e s y r e c u r s o s ; i n c r e m e n t a n su relativa i n d e p e n d e n c i a de la s o c i e d a d y de las clases y g r u p o s e n c o n f r o n t a c i ó n n a c i o n a l e s e i n t e r n a c i o n a l e s ; t i e n d e n a c o n v e r t i r s e e n c a p a social e s p e c í f i c a , c o n intereses, p r o y e c t o s y dinamismos propios. D e t o d a s m a n e r a s , las c o a c c i o n e s del m o d e l o d e c r e c i m i e n t o y del s i s t e m a , p r o p o r c i o n a n en última instancia las bases y los m a r c o s p a r a la a c t u a c i ó n del E s t a d o , le fijan o r i e n t a c i o n e s y l í m i t e s , a u n q u e ello n o se d é de m a n e r a m e c á n i c a y lineal, ni s u p r i m a m á r g e n e s de libert a d p a r a el u s o de los p o d e r e s y c a p a c i d a d e s d e d e c i s i ó n a u t ó n o m a . E l E s t a d o de V e n e z u e l a y de o t r o s P P E P , q u e c a p t a y c o n c e n t r a la t o t a l i d a d o u n a gran p a r t e de los r e c u r s o s p r o v e n i e n t e s del p e t r ó l e o y el gas, los c o n t r o l a y los d i s t r i b u y e , p a r e c e i n c l i n a d o a c o m b i n a r —en p r o p o r c i o n e s variables según los d i f e r e n t e s c a s o s n a c i o n a l e s — las a c t i t u d e s y los c o m p o r t a m i e n t o s de r e n t i s t a y de r e g u l a d o r , d e p r o d u c t o r

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MARCOS KAPLAN

y de c o n s u m i d o r . Se t r a t a por lo general de u n E s t a d o a r t i f i c i a l m e n t e r i c o , en a p a r i e n c i a o m n i p o t e n t e , de h e c h o frágil y e r r á t i c o , ineficient e y d e s p i l f a r r a d o r , q u e n o s i e m b r a el p e t r ó l e o , o lo s i e m b r a p o c o e inadecuadamente. 1 1

L o s dispositivos de c a p t a c i ó n , r e p a r t o y g e s t i ó n de los e x c e d e n t e s p e t r o l e r o s p o r el E s t a d o n o suelen revelar en la gran mayoría de los casos u n a v o l u n t a d de r u p t u r a c o n la d e p e n d e n c i a e x t e r n a ni c o n el status quo i n t e r n o , ni u n p r o y e c t o de t r a n s f o r m a c i ó n a u t ó n o m a y progresiva. T r a d u c e n u n a a d a p t a c i ó n a las realidades y c o a c c i o n e s p r e d o m i n a n t e s , a la a c e p t a c i ó n b á s i c a de las fuerzas y e s t r u c t u r a s d o m i n a n t e s en l o i n t e r n o y en el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l v i g e n t e . L a élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a del E s t a d o y la c o a l i c i ó n d e g r u p o s s o c i o e c o n ó m i c o s d o m i n a n t e s q u e se e n t r e l a z a , alia o c o i n c i d e c o n a q u é l l a , se b a s a n en la posibilidad d e r á p i d o u s o de los ingresos p e t r o l e r o s , p a r a i n t e n t a r la p r o l o n g a c i ó n o la t r a s m u t a c i ó n d e la s i t u a c i ó n privilegiada, en el p e r i o d o p o s t - p e t r o l e r o , c o n lo que p a r a e s t e m o m e n t o h a y a n p r o d u c i d o los a c t i v o s o r i g i n a d o s en la fase de l a p r o s p e ridad p o r la r e n t a d e los h i d r o c a r b u r o s . P a r a e l l o , se suele a d o p t a r en la m a y o r í a de los c a s o s u n m o d e l o i m p o r t a d o , el q u e b u s c a y a c e p t a a priori la l ó g i c a del c r e c i m i e n t o m á x i m o ; la p e r s p e c t i v a d e l a r e c u p e r a c i ó n del e x c e d e n t e p o r el s i s t e m a m u n d i a l de p r o d u c c i ó n y c a m b i o ; la d i n á m i c a d e i n s e r c i ó n d e u n n ú m e r o r e d u c i d o de privilegiados y la n e c e s a r i a e x c l u s i ó n del m a y o r n ú m e r o . E s t e m o d e l o p u e d e p r o p o n e r s e s o l a m e n t e al e s t a b l e c i m i e n t o d e u n a e c o n o m í a r e n t i s t a - p e t r o l e r a de a u t o n o m í a y d u r a c i ó n m a y o r e s , c o m o el c a s o d e A r a b i a S a u d i t a . P u e d e t a m b i é n — c o m o e n el I r á n del S h a y quizás en V e n e z u e l a — p r o p o n e r s e el l o g r o d e u n c r e c i m i e n t o c u a n t i t a t i v o m á x i m o , h o m o t é t i c o del c r e c i m i e n t o c a p i t a l i s t a o c c i d e n t a l , q u e p e r m i t a s u p e r a r el a t r a s o , a l c a n z a r a los p a í s e s desarrollad o s y c o n v e r t i r s e en u n o de e l l o s . E n e s t e s e g u n d o c a s o p u e d e n e n t r e l a z a r s e m o t i v a c i o n e s y finalidades d e t i p o e c o n ó m i c o , p o l í t i c o y militar. E n t o d o s los c a s o s n a c i o n a l e s d e i m p o r t a n c i a , se b u s c a instalar y u s a r u n i d a d e s de p r o d u c c i ó n f u e r t e m e n t e c a p i t a l í s t i c a , p o c o a r t i c u l a das c o n las bases n a c i o n a l e s , d e c o n f o r m i d a d c o n las p r e m i s a s y la l ó g i c a de l a i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n del c a p i t a l , e n los m a r c o s d e la divi11 Ver Francisco Mieres, El petróleo y la problemática estructural venezolana. Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1 9 6 9 ; Franklin Tugwell, La política del petróleo en Venezuela, Monte Avila Editores, Caracas, 1 9 7 7 ; Gastón Parra Luzardo, El despojo de Venezuela-Los precios del petróleo, Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1 9 7 9 ; Sergio Aranda, La economía venezolana, Siglo X X I Editores, Bogotá, 1977.

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sión m u n d i a l del t r a b a j o . E s t a s unidades p u e d e n e s t a r esencial o e x c l u s i v a m e n t e o r i e n t a d a s h a c i a el e x t e r i o r , c o m o en A r a b i a S a u d i t a . Pued e n t a m b i é n , c o m o en I r á n , c o n s i d e r a r s e c o m o base p r o d u c t i v a ligada al m i s m o t i e m p o a un m e r c a d o n a c i o n a l q u e es o p u e d e llegar a ser i m p o r t a n t e , y a la e x p o r t a c i ó n h a c i a u n e s p a c i o e c o n ó m i c o i n t e r n a c i o n a l . E n a m b o s c a s o s , se p r e s u p o n e y b u s c a la a s o c i a c i ó n c o n las grandes fuerzas del c a p i t a l i s m o m u n d i a l . Al m i s m o t i e m p o , el u s o de la r e n t a p e t r o l e r a p a r a este m o d e l o de c r e c i m i e n t o a c e l e r a la a c u m u l a c i ó n de capital y la c r e a c i ó n o r e f u e r z o de desigualdades y desequilibrios, y t i e n d e a p r o d u c i r a s í rasgos y e f e c t o s ( m o d i f i c a d o s y a g r a v a d o s ) del m o d e l o social de las e c o n o m í a s capitalistas a v a n z a d a s . E l l o n o e x c l u y e q u e el c r e c i m i e n t o c u a n t i t a t i v o sea c o n s i d e r a d o c o m o m e d i o de c r e a r o a m p l i a r u n a e c o n o m í a d e b i e n e s t a r c o m o c o m p o n e n t e subsidiario del m o d e l o y c o n c e s i ó n del grupo dirigente. E n la r e a l i z a c i ó n de este m o d e l o , el E s t a d o —y el p a í s — r e n t i s t a t i e n e n u n a e n o r m e c a p a c i d a d p a r a c o m p r a r t é c n i c a s y m e d i o s de p r o d u c c i ó n sin r e s t r i c c i o n e s f i n a n c i e r a s . P o l í t i c o s y g o b e r n a n t e s , a d m i n i s t r a d o r e s y e m p r e s a r i o s , se inclinan p o r la a d o p c i ó n y el c u m p l i m i e n t o de u n gran n ú m e r o de p r o y e c t o s c a r a c t e r i z a d o s p o r el g i g a n t i s m o . Quienes d e c i d e n y e j e c u t a n suelen c a r e c e r de s u f i c i e n t e c a p a c i d a d p a r a definir, n e g o c i a r e i m p o n e r c o n c e p c i o n e s claras s o b r e las c o n d i c i o n e s en q u e los p r o y e c t o s p o d r í a n realizarse d e m a n e r a m á s benefic i o s a p a r a el p a í s . L o s p r o y e c t o s suelen ser a d o p t a d o s a n t e s de estudiarse su c o n g r u e n c i a y su c o o r d i n a c i ó n c o n o t r o s s e c t o r e s y ram a s de la e c o n o m í a y la s o c i e d a d n a c i o n a l e s , y c o n los p r o y e c t o s e intereses d e o t r o s países y regiones similares. N a d a g a r a n t i z a q u e p o r este c a m i n o se m a r c h e h a c i a u n a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a m á s o m e n o s c o m p l e j a y equilibrada. L a n e c e s i d a d de instalar industrias a l t a m e n t e c a p i t a l í s t i c a s t i e n d e a darse c o m o simple c o n s t r u c c i ó n de fábricas m o d e r n a s . E s t a s se insert a n e n u n m e d i o s u b e q u i p a d o en i n f r a e s t r u c t u r a , c a r e n t e de u n t e j i d o e c o n ó m i c o e n t r e las industrias n u e v a s y o t r o s s e c t o r e s de la e c o n o m í a n a c i o n a l , n o i n t e g r a d a s a d e c u a d a m e n t e en ella. L a s c o n s e c u e n c i a s s o n los f e n ó m e n o s de d e s p i l f a r r o , s o b r e - c o s t o s , p u n t o s de estrangulam i e n t o y t a m b i é n los de e x t r a v e r s i ó n e insularidad e c o n ó m i c a q u e se p a r e c e n a las p r o d u c i d a s p o r las antiguas c o n c e s i o n a r i a s del p e t r ó l e o . A e s t e t i p o de p r o y e c t o s industriales y agroindustriales se a c c e d e b a j o l a f o r m a de c o m p r a d e c o n j u n t o s aparato productivo-tecnología, u s u a l m e n t e llave en mano, m e d i a n t e firmas c o n t r a t i s t a s e x t r a n j e r a s q u e los p r o p o r c i o n a n y r e a l i z a n . E l l o p r e s e n t a dificultades y peligros

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y se r e f u e r z a el d e s c o n o c i m i e n t o y el d e s d é n de los p r o b l e m a s de t r a n s f e r e n c i a de t e c n o l o g í a s y de c o n t r o l y u s o d e las t é c n i c a s . E n r e a l i d a d , la c a p a c i d a d de gasto n o equivale a c a p a c i d a d d e a b s o r c i ó n y difusión de u n a s y o t r a s , de b u e n u s o y c a p a c i d a d t r a n s f o r m a d o r a de las m i s m a s . L a inversión c o m o c a p i t a l f i n a n c i e r o n o se t r a n s f o r m a d e m o d o fatal y a u t o m á t i c o e n c a p i t a l t é c n i c o , c o n c e b i d o é s t e c o m o u n c o n j u n t o o r g a n i z a d o y o p e r a n t e p a r a el l o g r o de c i e r t o s fines deseados. E n los P P E P , s o b r e t o d o los á r a b e s , c o m o l o señala Nicolás S a r k i s , se h a p e n s a d o c a n d i d a m e n t e q u e la r e n t a p e t r o l e r a b a s t a y s o b r a p a r a c o m p r a r el d e s a r r o l l o a través de la t e c n o l o g í a m o d e r n a de l o s países d e s a r r o l l a d o s , lista p a r a u s a r , al p r e c i o q u e s e a . E l l o o b v i a r í a , según e s t a c o n c e p c i ó n , los e s f u e r z o s e n o r m e s y d e largo a l i e n t o q u e i m p l i c a el d e s a r r o l l o de los m e d i o s n a c i o n a l e s de i n v e s t i g a c i ó n y f o r m a c i ó n . E l c o n t r o l de l o s c o n c e s i o n a r i o s e x t r a n j e r o s se p r o l o n g a t r a s la c o n c l u s i ó n de las m i s m a s , m a n t i e n e o r e f u e r z a diversas f o r m a s d e d e p e n d e n c i a t e c n o l ó g i c a y f i n a n c i e r a . L o s c o n v e n i o s d e asistencia t é c n i c a q u e e n c u e n t r a n su b a s e e n la l e y de n a c i o n a l i z a c i ó n de V e n e z u e l a , a s e g u r a n a las c o r p o r a c i o n e s e x c o n c e s i o n a r i a s e x t r a n j e r a s u n a c o n t i n u i d a d e n las c o m p r a s de t e c n o l o g í a d e a l t o s c o s t o s y grandes d i m e n s i o n e s , y la v e n t a a l o s e n t e s e s t a t a l e s de p r o g r a m a s c o n c e b i d o s e n f u n c i ó n de las v e n t a j a s q u e d a n a las t r a n s n a c i o n a l e s . L a s o p c i o n e s t e c n o l ó g i c a s p a r a e s t r u c t u r a s p r o d u c t i v a s d e grandes d i m e n s i o n e s p u e d e n e n c o n t r a r serias l i m i t a c i o n e s e n : a ) la insuficienc i a del m e r c a d o i n t e r n o ; b ) la f a l t a de c o n c r e c i ó n de c o m p l e m e n t a r i e dades efectivas c o n o t r o s p a í s e s similares; c ) las c o a c c i o n e s del m e r c a d o m u n d i a l —éste i m p o n e r e s t r i c c i o n e s a la posibilidad de u n m o d e l o a u t o c o n c e n t r a d o de d e s a r r o l l o i n t e g r a l , sin g a r a n t i z a r t a m p o c o la inserción subordinada en dicho m e r c a d o . E l i m p a c t o d e la r e n t a p e t r o l e r a e n el E s t a d o t a m b i é n se m a n i f i e s t a e n sus a c t i t u d e s y p o l í t i c a s r e s p e c t o a la a g r i c u l t u r a y el c a m p e s i n a d o . U n a y o t r o s o n , p a r a l a m a y o r í a de l o s p a í s e s p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o res de p e t r ó l e o , u n o de l o s p r o b l e m a s c e n t r a l e s . 1 2

13

L a a g r i c u l t u r a es f u e n t e de d e s a r r o l l o , y t i e n e u n papel c r í t i c o e n

12 N. Sarkis, Les árabes riches..., cit. 13 Ver Juan Pablo Pérez Alfonzo, Venezuela se acerca a la debacle, en "Resumen", Vol. X X I , No. 2 5 8 , 15 octubre 1 9 7 8 , Caracas; J . P. Pérez Alfonzo, Hundiéndonos en el excremento del diablo. Colección Venezuela Contemporánea, Editorial Lisbona, Caracas, 1976; Francisco Mieres, Nacionalización petrolera y dependencia tecnológica, en Jornadas del Primer Centenario de la Industria Petrolera Venezolana, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 22 de septiembre de 1 9 7 8 , mimeográfiado.

PETRÓLEO, ESTADO Y DESARROLLO

el nivel de vida ( a l i m e n t a c i ó n , d e s n u t r i c i ó n ) . E l c a m p e s i n a d o t u y e la m a y o r í a de la p o b l a c i ó n a c t i v a ; se halla a f e c t a d o p o r s e m p l e o q u e l o desarraiga o e x p e l e del c a m p o y n o lo i n t e g r a industrialización i n s u f i c i e n t e ; tiene u n p o t e n c i a l p o l í t i c o p a r a b i o p r o g r e s i v o o p a r a la e x p l o s i ó n a n á r q u i c a .

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constiu n deen u n a el c a m -

L a r e n t a p e t r o l e r a vuelve d e s d e ñ a b l e el e x c e d e n t e e f e c t i v o o p o t e n c i a l de la a g r i c u l t u r a . L a c r e c i e n t e c a p a c i d a d de g a s t o e i m p o r t a c i ó n r e s t a u r g e n c i a al desarrollo a g r í c o l a . L o s e f e c t o s d i r e c t o s e i n d i r e c t o s de la e x p l o t a c i ó n p e t r o l e r a r e f u e r z a n p r o c e s o s de disgregac i ó n en la e c o n o m í a y la s o c i e d a d r u r a l e s ; desarraigan y d e s e s t i m u l a n al c a m p e s i n a d o ; r e f u e r z a n el é x o d o h a c i a z o n a s p e t r o l e r a s u r b a n a s y las t e n d e n c i a s a la m a r g i n a l i d a d g e n e r a l i z a d a . L o s países p r o d u c t o r e s de p e t r ó l e o h a n t e n d i d o a desarrollar diversas a c t i t u d e s y p o l í t i c a s a n t e esta c o n s t e l a c i ó n p r o b l e m á t i c a . Ellas se a g r u p a n en d i f e r e n t e s t i p o s , c o r r e s p o n d i e n t e s a los casos de A r a b i a S a u d i t a , I r á n , V e n e z u e l a , A r g e l i a - I r a k , c u y o e s t u d i o c o m p a r a t i v o es de e n o r m e i m p o r t a n c i a . E n los m o d o s y los e f e c t o s del u s o de la r e n t a p e t r o l e r a y d e la c a p a c i d a d i n c r e m e n t a d a de gasto t i e n e n u n a i m p o r t a n c i a c e n t r a l la nat u r a l e z a y el c o m p o r t a m i e n t o de las élites p o l í t i c a s y a d m i n i s t r a t i v a s y de los g r u p o s d o m i n a n t e s . El i m p a c t o y el papel decisivo del p e t r ó l e o en países e s t r u c t u r a d o s p o r la c o n s t e l a c i ó n a t r a s o - d e p e n d e n c i a , r e f u e r z a n la p r i m a c í a d e élites públicas c o n las c a r a c t e r í s t i c a s q u e J . P. P é r e z A l f o n s o y o t r o s h a n s e ñ a l a d o p a r a V e n e z u e l a y casos similares. Ellas se c a r a c t e r i z a n p o r la s o b e r b i a y la insensibilidad a los intereses de sus p u e b l o s , a los q u e n o r i n d e n c u e n t a s y a los q u e t o d o le o c u l t a n . L a s t r a d i c i o n e s de a b s o l u t i s m o y c e n t r a l i z a c i ó n , de privilegio y d e s p i l f a r r o , se e n t r e l a z a n c o n la p r e s e n c i a y la i n f l u e n c i a de los g r u p o s e c o n ó m i c a m e n t e d o m i n a n t e s y c o n las t e n d e n c i a s a u t o r i t a r i a s del m o d e r n o b u r o c r a t i s m o , en r e f u e r z o m u t u o de ellas y d e las p r o p e n s i o n e s a la i n c o m p e t e n c i a , la i r r e s p o n s a b i l i d a d , la c o r r u p c i ó n , el despliegue de p o l í t i c a s f a v o r a bles a las m i n o r í a s nativas y f o r á n e a s . E l l o es p o s i b i l i t a d o y r e f o r z a d o p o r las r e s t r i c c i o n e s a l a p a r t i c i p a c i ó n d e m o c r á t i c a y al c o n t r o l del p u e b l o y d e la o p i n i ó n p ú b l i c a , y p o r la c o m b i n a c i ó n de la p r o p a g a n da m i s t i f i c a d o r a y de las p r á c t i c a s d e silencio y m i s t e r i o s o b r e los a s u n t o s b á s i c o s de l a e n e r g í a y los h i d r o c a r b u r o s . P o l í t i c o s , g o b e r n a n t e s y a d m i n i s t r a d o r e s en su m a y o r í a n o suelen r e s p o n d e r a n t e n a d i e p o r decisiones y e r r o r e s ; resuelven los a s u n t o s a espaldas del p u e b l o , sin sentirse responsables p o r él, y lo obligan a s o p o r t a r l o t o d o . Se inclinan a l a n z a r s e , o a dejarse l a n z a r , p o r c a m i n o s e x t r a v i a d o s , en u n a serie de p r o y e c t o s p r e c i p i t a d o s de t o d a í n d o l e . L a angus-

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tia p o r el a g o t a m i e n t o del c a p i t a l — h i d r o c a r b u r o s e s t i m u l a la inversión a c e l e r a d a de los ingresos p e t r o l e r o s disponibles en t o d a clase de p r o y e c t o s . E s t o s se i n t e g r a n i m p e r f e c t a m e n t e en p o l í t i c a s i m p e t u o sas que q u i e r e n v e n c e r t o d o s los o b s t á c u l o s en el m e n o r t i e m p o posible y a c u a l q u i e r c o s t o — , en p a í s e s n o p r e p a r a d o s , c a r e n t e s de d i r e c c i ó n p o l í t i c a a d e c u a d a , de a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o e f i c a z , de inf r a e s t r u c t u r a e c o n ó m i c a y social s u f i c i e n t e . L a s élites p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a s y los g r u p o s d o m i n a n t e s se interesan p o r a p r o v e c h a r el despilfarro de los c u a n t i o s o s ingresos. L a s m a y o r e s d i m e n s i o n e s financieras q u e t r a e c o n s i g o la r e n t a p e t r o l e r a facilitan nuevas d i m e n s i o n e s de a p r o v e c h a m i e n t o i n d e b i d o . Se e n t r e l a z a n los gastos a d m i n i s t r a t i v o s e x t r a v a g a n t e s ; las inversiones insac i a b l e s ; la p r o m o c i ó n del c o n s u m i s m o en quienes c o n t r o l a n los p o d e r e s de decisión y en la p o b l a c i ó n n a c i o n a l ; el a v a n c e de la c o r r u p c i ó n p o l í t i c a y a d m i n i s t r a t i v a t a n t o del s e c t o r p ú b l i c o c o m o del sector privado. T o d o ello c o n t r i b u y e a d e t e r m i n a r la m a l a g e s t i ó n y la s i t u a c i ó n c a t a s t r ó f i c a de p r o y e c t o s de d e s a r r o l l o , e m p r e s a s e s t a t a l e s y servicios p ú b l i c o s , y en g e n e r a l , el despilfarro de la r e n t a p e t r o l e r a y la m a y o r d e s v a l o r i z a c i ó n del c a p i t a l social. E l s u r g i m i e n t o y a v a n c e de la O P E P , sus e x i g e n c i a s e i m p o s i c i o n e s , sus l o g r o s p a r c i a l e s , h a s t a el m o m e n t o n o h a n m o d i f i c a d o e n lo sust a n t i v o el o r d e n e c o n ó m i c o i n t e r n a c i o n a l ni su c o n t r o l p o r u n p e q u e ñ o n ú m e r o de E s t a d o s y p a í s e s capitalistas d e s a r r o l l a d o s . N o se h a i n c r e m e n t a d o decisiva y d e f i n i t i v a m e n t e el m a r g e n de m a n i o b r a ni la c a p a c i d a d de iniciativa, p r e s i ó n y l u c h a de la O P E P y sus p a í s e s m i e m b r o s en la p o l í t i c a i n t e r n a ni e n la i n t e r n a c i o n a l . L a s alzas c a ó t i c a s y e s p a s m ó d i c a s de los p r e c i o s de las e x p o r t a c i o n e s h i d r o c a r b ú r i cas a p a r t i r de 1 9 7 3 , q u e s u c e d e n a su l a r g o e s t a n c a m i e n t o , n o h a n c o n t r i b u i d o a d a r p r e c o n d i c i o n e s f a v o r a b l e s p a r a la p l a n i f i c a c i ó n de los e s f u e r z o s de desarrollo c o n c a r a c t e r e s de c o h e r e n c i a , e f i c a c i a y largo p l a z o . L a s alzas de p r e c i o s h a n c o n t r i b u i d o p o r el c o n t r a r i o a revelar la debilidad de las e c o n o m í a s de la P P E P , y a c r e a r o r e f o r z a r m e c a n i s m o s y p r o c e s o s c o n i m p a c t o d i s l o c a d o r s o b r e sus e s t r u c t u r a s y sistemas ( I r á n p r i m e r o , S a u d i A r a b i a y el c o n j u n t o del G o l f o P é r s i c o ahora). 1 4

L a e x p a n s i ó n de la r e n t a p e t r o l e r a y sus e f e c t o s d i r e c t o s e i n d i r e c t o s c r e a n , m a n t i e n e n o r e a f i r m a n la t e n d e n c i a a la m o n o p r o d u c c i ó n M Ver Abdelkader Sid-Ahmed, L 'OPEP - Passé présent Paris, 1 9 8 0 .

et perspectíves.

Económica,

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de u n a m a t e r i a p r i m a d e s t i n a d a p r i m o r d i a l m e n t e p a r a la e x p o r t a c i ó n , y c o n ello las distorsiones y riesgos de t o d o t i p o c o m o p a r t e de la c o n d i c i ó n de los p a í s e s en desarrollo que son p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o res de m a t e r i a s p r i m a s . El i m p u l s o casi irrefrenable de la c a p a c i d a d de p r o d u c c i ó n y e x p o r t a c i ó n de h i d r o c a r b u r o s m á s allá del nivel de aut é n t i c a s n e c e s i d a d e s n a c i o n a l e s , implica a n t e t o d o u n m a y o r d e s a p r o vechamiento interno. A s í , c o m o calcula Georges C o r m , 3 0 5 millones de p e r s o n a s que h a b i t a n los p a í s e s de la O P E P ( e n t r e ellas m e n o s de 4 0 millones de á r a b e s ) , c o n s u m e n u n a d é c i m a p a r t e de su p r o d u c c i ó n de e n e r g í a , e q u i v a l e n t e a m e n o s del 7% del c o n s u m o n o r t e a m e r i c a n o , p a r a u n a p o b l a c i ó n s u p e r i o r en 9 0 m i l l o n e s . (Les coúts du redéploiement industriel, en " L e M o n d e D i p l o m a t i q u e " , J a n v i e r 1 9 8 0 ) . D a d o un r i t m o de a g o t a m i e n t o c a l c u l a d o en 2 0 a 4 0 a ñ o s , los p a í s e s de la O P E P siguen e x p o r t a n d o a p r e c i o s r e l a t i v a m e n t e bajos u n a m a t e r i a p r i m a n o r e p r o d u c i b l e , u n a e n e r g í a b a r a t a y de fácil a c c e s o que n o e x i g e u n a t e c n o l o g í a s o f i s t i c a d a , y que es esencial p a r a la industrializ a c i ó n y el d e s a r r o l l o . El C á r t e l del P e t r ó l e o y o t r a s E T y los E s t a d o s de los p a í s e s capitalistas d e s a r r o l l a d o s , l o g r a n a través del alza de p r e c i o s de los h i d r o c a r b u r o s y de o t r o s m e c a n i s m o s ( c o m e r c i a l e s , f i n a n c i e r o s , t e c n o l ó g i c o s ) s u p e r b e n e f i c i o s a c o s t a de la p r o d u c c i ó n y del c o n s u m o , y al m i s m o t i e m p o responsabilizan a los P P E P a n t e las o p i n i o n e s públicas n a c i o n a l e s y m u n d i a l e s de la crisis e n e r g é t i c a , e c o n ó m i c a y p o l í t i c o militar. El i n c r e m e n t o de la r e n t a p e t r o l e r a y de la c a p a c i d a d de g a s t o se canalizan c o m o se dijo en dos grandes f o r m a s q u e se i d e n t i f i c a n c o n dos mecanismos fundamentales de recuperación o reciclaje. Por una parte, el Estado invierte por sí mismo, o estimula la inversión de grupos privados de su respectivo país, en los bancos, aparatos productivos y propiedades de los países capitalistas desarrollados, sob r e t o d o E s t a d o s U n i d o s y G r a n B r e t a ñ a , y en los m e r c a d o s i n t e r n a cionales que éstas p o t e n c i a s c o n t r o l a n . Ello se da b a j o d i f e r e n t e s formas: inversiones p r e d o m i n a n t e m e n t e m o n e t a r i a s y f i n a n c i e r a s ; c o m p r a de t í t u l o s p ú b l i c o s ( b o n o s de E E . U U . p o r A r a b i a S a u d i t a ) ; adquisición de i n m u e b l e s (grandes h o t e l e s , f i n c a s , edificios de viviend a , o f i c i n a s ) , c o n e s t í m u l o a la e s p e c u l a c i ó n i n m o b i l i a r i a . L o s E s t a d o s y E T , g r u p o s y c e n t r o s m o n e t a r i o s y f i n a n c i e r o s de los p a í s e s d e s a r r o l l a d o s y del sistema f i n a n c i e r o i n t e r n a c i o n a l , h a n d e m o s t r a d o desde 1 9 7 3 u n a n o t a b l e flexibilidad p a r a el r e c i c l a j e y la r e o r i e n t a c i ó n de los e x c e d e n t e s p e t r o l e r o s de los P P E P . H a n r e f o r z a d o — c o m o advierte M . C h a t e l u s — su c o n t r o l s o b r e los flujos f i n a n c i e -

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ros y s o b r e los flujos r e a l e s , de m o d o tal q u e las t r a n s f e r e n c i a s reales h a n sido inferiores a las exigidas p o r las t r a n s f e r e n c i a s financieras de s e n t i d o c o n t r a r i o , en p e r j u i c i o c l a r o está de los P P E P . G r a n p a r t e de la m a s a f i n a n c i e r a r e c u p e r a d a h a servido al c a p i t a l f i n a n c i e r o i n t e r n a c i o nal c o n p r e d o m i n i o b a n c a r i o p a r a dar c r é d i t o a los p a í s e s del " T e r c e r M u n d o " en p r o c e s o de i n d u s t r i a l i z a c i ó n , a fin de posibilitar sus c r e c i e n t e s i m p o r t a c i o n e s de t e c n o l o g í a p r o v e n i e n t e s de los c e n t r o s desar r o l l a d o s . C o r r e l a t i v a m e n t e , la i n d e p e n d e n c i a real de los P P E P t i e n d e a r e d u c i r s e . L a e n e r g í a se vuelve c a d a vez m á s gran r e c u r s o estratégic o y t i e n d e a pasar al c o n t r o l de los países capitalistas d e s a r r o l l a d o s , dispuestos a t o d o p a r a evitar q u e la a c c i ó n c o l e c t i v a de los p r i m e r o s r e d u z c a o s u p r i m a la disponibilidad de h i d r o c a r b u r o s a su a r b i t r i o y en su b e n e f i c i o . L a a c u m u l a c i ó n de h a b e r e s f i n a n c i e r o s de los p a í s e s O P E P c o n t r i b u y e de h e c h o a i n c r e m e n t a r su s u b o r d i n a c i ó n r e s p e c t o a E E . U U . y o t r a s p o t e n c i a s c a p i t a l i s t a s . D e s d e 1 9 7 3 - 1 9 7 4 h a s t a la crisis i r a n í , los e x c e d e n t e s p e t r o l e r o s h a n a u m e n t a d o a r i t m o m e n o r . Se estabilizan y c o n c e n t r a n en u n r e d u c i d o n ú m e r o de P P E P ; h a n sido inferiores a lo previsto y sido e r o s i o n a d o s ( e s t a n c a m i e n t o de la p r o d u c c i ó n , i n f l a c i ó n , baja del p o d e r adquisitivo del d ó l a r ) , y c o r r e n el peligro de la c o n g e l a c i ó n de d e p ó s i t o s b a n c a r i o s ( E E . U U . c o n t r a I r á n ) y de la a s f i x i a de divisas. A ello se está a g r e g a n d o a h o r a u n a p e r s p e c t i v a i n q u i e t a n t e . World Financial Markets, b o l e t í n m e n s u a l del M o r g a n G u a r a n t y T r u s t C o . ( d i c i e m b r e 1 9 7 9 ) , e s t i m a que los e x c e d e n t e s de la O P E P serán m e n o s f á c i l m e n t e r e a b s o r b i d o s q u e en el c u r s o del p r e c e d e n t e i m p a c t o petrolero. Por consiguiente, podrían acumularse enormes excedentes, quizás a u n r i t m o de 7 0 , 0 0 0 millones de dólares p o r a ñ o , de a h o r a a 1 9 8 3 . Si los P P E P b u s c a n c o n v e r t i r estas c a n t i d a d e s c r e c i e n t e s de d ó lares en o r o , p r o v o c a r í a n r á p i d a m e n t e u n a crisis f i n a n c i e r a de amplit u d n u n c a vista, t r a y e n d o u n a s o l u c i ó n de c o n t i n u i d a d en la e v o l u c i ó n de u n s i s t e m a f i n a n c i e r o que y a sufre desde h a c e 1 0 a ñ o s varios sacud i m i e n t o s (Le Monde, P a r í s , 5 de e n e r o de 1 9 7 9 ) . Pese a ello o , m á s e x a c t a m e n t e , p o r el i m p a c t o de t e n d e n c i a s disímiles p e r o c o n v e r g e n t e s , n o h a d e j a d o de a u m e n t a r la c a p a c i d a d de gastos de la P P E P , sus c r e c i e n t e s y rápidas inversiones, c o m p r a s e imp o r t a c i o n e s . La capacidad de gasto, s e g u n d o gran carril de la r e c u p e r a c i ó n o r e c i c l a j e , se aplica a d i f e r e n t e s objetivos y rubros: a ) En los gastos destinados a la explotación del petróleo, pueden reflejarse las l i m i t a c i o n e s y a n o m a l í a s a n t e s i n d i c a d a s . A s í en V e n e z u e l a , el E s t a d o realiza inversiones p a r a la p r o d u c c i ó n de u n r e c u r s o en vías de a g o t a m i e n t o , en c a n t i d a d e s superiores a las d e s t i n a d a s

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c u a n d o los h i d r o c a r b u r o s se hallaban en su p l e n i t u d , sin c o m p r o b a c i ó n de los r e s u l t a d o s de los m e c a n i s m o s de r e c u p e r a c i ó n , ni de las nuevas reservas a ñ a d i d a s p o r d e s c u b r i m i e n t o s o p o r e x t e n s i o n e s , y sin c o n s i d e r a c i ó n de la c a í d a de los p r e c i o s reales. E s t e p r o b l e m a se agrava p o r las f l u c t u a c i o n e s y t e n d e n c i a s d e s c e n d e n t e s de la l í n e a de r e n d i m i e n t o de las reservas p o r p o z o , y p o r el e n c a r e c i m i e n t o de lo l o g r a d o p o r barril. A la r e f i n a c i ó n se le i m p r i m e u n a e x p a n s i ó n a b e r r a n t e , p o r a d e c u á r s e l a al nivel de d e m a n d a i n t e r n a de los p r o d u c t o s que refleja el c o n s u m i s m o d e s e n f r e n a d o , sin c o n s i d e r a r q u e el p e t r ó leo sigue siendo el p r o v e e d o r casi e x c l u s i v o de divisas p a r a la a t e n c i ó n de las c o m p r a s e x t e r n a s q u e V e n e z u e l a r e c l a m a . C o n t i n ú a la p o l í t i c a de c o m p r a s de t e c n o l o g í a c o s t o s a y grande a las t r a n s n a c i o n a l e s . b ) L a r e n t a p e t r o l e r a c o n v i e r t e a los P P E P en principales clientes de la industria de los EE.UU. y otros países capitalistas desarrollados, s o b r e t o d o en c u a n t o a grandes c o m p r a s de tecnología y fábricas "llave en mano " ( y a r m a m e n t o s ) . S o n así u n s o p o r t e f u n d a m e n t a l de los niveles de a c u m u l a c i ó n , r e n t a b i l i d a d y o c u p a c i ó n laboral de las grandes c o r p o r a c i o n e s de los p a í s e s p r o v e e d o r e s . L o s m e c a n i s m o s p r e d o m i n a n t e s de t r a n s f e r e n c i a de t e c n o l o g í a c o s t o s a e ineficaz q u e m o n o polizan las E T , h a c i a P P E P c a r a c t e r i z a d o s en la m a y o r í a de los c a s o s p o r el s u b e q u i p a m i e n t o g e n e r a l i z a d o , c o n t r i b u y e n a g a r a n t i z a r c a d a vez m e n o s u n a i n d u s t r i a l i z a c i ó n a u t é n t i c a . Al m i s m o t i e m p o , i m p o n e n un m o d e l o d e c r e c i m i e n t o q u e , p o r u n a p a r t e , g e n e r a desequilibrios y c o n f l i c t o s s o c i o e c o n ó m i c o s y p o l í t i c o s de t o d o t i p o ; y p o r o t r a p a r t e c r e a o r e f u e r z a e integra a p a r a t o s p r o d u c t i v o s b a s a d o s en el c o n s u m o intensivo de e n e r g í a h i d s o c a r b ú r i c a . c ) Compras e importación mentos y bienes de consumo

de bienes duradero.

de consumo,

sobre

todo

ali-

Si las i m p o r t a c i o n e s de bienes de V e n e z u e l a p a r a 1 9 7 8 son o n c e veces m a y o r e s q u e las de 1 9 6 3 —insiste J . P. Pérez A l f o n s o — , " l o m á s grave es que b u e n a p o r c i ó n de tales i m p o r t a c i o n e s de bienes es p a r a a l i m e n t a r a la c r e c i e n t e p o b l a c i ó n , sin avizorarse c a m b i o s en la t e n d e n c i a t a m b i é n c r e c i e n t e de la p e l i g r o s í s i m a d e p e n d e n c i a que significa i m p o r t a r c a d a d í a m á s p a r a a l i m e n t a r n o s . Y lo p e o r n o son los m a y o r e s c o s t o s , sino lo m á s difícil que resulta c a d a d í a e n c o n trarlos en u n m u n d o h a m b r i e n t o . . . " . " U n a t e r c e r a p a r t e de n u e s t r a s n e c e s i d a d e s alimenticias tienen que satisfacerse c o n c o m i d a t r a í d a del e x t e r i o r , c o n t o d o s los riesgos y cargos implícitos. . . " . " E n este s e n t i d o , d e b e señalarse t a m b i é n el g r a d o de d e p e n d e n c i a e x t e r n a a que h a llegado en m a t e r i a de s u m i n i s t r o de renglones c o n s i -

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d e r a d o s básicos p a r a la a l i m e n t a c i ó n de la p o b l a c i ó n y de los c e r e a l e s , g r a n o s l e g u m i n o s o s , o l e o g i n o s a s y l e c h e ; p r o d u c t o s éstos c u y o s volúm e n e s de i m p o r t a c i ó n h a n v e n i d o incrementándose a ñ o tras a ñ o . . . " . " L a i m p o r t a c i ó n de a l i m e n t o s es g r a v í s i m a p o r su c o n s t a n t e crecim i e n t o y el c o n s i g u i e n t e a u m e n t o de la d e p e n d e n c i a de p r o d u c t o s c a d a d í a m á s c a r o s y difíciles, a d e m á s de su peligrosa rigidez p a r a u n a b a l a n z a de p a g o s d e f i c i t a r i a . Sin e m b a r g o , n o s p a r e c e p e o r la d e m o s t r a c i ó n i n d i r e c t a de la p r o p i a i n c a p a c i d a d de p r o d u c c i ó n de aliment o s de V e n e z u e l a , pese a t o d a s las e x o r b i t a n t e s s u m a s de d i n e r o gastadas en a y u d a s a la a g r i c u l t u r a y a la c r í a . . . " . d ) Gastos de infraestructura en sentido amplio: puertos, aeródrom o s , a u t o r u t a s , c e n t r o s de t e l e c o m u n i c a c i o n e s , h o s p i t a l e s , h o t e l e s , c e n t r o s de n e g o c i o s , i n c l u s o los c o s t o s i n d i r e c t o s ligados a las prestac i o n e s de servicios. e) Gastos militares, de e n o r m e i m p o r t a n c i a en s í m i s m a s y en su c o n t r i b u c i ó n a la i n t e n s i f i c a c i ó n y a c e l e r a c i ó n de la c a r r e r a a r m a m e n tista y de la escala de c o n f l i c t o s b é l i c o s , y de las p r á c t i c a s de a u t o r i t a r i s m o represivo en el i n t e r i o r de los países p r o d u c t o r e s - e x p o r t a d o r e s . f) Compra de la paz social, p a r a la n e u t r a l i z a c i ó n y el c o n t r o l de las p r e s i o n e s internas en favor de c a m b i o s s o c i o e c o n ó m i c o s y p o l í t i c o s , y p a r a el m a n t e n i m i e n t o del status quo. Ello se b u s c a m e d i a n t e la r e d i s t r i b u c i ó n de u n a p a r t e de la r e n t a p e t r o l e r a , a través de e s t r u c turas y actividades del E s t a d o - P r o v i d e n c i a y de u n e s b o z o de e c o n o m í a de b i e n e s t a r : c o m p r a s de c o n s u m o ; a u m e n t o de servicios e d u c a tivos y sanitarios y de disponibilidades h a b i t a c i o n a l e s , t o d o ello según u n m o d e l o o c c i d e n t a l q u e n o s i e m p r e c o r r e s p o n d e las necesidades reales de los P P E . g) Gastos de redistribución internacional de u n a p a r t e de los e x c e d e n t e s p e t r o l e r o s , p o r u n a l ó g i c a p o l í t i c a o en f u n c i ó n de u n a e s t r a t e gia e c o n ó m i c a de largo p l a z o . Se t r a t a s o b r e t o d o de i m p e d i r q u e los países del " T e r c e r M u n d o " q u e n o son p r o d u c t o r e s de p e t r ó l e o , h a g a n f r e n t e c o m ú n r e s p e c t o a los q u e sí lo p r o d u c e n y e x p o r t a n , p a r a l o g r a r que éstos sean a c e p t a d o s p o r aquéllos c o m o iguales, amigos y a l i a d o s . E s t e m e c a n i s m o o p e r a s o b r e t o d o a través de arreglos bilaterales que p e r m i t e n un m e j o r c o n t r o l de los b e n e f i c i a r i o s . E n est a m e d i d a algunos P P E P s u b s t i t u y e n en p a r t e a los países desarrollad o s . E n el m i s m o r u b r o se u b i c a r á el r e c u r s o p o r los P P E P del G o l f o P é r s i c o a la m a n o de o b r a de p a í s e s p o b r e s ( P a k i s t á n , E g i p t o , India, Filipinas). El i n c r e m e n t o de la c a p a c i d a d de g a s t o , c o n t r i b u y e a estabilizar y r e d u c i r los e x c e d e n t e s p e t r o l e r o s , a su reciclaje y r e c u p e r a c i ó n p o r

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los c e n t r o s de p o d e r n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l de los países capitalistas a v a n z a d o s . L a i n f r a e s t r u c t u r a de i n s t r u m e n t o s financieros de los P P E P en s i t u a c i ó n e x c e d e n t a r i a , n a c e y c r e c e a la s o m b r a de las inst i t u c i o n e s m u n d i a l e s d o m i n a n t e s . El E s t a d o r e n t i s t a tiende a desdeñ a r la c r e a c i ó n y el b u e n u s o de i n s t i t u c i o n e s , s o b r e t o d o las fiscales, p a r a la m o v i l i z a c i ó n de r e c u r s o s . N o se d a n i n n o v a c i o n e s i m p o r t a n t e s ni r u p t u r a s n e t a s en los c i r c u i t o s de r e c i c l a j e , c u y a lógica n o c a m b i a ni pierde e f i c a c i a . S ó l o en algunos P P E P se d a n algunos i n t e n t o s de e s t a b l e c e r ciertas estrategias financieras de m a y o r c o m p l e j i d a d y p o tencialmente autónomas. L a s c o m p r a s e inversiones r e s p o n d e n de t o d a s m a n e r a s m á s a u n a lógica f i n a n c i e r a q u e a u n a l ó g i c a de c o n t r o l y r e o r i e n t a c i ó n de la p r o d u c c i ó n . El E s t a d o r e n t i s t a se inclina a insertarse y a o p e r a r s o b r e t o d o en el c i r c u i t o de la d i s t r i b u c i ó n . S o n limitadas las inversiones c o n v o c a c i ó n industrial, q u e c o r r e s p o n d e n a t o m a s de c o n t r o l de e m presas p r o d u c t i v a s , y en los casos que ello o c u r r e t a m b i é n a h í prevalec e n las p r e o c u p a c i o n e s de estabilidad y r e n t a b i l i d a d . F u e r a del p e t r ó l e o , las c a p a c i d a d e s p r o d u c t i v a s de e s t o s países se desarrollan de m o d o m á s l e n t o que lo p r e v i s t o . L o s grandes c o m p l e j o s industriales de los P P E P n o j u e g a n u n p a p e l significativo en el r e p a r t o m u n d i a l de producciones y actividades e c o n ó m i c a s . L a c o m b i n a c i ó n de t o d o s e s t o s i n s t r u m e n t o s y m e c a n i s m o s h a perm i t i d o a las E T y E s t a d o s del c a p i t a l i s m o d e s a r r o l l a d o el financiam i e n t o de los c o s t o s y la r e d u c c i ó n de los i m p a c t o s y riesgos de la i n s t a u r a c i ó n de la n u e v a división i n t e r n a c i o n a l del t r a b a j o y de la m u t a c i ó n h i s t ó r i c a en m a r c h a . Ello i n c l u y e un a s p e c t o c e n t r a l : la diversificación de las fuentes de energía, la transición de la era de energía barata a la de energía costosa y técnicamente sofisticada. De esta m a n e r a , c o m o a l e r t a n G e o r g e s C o r m y o t r o s , los P P E P p o d r í a n verse obligados en el siglo X X I a p a g a r a los E s t a d o s industrializados la t e c n o l o g í a de f u e n t e s de e n e r g í a d i f e r e n t e s a las h i d r o c a r b ú r i c a s , a valores m e dios superiores a los valores a c t u a l e s de e x p o r t a c i ó n . Al m i s m o t i e m p o , los P P E P d e b e r í a n a l i m e n t a r y r e c o n v e r t i r a p a r a t o s industriales b a s a d o s en el c o n s u m o i n t e n s i v o de la e n e r g í a de origen h i d r o c a r b ú r i c o que a h o r a p r o d u c e n y e x p o r t a n a r i t m o s y en c a n t i d a d e s c r e c i e n tes y a valores reales d e c r e c i e n t e s . 6 . La escritura

en el

muro

Mientras los E s t a d o s y los g r u p o s privilegiados de los P P E P gastan sin tasa ni c á l c u l o , c o n la ilusión de los ilimitados ingresos p e t r o l e r o s ,

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se d e s a r r o l l a en los ú l t i m o s a ñ o s u n p r o c e s o c r í t i c o . L a d e c l i n a c i ó n de la p r o d u c c i ó n y de la e x p o r t a c i ó n p e t r o l e r a , la e s t a b i l i z a c i ó n y la t e n d e n c i a a la b a j a de los ingresos p e t r o l e r o s , e n t r a n en c o n t r a d i c c i ó n c o n el a u m e n t o f r e m é t i c o de las inversiones, c o m p r a s e i m p o r t a c i o n e s . E n V e n e z u e l a y o t r o s p a í s e s en s i t u a c i ó n similar, la p r o d u c c i ó n t i e n d e a d e c l i n a r . Se sigue e x t r a y e n d o m á s p e t r ó l e o del q u e se d e s c u b r e . L a s c a n t i d a d e s e x p o r t a d a s se r e d u c e n . L o s p r e c i o s de 1 9 7 4 , bajan. L a p a r t i c i p a c i ó n fiscal del E s t a d o v e n e z o l a n o se r e d u c e , p o r a c c i ó n de varios f a c t o r e s : a ) D e c l i n a c i ó n de la p r o d u c c i ó n b ) El c o m p r o m i s o en gastos e x a g e r a d o s y los c r e c i e n t e s a p u r o s fiscales de los g o b i e r n o s c r e a n en é s t o s u n a ansiedad p o r el ingreso pet r o l e r o y p o r las a m e n a z a s de represalia de las e m p r e s a s c o m p r a d o ras del c á r t e l q u e , s o b r e t o d o después de la n a c i o n a l i z a c i ó n sugieren la posibilidad de r e c u r r i r a o t r a s f u e n t e s de a b a s t e c i m i e n t o . L o s gob i e r n o s se d e s p r e o c u p a n p o r exigir y lograr m e j o r e s p r e c i o s ; se a p r e suran a liquidar los h i d r o c a r b u r o s p o r u n a e x p l o t a c i ó n a c e l e r a d a ; a c e p t a n o fijan p r e c i o s inferiores a los de la O P E P . c ) L a p r o p o r c i ó n de b r u t o s ligeros en la p r o d u c c i ó n t o t a l t i e n d e a disminuir, m i e n t r a s a u m e n t a la de b r u t o s m e d i o s y p e s a d o s . d ) L a s e m p r e s a s del c á r t e l , q u e c o m e r c i a l i z a n el 8 0 % del p e t r ó l e o v e n e z o l a n o , realizan m a n i o b r a s p a r a a p r o p i a r s e de los superbeneficios p r o v e n i e n t e s de las f l u c t u a c i o n e s del m e r c a d o m u n d i a l . e ) N e c e s i d a d de gigantescas inversiones p a r a m a n t e n e r al p o t e n c i a l de e x p l o t a c i ó n . L a e m p r e s a d e s c e n t r a l i z a d a P e t r ó l e o s de V e n e z u e l a , S. A . ( P D V S A ) a r r e b a t a al E s t a d o c r e c i e n t e s a p o r t e s , b a j o el p r e t e x t o de r e n o v a c i ó n y r e c u p e r a c i ó n de la industria p e t r o l e r a n a c i o n a l i z a d a . El g a s t o p ú b l i c o h a c r e c i d o en países c o m o V e n e z u e l a h a s t a dim e n s i o n e s m o n s t r u o s a s . D e 6 1 . 5 5 9 millones d e b o l í v a r e s en el p e r i o d o 1 9 6 9 - 1 9 7 3 salta a 2 2 7 . 3 2 4 millones en el q u i n q u e n i o 1 9 7 4 - 1 9 7 8 , un a u m e n t o de 3 6 9 % que i m p l i c a u n c r e c i m i e n t o p r o m e d i o i n t e r a n u a l de 2 9 . 7 % . E s t a p r o g r e s i ó n insostenible d e b e ser r e d u c i d a p a r a 1 9 7 9 a un 2 . 3 7 % . A la d e c l i n a c i ó n de las e x p o r t a c i o n e s c o r r e s p o n d e la c a r r e r a ascend e n t e de las i m p o r t a c i o n e s . L a b a l a n z a c o m e r c i a l pasa de e x c e d e n t a ria a d e f i c i t a r i a . El desnivel de i m p o r t a c i o n e s n o es c u b i e r t o c o n aum e n t o s significativos de o t r a s e x p o r t a c i o n e s . El p r o c e s o m u l t i p l i c a dificultades p a r a la reversión de las i m p o r t a c i o n e s a l o c a d a s . L o s transp o r t e s y los seguros se ligan a la s u e r t e de bienes q u e d e b e n ser asegur a d o s y a c a r r e a d o s p a r a su i m p o r t a c i ó n . L a s inversiones e x t r a n j e r a s

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n o son d e m a s i a d o a f e c t a d a s p o r las n a c i o n a l i z a c i o n e s , y se d e s p l a z a n del p e t r ó l e o a o t r o s r u b r o s del q u e se e x t r a e n p a r t e s significativas del p r o d u c t o b r u t o v e n e z o l a n o . L o s viajes al e x t e r i o r y el d e s e n f r e n a d o c o n s u m i s m o en ellos c o n t r i b u y e n al a u m e n t o del d e r r o c h e . E n la bal a n z a de p a g o s el superávit a m e n a z a c o n ser s u b s t i t u i d o p o r u n p a s i v o aplastante. L a crisis del c r e c i m i e n t o p e t r o l e r o en sus a s p e c t o s c e n t r a l e s agrava la s i t u a c i ó n e n o t r o s r a s g o s , c o m p o n e n t e s y r e s u l t a d o s del m i s m o m o d e l o . Se r e f u e r z a n los b l o q u e o s , las insuficiencias y los desequilibrios del c r e c i m i e n t o , d e la e s t r u c t u r a y d i n á m i c a e c o n ó m i c a s , de la p r o d u c c i ó n industrial y agraria. Se p r o f u n d i z a n la d i s t r i b u c i ó n regresiva de la r i q u e z a , del ingreso y del p o d e r ; las desigualdades e injusticias s o c i a l e s . Se intensifican y a c e l e r a n los p r o c e s o s d e m a r g i n a l i z a c i ó n a la vez c u a n t i t a t i v a y c u a l i t a t i v a . El a b i s m o e n t r e r i c o s y p o b r e s n o dej a de e n s a n c h a r s e . E s t o s f e n ó m e n o s de regresión y c o n f l i c t o se d a n n o sólo e n t r e el país y las fuerzas i n t e r n a c i o n a l e s , y e n t r e clases y g r u p o s n a c i o n a l e s , sino t a m b i é n en t é r m i n o s e s p a c i a l e s , c o n la h i p e r u r b a n i z a c i ó n y los desequilibrios regionales, la c r e c i e n t e i n c a p a c i d a d del E s t a d o p a r a e n f r e n t a r y resolver la m u l t i p l i c a c i ó n d e p r o b l e m a s y s i t u a c i o n e s sociales e x p l o s i v a s . C a r a c a s c o m o T e h e r á n , e x h i b e n los c a r a c t e r e s de u n a pesadilla m e t r o p o l i t a n a : insuficiencia o virtual i n e x i s t e n c i a d e los servicios p ú b l i c o s ; caos de c i r c u l a c i ó n ; m a l t r a n s p o r t e c o l e c t i v o ; p o l u c i ó n a m b i e n t a l ; déficit de vivienda; c o r t e s de a g u a ; p é s i m o f u n c i o n a m i e n t o de los t e l é f o n o s ; d e c a d e n c i a del h o s p i t a l y de la e s c u e l a ; p r o l i f e r a c i ó n del a l c o h o l i s m o y de la d r o g a d i c c i ó n ; difusión irresistible de la c r i m i n a l i d a d ; inseguridad d e ciertas z o n a s u r b a n a s . 1 5

A e s t a m a r e a de p r o b l e m a s , c o n f l i c t o s y d e s a f í o s se c o n t r a p o n e u n a baja t e n d e n c i a ! en la c a p a c i d a d d e r e s p u e s t a del E s t a d o , p e r o t a m bién de las clases, grupos e i n s t i t u c i o n e s s o c i a l e s , y del p a í s en su conjunto. L a disponibilidad de u n a r i q u e z a c o n s i d e r a b l e y a veces f a b u l o s a q u e se p r e s e n t a c o m o u n regalo del c i e l o , de la n a t u r a l e z a o de la hist o r i a , significa s i t u a c i o n e s de d i n e r o d e m a s i a d o fácil, de generalizac i ó n de la m e n t a l i d a d de n u e v o rico y de la idea q u e t o d o se c o m p r a y t o d o se v e n d e , de c o n s u m i s m o i r r e f l e x i v o . T o d o ello c o n t r i b u y e a m i n a r la s o c i e d a d , a c o r r o e r sus fuerzas vitales y sus principales ins-

Ver Domingo A. Rangel, Opulencia y pobreza-La Faja del Orinoco, el Petróleo y la Agricultura, Vadell Hermanos, Valencia (Venezuela), 2a. edición, 1 9 7 8 ; Michel Chossudovsky, La miseria en Venezuela, Vadell Hermanos, Valencia, 1977. 1 5

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t i t u c i o n e s , a destruir sus r e s o r t e s f u n d a m e n t a l e s . Se r e c h a z a t o d a disciplina, se a b a n d o n a t o d o e s f u e r z o c r e a d o r , se d e s d e ñ a las t a r e a s p r o d u c t i v a s y las f o r m a s p r á c t i c a s de c o n c i e n c i a p r o f e s i o n a l y s o c i a l . Ellas s o n r e e m p l a z a d a s p o r las m a n i f e s t a c i o n e s del disfrute p a s i v o , la diversión fácil, la vida al d í a . Si bien el c o n t r o l y el g o c e de la r e n t a p e t r o l e r a t i e n d e n a c o n c e n t r a r s e en élites p o l í t i c a s y sociales, en las clases altas y en los e s t r a t o s s u p e r i o r e s de la clase m e d i a , m u c h o de la r i q u e z a g e n e r a d a p o r los h i d r o c a r b u r o s c i r c u l a y se filtra h a s t a c i e r t o p u n t o h a c i a s e c t o r e s p o p u l a r e s , a r i s t o c r a c i a s o b r e r a s , e incluso g r u p o s m a r g i n a l e s . E n grad o s y c o n a l c a n c e s d i f e r e n t e s , la m a y o r í a de los c o m p o n e n t e s de t o das las clases y grupos del país r e n t i s t a c o m p a r t e n la c a r e n c i a o el baj o nivel de c o n c i e n c i a de las s i t u a c i o n e s y p r o b l e m a s q u e ! m o d e l o p e t r o l e r o g e n e r a , la t e n d e n c i a a la a p a t í a y la irresponsabilidad en los e s p í r i t u s , las a c t i t u d e s y los c o m p o r t a m i e n t o s . L a e n t r e g a del país r e n t i s t a a la l e y de la selva de la b ú s q u e d a del b e n e f i c i o , del p o d e r y del g o c e c o m o ú n i c o r e g u l a d o r ; la vigencia de la i d e o l o g í a de " c a d a cual p a r a s í y sálvese quien p u e d a " ; la prevalenc i a en t o d o s los a s p e c t o s y niveles de la s o c i e d a d d e la b ú s q u e d a de s o l u c i o n e s individuales o e s t r e c h a m e n t e s e c t o r i a l e s : t o d o ello c o n t r i b u y e a p r o d u c i r c o n s e c u e n c i a s de gran t r a s c e n d e n c i a . El t e j i d o social se disgrega. L o s lazos de solidaridad social se adelgazan o d e s t r u y e n . L a h o m o g e n e i d a d del c o n j u n t o se vuelve p r o b l e m á t i c a y p r e c a r i a . Se desdibuja o d e s a p a r e c e t o d o lo q u e sea o p u e d a llegar a ser: r a í c e s c u l t u r a l e s ; f i s o n o m í a e s p e c í f i c a ; c o n c i e n c i a social y p o l í t i c a ; e s p í r i t u c í v i c o ; i d e n t i d a d n a c i o n a l ; v o l u n t a d de gran p r o p ó s i t o , de designio c o l e c t i v o y de p r o y e c t o h i s t ó r i c o . A ello c o a d y u van los m e c a n i s m o s y p r o c e s o s de b l o q u e o de c o n c i e n c i a y de descult u r a c i ó n q u e m a n t i e n e n o r e f u e r z a n los rasgos y e f e c t o s del m o d e l o p e t r o l e r o , los grandes m e d i o s de m a s a s , las f o r m a s de p e n e t r a c i ó n c u l t u r a l y de d o m i n a c i ó n i d e o l ó g i c a de los c e n t r o s h e g e m ó n i c o s . E s t a s t e n d e n c i a s disgregantes y p a r a l i z a n t e s se vuelven p r o b a b l e s y h a s t a c o n s u s t a n c i a l e s al m o d e l o p e t r o l e r o del p a í s y d e s a r r o l l o . Al m i s m o t i e m p o , a m e n a z a n su c o h e r e n c i a , su equilibrio y su p e r d u r a c i ó n . A u m e n t a n la p r o b a b i l i d a d ( s o b r e t o d o c u a n d o i n t e r v i e n e el c a t a l i z a d o r de u n a crisis e n e r g é t i c a y general en el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l ) , de f r a c t u r a s i n e s p e r a d a s , de c o n v u l s i o n e s c a t a c l í s m i c a s c o m o I r á n , d e regresiones sociales y p o l í t i c a s h a c i a f o r m a s previas o nuevas de o s c u r a n t i s m o , a u t o r i t a r i s m o y f a s c i s t i z a c i ó n , o de a p e r t u r a h a c i a transformaciones más o menos radicalmente reformistas o revolucionarias.

PETRÓLEO, ESTADO Y DESARROLLO

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El análisis c r í t i c o de los tipos y e x p e r i e n c i a s de d e s a r r o l l o p e t r o l e r o en países r e n t i s t a s , c o n t r i b u y e a dar u n l l a m a d o de a t e n c i ó n s o b r e los c o s t o s , los peligros y los l í m i t e s de estas s i t u a c i o n e s . N o a u t o r i z a n sin e m b a r g o a j u s t i f i c a r la r e n u n c i a de las posibilidades q u e la disponibilidad de a b u n d a n t e s h i d r o c a r b u r o s o f r e c e a países en d e s a r r o l l o en la a c t u a l i d a d y en las d é c a d a s q u e sigan. El papel f u n d a m e n t a l que el p e t r ó l e o a d q u i e r e n o j u s t i f i c a r e d u c c i o n i s m o s ni f a t a l i s m o s de ningún t i p o . L a p r o b l e m á t i c a e s p e c í f i c a del p e t r ó l e o se i n s e r t a en o t r a m á s general y d e t e r m i n a n t e , la de u n m o d e l o a l t e r n a t i v o de d e s a r r o l l o . L a s posibilidades de c o n t r o l , u s o y disfrute de los h i d r o c a r b u r o s p u e d e n y d e b e n r e p l a n t e a r s e en el m a r c o de h i p ó t e s i s d i f e r e n t e s s o b r e u n n u e v o m o d o de f o r m u l a r y resolver las c u e s t i o n e s del d e s a r r o l l o , y de diseñar y aplicar u n a e s t r a t e g i a a tal fin. El d e s a r r o l l o n o p u e d e identificarse c o n u n a simple r e p r o d u c c i ó n m e j o r a d a de s i t u a c i o n e s a c t u a l e s , ni c o m o el m e r o l o g r o de e n r i q u e c i m i e n t o , sino c o m o p r o c e s o y r e s u l t a d o de la t r a n s f o r m a c i ó n d e la s o c i e d a d p o r u n p r o y e c t o p o l í t i c o . E n e s t a p e r s p e c t i v a d i f e r e n t e , se b u s c a u n c a m b i o social en el cual el c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o , al m u t a r s e en d e s a r r o l l o , es a l a vez o b j e t i v o y m e d i o . L a r e n t a p e t r o l e r a se t r a s m u t a en i n s t r u m e n t o de a c u m u l a c i ó n de las fuerzas p r o d u c t i v a s . L a s m i n o r í a s r e n t i s t a s son r e e m p l a z a d a s p o r las m a y o r í a s de p r o d u c t o r e s y c r e a d o r e s c o m o p r o tagonistas y b e n e f i c i a r i o s del d e s a r r o l l o . L o s P P E P y , en g e n e r a l , los p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s - d e p e n d i e n t e s de A m é r i c a L a t i n a y el " T e r c e r M u n d o " , n e c e s i t a n n u e v a s p o l í t i c a s e c o n ó m i c a s , f u n d a d a s en u n a visión a l a r g o p l a z o de la a d q u i s i c i ó n del d o m i n i o t e c n o l ó g i c o y de la p r o d u c t i v i d a d individual e n las c a p a s sociales m á s amplias y d e s f a v o r e c i d a s . E l d e s a r r o l l o intensivo de las c a p a c i d a d e s l o c a l e s de ingenier í a y de f o r m a c i ó n p r o f e s i o n a l d e b e adquirir p r i o r i d a d s o b r e los sist e m a s c o s t o s o s e i n e f i c a c e s de e n s e ñ a n z a a c a d é m i c a . L a p r i o r i d a d t a m b i é n d e b e ser o t o r g a d a a los t r a b a j o s q u e p u e d e n e m p r e n d e r las clases p o p u l a r e s y las c a p a s marginales de la c i u d a d y del c a m p o , e n lugar de los p r o y e c t o s g i g a n t e s c o s "llave e n m a n o " . L a m o v i l i z a c i ó n p r o d u c t i v a del a h o r r o l o c a l , a m e n u d o a b u n d a n t e , d e b e p r e v a l e c e r s o b r e l a m o v i l i z a c i ó n de c o s t o s o s c r é d i t o s e x t e r i o r e s que a su v e z a h o n d a n la d e p e n d e n c i a t e c n o l ó g i c a . F i n a l m e n t e , las r e l a c i o n e s int e r n a c i o n a l e s d e b e n redefinirse en u n s e n t i d o de a m p l i a c i ó n y p r o f u n d i z a c i ó n de los e s p a c i o s de s o l i d a r i d a d . U n p r o c e s o de t r a n s f o r m a c i o n e s m á s o m e n o s p r o g r e s i v a s , e n u n n ú m e r o c r e c i e n t e de p a í s e s , y l a a r t i c u l a c i ó n de é s t o s en u n b l o q u e u n i f i c a d o d e intereses y de i n s t r u m e n t o s , c r e a n y r e f u e r z a n c o n s i d e r a b l e s posibilidades p a r a l a l u c h a y p a r a la n e g o c i a c i ó n c o n las grandes p o t e n c i a s y c o n las

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E . T . N . (del p e t r ó l e o y las o t r a s ) . E n tales p a í s e s y r e g í m e n e s , la plen i t u d de la l e g i t i m i d a d d e m o c r á t i c a i n t e r n a , a través d e la p a r t i c i p a c i ó n e f e c t i v a de las m a y o r í a s , g a r a n t i z a r á u n a legitimidad e q u i v a l e n t e y un p o d e r p o l í t i c o indiscutible del E s t a d o N a c i o n a l en el m a n e j o de sus r e c u r s o s e n e r g é t i c o s y de o t r o t i p o , del d e s a r r o l l o i n t e r n o y d e las r e l a c i o n e s e x t e r i o r e s , y e n la c o n t r i b u c i ó n a la e m e r g e n c i a d e u n n u e vo y superior orden mundial.

C A P I T U L O VII CRISIS Y PERSPECTIVAS DE L A INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA C o n la e m a n c i p a c i ó n de 1 8 1 0 , A m é r i c a L a t i n a p i e r d e la u n i d a d p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a q u e —de m a n e r a f o r m a l y p r e c a r i a — g o z a r a en la C o l o n i a , y se f r a g m e n t a en u n n ú m e r o c r e c i e n t e d e r e p ú b l i c a s indep e n d i e n t e s . P o r la i n t e r a c c i ó n de f a c t o r e s y p r o c e s o s i n t e r n o s e intern a c i o n a l e s , se f r u s t r a la c o n c e p c i ó n inaugural de algunos " P a d r e s F u n d a d o r e s " , su i d e a de u n a n a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a y d e u n E s t a d o único. D e s d e e n t o n c e s y h a s t a bien a v a n z a d o el siglo X X , algunas t e n t a t i vas restringidas de i n t e g r a c i ó n t a m b i é n f r a c a s a n . L a p e r s p e c t i v a i n t e g r a d o r a d e s a p a r e c e de la e s c e n a . Si c o n t i n ú a t r a b a j a n d o c o m o u n topo histórico, lo h a c e en el r e f u g i o de c o n c i e n c i a s aisladas y de g r u p o s minoritarios y p o c o influyentes. S o l a m e n t e después de la S e g u n d a G u e r r a M u n d i a l , p o r la c o n f l u e n cia d e p r o c e s o s i n t e r n a c i o n a l e s e i n t e r n o s , la i d e a d e la i n t e g r a c i ó n , los e s b o z o s e i n t e n t o s iniciales, van p a s a n d o p o r u n a serie de fases a l t e r n a t i v a s . Se van d a n d o el M e r c a d o C o m ú n C e n t r o a m e r i c a n o , l a A s o c i a c i ó n L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r c i o , el P a c t o A n d i n o , C . A . R . I . F . T . A . , el S . E . L . A . A e s t o s p r o y e c t o s , o f i c i a l i z a d o s y e n vías de r e a l i z a c i ó n , se agregan o t r o s v i n c u l a d o s c o n la p e r s p e c t i v a de u n a u n i f i c a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a a n a c e r de p r o c e s o s de r e f o r m a s a v a n z a das o de t r a n s f o r m a c i o n e s r e v o l u c i o n a r i a s en d o s o m á s p a í s e s latinoamericanos. El b a l a n c e c r í t i c o h a s t a l a f e c h a p e r m i t e a f i r m a r q u e las e x p e r i e n cias de i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a q u e se i n t e n t a n en dos d é c a d a s h a n l o g r a d o é x i t o s n o d e s d e ñ a b l e s , p e r o n o los a v a n c e s irreversibles y los d i n a m i s m o s i n h e r e n t e s q u e se p e n s ó y q u e d e b e r í a n h a b e r gar a n t i z a d o d e m o d o casi a u t o m á t i c o el p r o g r e s o sin i n t e r r u p c i o n e s y el l o g r o e f e c t i v o de los o b j e t i v o s . ¿ C u á l e s s o n las r a z o n e s d e l a f r u s t r a c i ó n ? ¿ Q u é p e r s p e c t i v a s se m a n t i e n e n o se r e p l a n t e a n ? Con motivos y objetivos conservadores, reformistas o revoluciona-

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ríos, t o d o s los p r o y e c t o s de i n t e g r a c i ó n q u e se f o r m u l a y se i n t e n t a realizar en 2 0 a ñ o s t i e n e n u n a c a r a c t e r í s t i c a c o m ú n . T o d o s p r e s u p o n e n e i m p l i c a n un pensamiento causalizante y finalizante heredado del siglo X I X y t o d a v í a p r e d o m i n a n t e en la c u l t u r a , la i d e o l o g í a , la p r á c t i c a social y la a c c i ó n p o l í t i c a de las fuerzas f u n d a m e n t a l e s q u e o p e r a n en los países l a t i n o a m e r i c a n o s . E s t e p e n s a m i e n t o i n d u c e a c o n c e b i r l o t o d o , en la t e o r í a c o m o en la p r á c t i c a , c o m o u n i n m e n s o e n c a d e n a m i e n t o de causas y de significados s o b r e - i m p u e s t o s . E n v i r t u d del a s p e c t o causalizante (científico), los e f e c t o s y a e s t á n p o r e n t e r o c o n t e n i d o s en las c a u s a s . P o r c o n s i g u i e n t e , n o se l o g r a c o n c e b i r el c a m b i o c o m o c r e a c i ó n de algo n u e v o . Se lo c o n c i b e sólo c o m o p r o c e s o m o d i f i c a t o r i o de d i m e n s i o n e s c u a n t i t a t i v a s , desplazam i e n t o e n t r e dos tipos d i c o t ó m i c o s p o l a r e s , a través d e u n m o v i m i e n t o en q u e el e s t a d i o de p a r t i d a p r e d e t e r m i n a y p r e f i g u r a f a t a l m e n t e el e s t a d i o de llegada. El p r o c e s o se da en el s e n o d e un tiempo reducido a un o r d e n p a r t i c u l a r de s u c e s i ó n , a n á l o g o a la c o e x i s t e n c i a e s p a c i a l , d i s m i n u i d o en su n o v e d a d r a d i c a l , m e r o m a r c o de r e f e r e n c i a y p u r a yuxtaposición. E l a s p e c t o finalizante (social), a t r i b u y e d e s d e el e x t e r i o r a las soc i e d a d e s y a las clases u n a serie de m i s i o n e s de las cuales ellas n o tien e n c o n c i e n c i a en c u a n t o a su e x i s t e n c i a ni en c u a n t o a la n e c e s i d a d d e c u m p l i r l a s . El m o v i m i e n t o de la h i s t o r i a a p a r e c e s u b o r d i n a d o a u n a p r o v i d e n c i a , divina o l a i c a - t e r r e n a l . Se t r a t a d e u n d i s c u r s o s o b r e la s o c i e d a d p e r o e x t e r n o a ella, y a sus c o m p o n e n t e s f u n d a m e n t a l e s ; u n d i s c u r s o c o n c e b i d o c o m o d i s t r i b u c i ó n d e m i ú r g i c a de t a r e a s p o r q u i e n e s se a r r o j a n el d e r e c h o de h a b l a r e n n o m b r e d e o t r o s ; pensam i e n t o t o t a l i t a r i o q u e p u e d e llevar —probable o n e c e s a r i a m e n t e — a una práctica totalitaria. L o s p r o y e c t o s de i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a surgen e n u n c o n t e x t o h i s t ó r i c o , a l a vez i n t e r n a c i o n a l y r e g i o n a l , q u e los c o n d i c i o n a y d e t e r m i n a . L o s p r o y e c t o s oficiales y q u e c o m i e n z a n a r e a l i z a r s e , a c e p t a n d o s p a r á m e t r o s , en s í m i s m o s , en sus p r e m i s a s y en sus c o n secuencias. En primer lugar, se d a p o r s e n t a d o e ineludible el p r o c e s o de c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r m u n d i a l e n u n a s u p e r p o t e n c i a q u e lidera u n b l o q u e c a p i t a l i s t a ( d e s a r r o l l a d o y " t e r c e r m u n d i s t a " ) , los E s t a d o s U n i d o s , y u n a s u p e r p o t e n c i a q u e dirige u n b l o q u e de r e g í m e n e s p o s t r e v o l u c i o n a r i o s , l a U n i ó n S o v i é t i c a . E n t r e a m b a s s u p e r p o t e n c i a s se d a n t e n s i o n e s , c o n f l i c t o s y e n f r e n t a m i e n t o s , p e r o al m i s m o t i e m p o van e s t a b l e c i e n d o c a d a vez m á s algo q u e e m p i e z a p o r ser equilibrio del t e r r o r , i n t r o d u c e l u e g o e l e m e n t o s d e c o e x i s t e n c i a p a c í f i c a , y va

CRISIS Y P E R S P E C T I V A S E N L A T I N O A M É R I C A

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perfilando c a d a vez m á s el " á g u i l a de dos c a b e z a s " de un c o n d o m i n i o imperial s o b r e el m u n d o . P a r a A m é r i c a L a t i n a , c o n la e x c e p c i ó n de C u b a , el p r o c e s o i m p l i c a la i n c o r p o r a c i ó n c a s i - t o t a l a la h e g e m o n í a de E s t a d o s U n i d o s , y el c o m p r o m i s o de la U n i ó n S o v i é t i c a de n o interferir en la región ni de c o m p r o m e t e r su equilibrio s o c i o p o l í t i c o . En segundo lugar, en los principales países de la región e m e r g e y p r o g r e s a un n e o c a p i t a l i s m o s u b d e s a r r o l l a d o , t a r d í o y d e p e n d i e n t e . El m o d e l o y el p r o y e c t o de realización se basan en la a s o c i a c i ó n e n t r e grandes e m p r e s a s n a c i o n a l e s e i n t e r n a c i o n a l e s . Privilegian p r o d u c c i o nes especializadas p a r a la e x p o r t a c i ó n y p a r a u n m e r c a d o a f l u e n t e de grupos sociales u r b a n o s de nivel alto y m e d i o . I n c o r p o r a n desde el e x t e r i o r t e c n o l o g í a s o f i s t i c a d a y a h o r r a d o r a de t r a b a j o , y r e c u r r e n a la disponibilidad de m a n o de o b r a b a r a t a y s u m i s a y al f u e r t e p r o t e c c i o n i s m o del E s t a d o . Disocian en la p r á c t i c a c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o y d e s a r r o l l o integral, a u n q u e los identifiquen en la i d e o l o g í a y la t e o r í a afines al p r o y e c t o . R e d i s t r i b u y e n r e g r e s i v a m e n t e el i n g r e s o , restringen y d e p r i m e n los niveles de r e m u n e r a c i ó n c o n s u m o y bienest a r p a r a las m a y o r í a s . P r e f i e r e n e i m p o n e n s i e m p r e q u e p u e d e n u n o r d e n social y p o l í t i c o que p r e s u p o n e y p r o m u e v e la falta de particip a c i ó n , la a p a t í a y la sumisión de las m a y o r í a s . Surgida en u n a c o y u n t u r a i n t e r n a c i o n a l d e f i n i d a p o r la i n t e r a c c i ó n de a m b o s p a r á m e t r o s , la i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a se i n t e n t a y se despliega b a j o el i m p a c t o de e s t a a c c i ó n c o n d i c i o n a n t e y d e t e r m i n a n t e . N o p u e d e eludirla, ni e n t r a r en c o n t r a d i c c i ó n o c o n f l i c t o c o n los intereses y d i n a m i s m o del g o b i e r n o y las m u l t i n a c i o n a l e s de E s t a d o s U n i d o s , ni c o n las p r e m i s a s , rasgos e i m p a c t o s del p r o c e s o n e o c a p i t a lista. Mas a ú n , la a d a p t a c i ó n a los dos p a r á m e t r o s y a su d i a l é c t i c a es vista c o m o n e c e s a r i a y c o n v e n i e n t e . E n sus versiones más oficiales y puestas en a p l i c a c i ó n , la i n t e g r a c i ó n f o r m a p a r t e de u n a o p e r a c i ó n general de conservatismo modernizante que se i d e n t i f i c a c o n la i d e o l o g í a y la p o l í t i c a del desarrollism o n e o c a p i t a l i s t a , las e x p r e s a y r e f u e r z a . El d e s a r r o l l i s m o a d o p t a u n a visión del s u b d e s a r r o l l o y del desarrollo q u e se c a r a c t e r i z a n p o r la p a r c i a l i z a c i ó n , la b a n a l i d a d , el m e c a n i c i s m o linear y el r e d u c c i o n i s m o e c o n o m i c i s t a . El d e s a r r o l l o d e b e ser l o g r a d o p o r la i m i t a c i ó n pari passu, rasgo p o r rasgo y s e c u e n c i a p o r s e c u e n c i a , del p a r a d i g m a de la e v o l u c i ó n c a p i t a l i s t a o c c i d e n t a l , r e i n t e r p r e t a d o c o n las m o d i f i c a c i o nes i m p u e s t a s p o r el m a n t e n i m i e n t o y la m o d e r n i z a c i ó n parcial d e las e s t r u c t u r a s t r a d i c i o n a l e s y de la d e p e n d e n c i a e x t e r n a h a c i a E E . U U . y sus c o r p o r a c i o n e s . Al igual que el p r o t o t i p o de E s t a d o s U n i d o s , y los países a v a n z a d o s

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MARCOS KAPLAN

de su b l o q u e , el n e o c a p i t a l i s m o se f o r m u l a e i m p o n e c o m o c o n s t e l a c i ó n t o t a l i z a n t e y r e g u l a d o r a b a j o f o r m a de u n modelo productivistaeficientista-consumista-disipatorio. Está impregnado y orientado por la idea del crecimiento. E s t e es p o s t u l a d o c o m o i n d e f i n i d o , i l i m i t a d o ; unidimensional y unilinear; fundamental o exclusivamente material, e c o n ó m i c o , y p o r l o t a n t o c u a n t i f i c a b l e . Se e x p r e s a e i d e n t i f i c a c o n el a u m e n t o del b e n e f i c i o , de la p r o d u c t i v i d a d , de la p r o d u c c i ó n y el c o n s u m o , de la a b u n d a n c i a m a t e r i a l e q u i p a r a d a c o n el b i e n e s t a r . El c r e c i m i e n t o es o d e b e ser n e c e s a r i o e irresistible, i n c o n t r o l a d o e i n c o n t r o l a b l e , p o s i t i v o y d e s e a b l e , indistinguible de u n a n o c i ó n valor a t i v a y l e g í t i m a m e n t e de p r o g r e s o . A p a r e c e a la vez c o m o m e d i o y c o m o fin en s í m i s m o , c o n f u n d e i d e o l o g í a y e s t r a t e g i a . L a s c o n s e c u e n c i a s de la i d e a de c r e c i m i e n t o p u e d e n ser a g r u p a d a s y definidas en tres grandes ó r d e n e s : reduccionismo, fatalismo conformista, selectividad destructiva. L a i m p l i c a c i ó n del p r o y e c t o d e s a r r o l l i s t a - n e o c a p i t a l i s t a p a r a la int e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a es q u e é s t a n o p u e d e i d e n t i f i c a r s e sino c o n u n sólo m o d e l o , c o m p a t i b l e c o n el p r i m e r o y f a v o r a b l e a él. E n p a r t e , la i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a h a sido p r e s e n t a d a c o m o p a n a c e a universal q u e , p o r s í m i s m a y de m o d o a u t o m á t i c o , p r o m u e v e el c r e c i m i e n t o y la m o d e r n i z a c i ó n de A m é r i c a L a t i n a . S e r í a la c o n d i c i ó n n e c e s a r i a y s u f i c i e n t e de u n o y de la o t r a , o u n e l e m e n t o q u e los posibilita y r e f u e r z a . D e b e r í a o p e r a r a la vez c o m o m e c a n i s m o de r e a j u s t e y r e g u l a c i ó n f r e n t e a las c o n s e c u e n c i a s indeseables o disruptivas de la d e p e n d e n c i a h a c i a el n u e v o s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l y de la c r e c i e n t e crisis de é s t e , y d e la i m p l a n t a c i ó n y a v a n c e del m o d e l o n e o c a p i t a l i s t a , p a r a r e d u c i r o s o l u c i o n a r p a r c i a l m e n t e algunos d e sus p r o b l e m a s m á s a c u c i a n t e s y d e sus e f e c t o s m á s e x p l o s i v o s . E n t o d o c a s o , la i n t e g r a c i ó n q u e , b a j o diversas f o r m a s , se p r o p u s o y se i n t e n t ó realizar en las d o s ú l t i m a s d é c a d a s , s ó l o r e q u i e r e c a m b i o s restringidos y p r e f i j a d o s ; p e r m i t e el m a n t e n i m i e n t o d e las e s t r u c t u r a s s o c i o p o l í t i c a s v i g e n t e s ; r e s p e t a y r e f u e r z a la u b i c a c i ó n d e los p a í s e s de A m é r i c a L a t i n a y de la r e g i ó n c o m o c o n j u n t o b a j o l a h e g e m o n í a de Estados Unidos. Se e x p l i c a a s í en gran m e d i d a q u e los p r o y e c t o s oficiales de i n t e g r a c i ó n se h a y a n i n t e n t a d o y l o g r a d o c i e r t o s a v a n c e s significativos, p e r o t a m b i é n sus l í m i t e s y f r u s t r a c i o n e s . E n primer lugar, las t e n t a t i v a s i n t e g r a d o r a s p a r t e n d e u n a t r a s o y u n a d e p e n d e n c i a s e c u l a r e s q u e d a n a la v e z las m o t i v a c i o n e s y los j u s tificativos p e r o t a m b i é n los o b s t á c u l o s y b l o q u e o s , y q u e t i e n d e n a agravarse e n el m o m e n t o m i s m o de c o m e n z a r l a s . E x i s t e u n a c o n t r a -

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d i c c i ó n e n t r e el p r o y e c t o de r e g i ó n i n t e g r a d a y la h e t e r o g e n e i d a d de n a c i o n e s c o n e n o r m e s diferencias de e s t r u c t u r a s , t e n d e n c i a s , o r i e n t a c i o n e s , r e g í m e n e s , posibilidades y p e r s p e c t i v a s . Ello se m a n i f i e s t a y se r e f u e r z a a través de las r e l a c i o n e s c e n t r í f u g a s c o n E s t a d o s U n i d o s y o t r o s países capitalistas a v a n z a d o s ; el p r e d o m i n i o de los f a c t o r e s de c o m p e t i v i d a d s o b r e los de c o m p l e m e n t a r i e d a d ; la falta de t r a d i c i o n e s , premisas y m e c a n i s m o s de c o o p e r a c i ó n ; el p e s o de los o b s t á c u l o s g e o g r á f i c o s , las c a r e n c i a s i n f r a e s t r u c t u r a l e s , las diferencias i d e o l ó g i c a s y p o l í t i c a s y de o r i e n t a c i o n e s d i p l o m á t i c a s . N o h a e x i s t i d o t a m p o c o u n a n a c i ó n d o t a d a y d i s p u e s t a p a r a p r o m o v e r y c a p i t a n e a r p o r s í sola la e m p r e s a , ni a c u e r d o e n t r e los l l a m a d o s países grandes de la región p a r a asumirla c o n j u n t a m e n t e . E n segundo lugar, se d e b e c o n s i d e r a r la resistencia al c a m b i o ejerc i d o p o r las fuerzas y e s t r u c t u r a s s o c i o e c o n ó m i c a s y p o l í t i c a s de t i p o m á s o m e n o s t r a d i c i o n a l , que h a n t e m i d o los e f e c t o s que la integrac i ó n p o d r í a p r o d u c i r s o b r e sus i n t e r e s e s , o n o h a n c r e í d o en la posibilidad de b e n e f i c i a r s e c o n ella. Ello h a i d o a c o m p a ñ a d o p o r u n a debilidad relativa de los s e c t o r e s q u e e v e n t u a l m e n t e d e b e r í a n i m p u l s a r e i m p o n e r el a v a n c e y la p r o f u n d i d a d del p r o c e s o i n t e g r a d o r . L o s s e c t o r e s o p u e s t o s —pasiva o a c t i v a m e n t e — a la i n t e g r a c i ó n , p a r e c e n haber sido: a) L o s v i n c u l a d o s a la e s t r u c t u r a t r a d i c i o n a l , o a r a m a s e s t á t i c a s y vegetativas, p o c o productivas o deficitarias: productores agropecuarios; e x p o r t a d o r e s e i m p o r t a d o r e s , intermediarios; pequeña y mediana i n d u s t r i a . b ) B u r o c r a c i a p ú b l i c a y privada de viejo t i p o . c) Fuerzas Armadas. d ) P a r t i d o s P o l í t i c o s que r e s p o n d e n a g r u p o s t r a d i c i o n a l e s , se hallan inspirados p o r variantes p a r t i c u l a r e s del d e s a r r o l l i s m o (frondizism o a r g e n t i n o ) , y del n a c i o n a l p o p u l i s m o , p a r t e c o n s i d e r a b l e de la Vieja y N u e v a I z q u i e r d a ( a d a p t a c i ó n al n a c i o n a l p o p u l i s m o , m i e d o a la p e n e t r a c i ó n i m p e r i a l i s t a , r e c h a z o de t o d o lo q u e n o a d o p t e i n m e d i a t a m e n t e t o d o s los rasgos de un r e v o l u c i o n a r i s m o s o c i a l i z a n t e ) . e ) E m p r e s a s e x t r a n j e r a s c o n inversiones p r i m a r i o - e x p o r t a d o r a s y desdén p o r el m e r c a d o i n t e r n o y la i n d u s t r i a l i z a c i ó n s u b s t i t u t i v a . f) Países m á s p e q u e ñ o s o de m e n o r d e s a r r o l l o , t e m e r o s o s de la p o sible a s i m e t r í a en la p a r t i c i p a c i ó n y en los b e n e f i c i o s . g) Países g r a n d e s , que visualizan la i n t e g r a c i ó n c o m o i n c o m p a t i b l e o innecesaria r e s p e c t o de sus posibilidades p r o p i a s de desarrollo separ a d o ( A r g e n t i n a ) , o i m b u i d o s en sus élites g o b e r n a n t e s y e m p r e s a -

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ríales de u n a i d e o l o g í a e x p a n s i o n i s t a q u e les h a c e p e n s a r en u n a integ r a c i ó n a realizar p o r y p a r a su p r o p i a h e g e m o n í a ( B r a s i l ) . S e c t o r e s y g r u p o s p r o m o t o r e s de la i n t e g r a c i ó n o n o a c t i v a m e n t e o p u e s t o s a ella, p a r e c e n h a b e r sido: a ) I n s t i t u c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s ( B . I . D . , C E P A L ) , y m i e m b r o s de las t e c n o b u r o c r a c i a s i n t e r n a c i o n a l y l a t i n o a m e r i c a n a , i n t e l e c t u a l e s y p r o f e s i o n a l e s que giran en la ó r b i t a de unas y o t r a s . b ) P a r t i d o s y g o b i e r n o s inspirados p o r c o n c e p c i o n e s desarrollistas, n a c i o n a l p o p u l i s t a s y de c e n t r o i z q u i e r d a r e f o r m i s t a ( D e m o c r a c i a Cristiana chilena y v e n e z o l a n a , U n i d a d P o p u l a r de C h i l e , A c c i ó n D e m o c r á t i c a de V e n e z u e l a , e t c . ) . c ) S e c t o r e s m o d e r n o s y d i n á m i c o s de p r o d u c c i ó n de bienes y servicios p a r a el m e r c a d o i n t e r n o y p a r a la e x p o r t a c i ó n n o t r a d i c i o n a l , n e c e s i t a d o s de m e r c a d o s e x p a n d e n t e s y de m á s fácil a c c e s o (siderurgia, m a q u i n a r i a , c o n s u m o d u r a d e r o ) . A este r e s p e c t o debe subrayarse el i n t e r é s , la p a r t i c i p a c i ó n c r e c i e n t e de t r a n s n a c i o n a l e s —sobre t o d o de E s t a d o s U n i d o s — v i n c u l a d o s a la p r o d u c c i ó n y d i s t r i b u c i ó n en los países l a t i n o a m e r i c a n o s de bienes y servicios p a r a s e c t o r e s urb a n o s , y al a v a n c e de u n a i n t e g r a c i ó n q u e e x p r e s e y r e f u e r c e u n a nueva división i n t e r n a c i o n a l del t r a b a j o , p o r r a m a s y r e g i o n e s , en t o d a América Latina. E n el b a l a n c e de f u e r z a s , las o p u e s t a s a la i n t e g r a c i ó n p a r e c e n h a b e r p r e v a l e c i d o s o b r e las f a v o r a b l e s , bien en p o t e n c i a , bien y a en realid a d . P a r t i c u l a r m e n t e n o t a b l e s resultan las a c t i t u d e s de i g n o r a n c i a , ind i f e r e n c i a , pasividad o d e s c o n f i a n z a q u e , salvo e x c e p c i o n e s , h a n e x h i b i d o los g r u p o s empresariales de las industrias n a c i o n a l e s , las clases m e d i a s y el sindicalismo o b r e r o . N o p u e d e i g n o r a r s e , sin e m b a r g o , q u e el m o d e l o oficial p r o p u e s t o p a r a la i n t e g r a c i ó n n o h a d e m o s t r a d o c o n v i n c e n t e m e n t e sus v e n t a j a s ni sus c o n d i c i o n e s de viabilidad, ni ha p e r s u a d i d o en c u a n t o a los peligros de su f r u s t r a c i ó n . N o se h a enraiz a d o en élites dirigentes ni en m a y o r í a s n a c i o n a l e s , n o h a l o g r a d o su a d h e s i ó n ni las h a c o n v e r t i d o en bases de s u s t e n t a c i ó n , ni en e l e m e n t o s m o t r i c e s p a r a grandes decisiones y a c c i o n e s t r a n s f o r m a d o r a s . L a i n e x i s t e n c i a o la debilidad de las fuerzas sociales a c t i v a m e n t e favorables a la i n t e g r a c i ó n se h a reflejado en la a c t u a c i ó n d e los partid o s p o l í t i c o s , las i n s t i t u c i o n e s f u n d a m e n t a l e s y el E s t a d o , en general i n s u f i c i e n t e , i n a d e c u a d a o c o n t r a p r o d u c e n t e p a r a los p r o y e c t o s integ r a d o r e s . A ello h a n c o n t r i b u i d o t a m b i é n los f e n ó m e n o s y p r o c e s o s de a u t o r i t a r i s m o p o l í t i c o y de n e o f a s c i s t i z a c i ó n q u e se h a d a d o en u n n ú m e r o c o n s i d e r a b l e de i m p o r t a n t e s p a í s e s de la r e g i ó n . E l p r o c e s o de i m p l a n t a c i ó n y a v a n c e del p r o y e c t o n e o c a p i t a l i s t a se

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e n t r e l a z a c o n la a p e r t u r a de u n a crisis política a la vez o r g á n i c a y end é m i c a . P o r u n a p a r t e , el c r e c i m i e n t o n e o c a p i t a l i s t a m o v i l i z a m a s a s m e d i a s y p o p u l a r e s , las i n c i t a a m u l t i p l i c a r sus e x p e c t a t i v a s y necesid a d e s , sus d e m a n d a s y presiones en favor de la p a r t i c i p a c i ó n ampliada. P o r o t r a p a r t e , t o d o ello es b l o q u e a d o p o r las c a r a c t e r í s t i c a s y c o n s e c u e n c i a s del n e o c a p i t a l i s m o y p o r las e s t r u c t u r a s sociales y de p o d e r . El m o d e l o n e o c a p i t a l i s t a t i e n e u n a d i n á m i c a m a r g i n a l i z a n t e de las m a y o r í a s ( r a m a s e c o n ó m i c a s , clases, r e g i o n e s ) . L a e s t r u c t u r a social y de p o d e r sigue r e s e r v a n d o a la n u e v a élite o l i g á r q u i c a los c e n t r o s de decisión y a c c i ó n p o l í t i c a s . L o s r e q u e r i m i e n t o s de i n v e r s i ó n , a c u m u l a c i ó n y r e n t a b i l i d a d de la gran e m p r e s a r e q u i e r e n la a l t a c o n c e n t r a c i ó n de p o d e r , la i m p o s i c i ó n de u n o r d e n a u t o r i t a r i o e x t r e m o . A l m i s m o t i e m p o , la élite oligárquica y sus aliados i n t e r n o s y e x t e r n o s e n c u e n t r a n dificultades c r e c i e n t e s p a r a asegurar la r e p r o d u c c i ó n , la c o h e s i ó n , la estabilidad y la c o n t i n u i d a d del s i s t e m a . L a clase d o m i n a n t e se divide en f r a c c i o n e s q u e c o m p i t e n m u t u a m e n t e y hallan o b s t á c u l o s p a r a resolver el p r o b l e m a de la h e g e m o n í a . El c o n g e l a m i e n t o e s t r u c t u r a l de la p a r t i c i p a c i ó n n o i m p i d e t o t a l m e n t e la m o v i lización de m a s a s ; en m u c h o s s e n t i d o s la r e f u e r z a y a c e l e r a ; g e n e r a t e n s i o n e s y c o n f l i c t o s de a b s o r c i ó n y c o n t r o l d i f í c i l e s ; i n c r e m e n t a el n ú m e r o , la e n v e r g a d u r a y las p r o y e c c i o n e s de las t e n d e n c i a s y m o v i m i e n t o s de c r í t i c a e i m p u g n a c i ó n . L a t e n d e n c i a a la e n t r o p í a general del s i s t e m a se a c e n t ú a ; se m a n i fiesta en las situaciones r e c u r r e n t e s o p e r m a n e n t e s de c o n f l i c t o social, inestabilidad p o l í t i c a , a g r i e t a m i e n t o de la l e g i t i m i d a d , a p e r t u r a de u n a b r e c h a del c o n s e n s o ( r e s p e c t o a la élite o l i g á r q u i c a , al s i s t e m a s o c i a l , al E s t a d o ) , d e b i l i t a m i e n t o o insuficiencia de los r e c u r s o s c o e r c i t i v o s , v a c í o de p o d e r , crisis de la h e g e m o n í a . E s t a crisis general de la d o m i n a c i ó n y del sistema p o l í t i c o t r a d i c i o nales se m a n i f i e s t a n y vehiculizan a través de la e x t r e m a p r o l i f e r a c i ó n ideológica (nacionalismo, populismo, desarrollismo, socialismos, y sus v a r i a c i o n e s , c o m b i n a c i o n e s e h í b r i d o s ) , y de m o v i m i e n t o s , partid o s y r e g í m e n e s q u e a p a r e c e n a la vez c o m o r e f l e j o , c o n t i n u i d a d e i n t e n t o de s u p e r a c i ó n de d i c h a crisis ( d e m o c r á t i c o l i b e r a l e s , de c e n t r o i z q u i e r d a , desarrollistas de p r e t e n s i ó n pluralista o de m e c á n i c a a b i e r t a m e n t e a u t o r i t a r i a , n a c i o n a l - p o p u l i s t a s - b o n a p a r t i s t a s , socialistas r e f o r m i s t a s , socialistas r e v o l u c i o n a r i o s ) . E s t o s i n t e n t o s p o l í t i c o s —salvo el c a s o bases ni los c o m p o n e n t e s del s i s t e m a de lo a f e c t a n en m a y o r o m e n o r g r a d o p e r o , r e n t e s m a n e r a s , lo p r e s e r v a n y r e f u e r z a n .

c u b a n o — n o d e s t r u y e n las dominación y explotación; al m i s m o t i e m p o y de difeL a élite o l i g á r q u i c a y l a de-

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r e c h a n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l a c e p t a n , y en algunos c a s o s p r o m u e v e n y a p r o v e c h a n e s t o s e x p e r i m e n t o s , c o m o i m p o s i c i ó n inevitable, m a l m e n o r , o a l t e r n a t i v a p r o v i s o r i a . Al m i s m o t i e m p o siguen j u z g a n d o a tales m o v i m i e n t o s y r e g í m e n e s c o m o d e m a s i a d o r e p r e s e n t a t i v o s o t o l e r a n t e s de las m a s a s p o p u l a r e s y de sus n e c e s i d a d e s , r e c e l o s o s y h o s tiles h a c i a sus intereses y e x i g e n c i a s , p o c o c o m p a t i b l e s u o p u e s t o s r e s p e c t o de los m o d e l o s de c o n s e r v a c i ó n o regresión i n s t r u m e n t o s i n c o n s c i e n t e s o c ó m p l i c e s d e l i b e r a d o s de u n p r o y e c t o de d e s t r u c c i ó n del s i s t e m a (espectro del Kerenskismo). E x p r e s i ó n a b i g a r r a d a de u n a crisis p o l í t i c a v i r t u a l m e n t e p e r m a n e n t e , e s t a g a m a de m o v i m i e n t o s , p a r t i d o s y r e g í m e n e s p o l í t i c o s c o n t r i b u y e a dificultar a la v e z : el m a n t e n i m i e n t o de la vieja h e g e m o n í a o l i g á r q u i c a , su r e n a c i m i e n t o b a j o f o r m a s y c o n bases e i n s t r u m e n t o s d i f e r e n t e s , el e s t a b l e c i m i e n t o y c o n t i n u i d a d de u n a d e m o c r a c i a liberal c o n p a r t i c i p a c i ó n a m p l i a d a . A la élite o l i g á r q u i c a , a la c o n s t e l a c i ó n d e g r u p o s q u e se c o n s t i t u y e n y giran a su a l r e d e d o r , se les p l a n t e a la c o n t r a d i c c i ó n e n t r e las e x i g e n c i a s del m o d e l o a i m p l a n t a r y d e s a r r o llar, y los rasgos y e f e c t o s de la crisis p o l í t i c a . C o m b i n a n la p e r c e p c i ó n realista de los riesgos del d e s b o r d e de m a s a s , la r e a c c i ó n anticip a t o r i a p a r a i m p e d i r la a c t u a l i z a c i ó n irreversible de las a m e n a z a s , el p á n i c o q u e d i s t o r s i o n a la visión y el j u i c i o y p r e s e n t a c o m o y a e x i s t e n t e las m e r a s posibilidades d e c u m p l i m i e n t o i n c i e r t o . V a n des a r r o l l a n d o los e l e m e n t o s n e c e s a r i o s p a r a resolver d e f i n i t i v a m e n t e el p r o b l e m a de la h e g e m o n í a en su b e n e f i c i o , m e d i a n t e s o l u c i o n e s a u t o ritarias y t o t a l i t a r i a s q u e se a p r o x i m a n a u n m o d e l o fascista sui generis o se c o n f u n d e n c o n él. L a neofascistización t i e n e varias i m p l i c a c i o n e s negativas p a r a el p r o c e s o de i n t e g r a c i ó n . E n lo i n t e r n o , debilita las posibilidades de c r e a r o f o r t a l e c e r los a p o y o s a tal p e r s p e c t i v a p o r p a r t e d e s e c t o r e s m a y o r i t a r i o s a los q u e se m a r g i n a y a s u m e e n la i m p o t e n c i a y la apat í a . A escala de la r e g i ó n g e n e r a o r e f u e r z a los i n t e n t o s de a c t u a l i z a r las f a n t a s í a s de e x p a n s i ó n i m p e r i a l y de c o n v e r s i ó n e n p o t e n c i a ( B r a sil), o de c a n a l i z a r h a c i a la agresión e x t e r n a los c o n f l i c t o s i n t e r i o r e s q u e tales r e g í m e n e s n o e l i m i n a n o agravan (Chile y A r g e n t i n a ) . E l p r o c e s o d e i n t e g r a c i ó n se ve a d e m á s d i s t o r s i o n a d o o b l o q u e a d o p o r u n a d i a l é c t i c a d e fuerzas centrífugas (integración bajo control y e n b e n e f i c i o d e las m u l t i n a c i o n a l e s ) y fuerzas centrípetas (preocupac i ó n p o r la a u t a r q u í a e c o n ó m i c a , a c e p t a c i ó n de la i n t e g r a c i ó n p o r i m p o s i c i ó n de las c i r c u n s t a n c i a s , c o n reservas m e n t a l e s y p r á c t i c a s , p a r a el l o g r o de m á x i m a s v e n t a j a s c o n t r a c o n c e s i o n e s m í n i m a s ) . A l e n t r e l a z a r s e , la crisis i n t e r n a c i o n a l y la crisis i n t e r n a r e f u e r z a n la rigi-

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dez y la p r i m a c í a de las fuerzas y e s t r u c t u r a s m á s r e t r ó g r a d a s y hostiles a u n a p e r s p e c t i v a i n t e g r a d o r a . F i n a l m e n t e las diversas t e n t a t i v a s de i n t e g r a c i ó n h a n c a r e c i d o de e s t r u c t u r a s j u r í d i c o - i n s t i t u c i o n a l e s y de m e c a n i s m o s p o l í t i c o s q u e las impulsen y g a r a n t i c e n su d i n a m i s m o más o menos ininterrumpido. P o r t o d a s las r a z o n e s q u e s o m e r a m e n t e se i n d i c a n , los s í n t o m a s de e s t a n c a m i e n t o y crisis del p r o c e s o oficial o c o n v e n c i o n a l de integrac i ó n se h a n v e n i d o m u l t i p l i c a n d o en los ú l t i m o s a ñ o s . D e s d e la o t r a p e r s p e c t i v a , la q u e c o r r e s p o n d e a la m a y o r p a r t e de la Izquierda, la a l t e r n a t i v a de la i n t e g r a c i ó n regional p r e s u p o n e u n a crisis t o t a l y definitiva en A m é r i c a L a t i n a del sistema capitalista-imperialista, f a t a l m e n t e c o n d e n a d o a m u e r t e y en u n p l a z o m á s o m e n o s b r e v e . E s a crisis se m a n i f e s t a r í a p o r la c o n c i e n t i z a c i ó n y la m o v i l i z a c i ó n c r e c i e n t e de m a s a s p o p u l a r e s c a d a vez m á s m a y o r i t a r i a s , q u e a su vez se e x p r e s a n a través d e la a d h e s i ó n a o r g a n i z a c i o n e s p o l í t i c a s a u t o p r o c l a m a d a s c o m o vanguardias r e v o l u c i o n a r i a s . Por m é t o d o s reformistas o revolucionarios, por elecciones o acciones i n s u r r e c i o n a l e s , vanguardias y masas van a c o r r a l a n d o a las élites g o b e r n a n t e s y a las clases d o m i n a n t e s , h a s t a desplazarlas y destruirlas, i m p o n i e n d o r e g í m e n e s c a d a vez m á s r a d i c a l m e n t e n a c i o n a l p o p u listas, s o c i a l i z a n t e s o c o m u n i s t a s . Tal p r o c e s o s e r í a el p r e r r e q u i s i t o ineludible d e la i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a , c o m o p r o c e s o identific a d o c o n la e m e r g e n c i a de u n b l o q u e c a d a vez m á s e x t e n s o de n a c i o nes q u e t o m e n tal c a m i n o . E s t a p e r s p e c t i v a — d e t e r m i n i s t a - m e c á n i c a , fatalista, triunfalista— h a sufrido algunos c o r r e c t i v o s p o r la p r a x i s h i s t ó r i c a de los a ñ o s r e c i e n t e s . L a s clases d o m i n a d a s y e x p l o t a d a s de la r e g i ó n n o a d h i e r e n n e c e saria e i n e l u c t a b l e m e n t e a los p a r t i d o s y m o v i m i e n t o s q u e se a u t o proclaman vanguardia revolucionaria. Aquéllos han exhibido además l i m i t a c i o n e s y fallas c o n s i d e r a b l e s ; h a n c o m e t i d o e r r o r e s garrafales; h a n p e r d i d o o p o r t u n i d a d e s de llegar al p o d e r o h a n f r a c a s a d o en su e j e r c i c i o . L a vitalidad y p e r s i s t e n c i a de i d e o l o g í a s y lealtades p o l í t i cas de t i p o n a c i o n a l p o p u l i s t a y desarrollista, incluso e n s e c t o r e s c o n siderables de las m a s a s , es a l t a m e n t e r e v e l a d o r al r e s p e c t o . Se h a c a r e c i d o de u n m o d e l o p r o p i o y viable, de u n a a l t e r n a t i v a p o l í t i c a a t r a c t i v a y m o v i l i z a d o r a q u e o f r e c e r a las m a y o r í a s p o p u l a r e s e n los principales p a í s e s de l a r e g i ó n . E l l o se h a visto r e f o r z a d o p o r el i m p a c t o d e l a crisis e n el b l o q u e s o v i é t i c o y de l a p e r c e p c i ó n de sus c o n t r a d i c c i o n e s y l i m i t a c i o n e s ( c o n f l i c t o s de la U R S S c o n Y u g o e s l a v i a y C h i n a , enf r e n t a m i e n t o V i e t n a m - C a m b o d i a , invasión d e C h e c o s l o v a q u i a , dudas i n q u i e t a n t e s s o b r e el C O M E C O N o C A E M c o m o f o r m a de i n t e g r a c i ó n

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i n t e r n a c i o n a l de los p a í s e s socialistas, e t c . ) . L a s élites g o b e r n a n t e s y las clases d o m i n a n t e s y sus aliados h a n c o n s e r v a d o en m u c h o s p a í s e s d e la r e g i ó n c a p a c i d a d de d o m i n a c i ó n , de c r í t i c a , d e i n v e n c i ó n e inn o v a c i ó n , h a n c o n t r a a t a c a d o y t r i u n f a d o en varias c o y u n t u r a s decisivas. El e x a m e n c r í t i c o del p r o c e s o general de i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a y de sus principales m a n i f e s t a c i o n e s , la b ú s q u e d a de u n a alternativ a , p r e s u p o n e y e x i g e n n e c e s a r i a m e n t e la c o n s i d e r a c i ó n de u n a h i p ó tesis a t e m o r i z a d o r a : el ingreso de A m é r i c a L a t i n a , desde h a c e a ñ o s , en u n a E d a d O s c u r a de e n v e r g a d u r a y d u r a c i ó n imprevisibles. E l l o se i n s e r t a en el c o n t e x t o de u n p r o c e s o de c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r a e s c a l a m u n d i a l , y de crisis de las s u p e r p o t e n c i a s y sus r e s p e c t i v o s b l o q u e s y del s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l en su c o n j u n t o . C o m o t r a s f o n d o m á s a m p l i o y p e r d u r a b l e quizás p o d r í a p e n s a r s e e n u n a crisis de civil i z a c i ó n . C o n c e n t r a c i ó n del p o d e r y crisis i n t e r n a c i o n a l i m p l i c a n la a l t a p r o b a b i l i d a d de la d e s c a r g a de sus c o s t o s en los p a í s e s m e n o r e s y en las m a y o r í a s d o m i n a d a s y e x p l o t a d a s d e los m i s m o s , y del t o t a l i t a r i s m o f a s c i s t i z a n t e en el m a n e j o de las r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s y de los c o n f l i c t o s i n t e r n o s . A la crisis de la integración d e b e r e s p o n d e r s e c o n la b ú s q u e d a de u n m o d e l o a l t e r n a t i v o q u e integre la crisis c o m o f e n ó m e n o p r e s e n t e y t e n d i e n t e a p e r m a n e c e r largo t i e m p o , a la vez p r e s u p u e s t o , c o m p o n e n t e y e f e c t o del p r o y e c t o d i f e r e n t e de desarrollo e i n t e g r a c i ó n q u e se b u s q u e diseñar y realizar. P a r a ello n o son útiles la p r o f e c í a , la p r e d i c c i ó n ni la p r o y e c c i ó n . L a profecía o p e r a u n salto m í s t i c o del m u n d o r e c h a z a d o y sus implic a c i o n e s c a t a s t r ó f i c a s , al m u n d o ideal que se a n h e l a c o m o ú n i c a altern a t i v a , y q u e se d e s c r i b e c o m o n e c e s a r i a e s t a c i ó n d e llegada, p a r a c u y o l o g r o se r e c u r r e a u n c o n j u n t o n o r m a t i v o d e p r e s c r i p c i o n e s . L a p r o f e c í a n o analiza los lazos causales e n t r e p r o c e s o s y f e n ó m e n o s , los p r e r r e q u i s i t o s , las t e n d e n c i a s a l t e r n a t i v a s , las c o n t r a t e n d e n c i a s ni los e m e r g e n t e s i m p r e v i s t o s . C a r e c e d e u n a t e o r í a del p r o c e s o , i g n o r a o s u b e s t i m a la g a m a d e posibilidades y p r o b a b i l i d a d e s . L a predicción p r e t e n d e basarse e n el análisis. I n t e n t a e s t a b l e c e r lazos causales entre a c o n t e c i m i e n t o s , estructuras y p r o c e s o s . Correlac i o n a p r e m i s a s y r e s u l t a d o s (si. . . , e n t o n c e s ) . N o evalúa e n c a m b i o la i m p o r t a n c i a c a u s a l relativa de varias t e n d e n c i a s s i m u l t á n e a s discernibles, c o n d i s t i n t o s r e s u l t a d o s p o s i b l e s , según la p r e v a l e n c i a de u n a u o t r a , según su c o m b i n a c i ó n o i n t e r a c c i ó n . L a proyección e x t r a p o l a de m o d o m e c á n i c o y linear t e n d e n c i a s e s t a d í s t i c a s e x i s t e n t e s , referidas a e l e m e n t o s simples, sin e s t a b l e c í -

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m i e n t o de lazos e i n t e r a c c i o n e s e n t r e los m i s m o s , salvo en f o r m a referencial o s e c u n d a r i a . C a r e c e de u n a t e o r í a a d e c u a d a de la c a u s a c i ó n y del p r o c e s o . N o e s p e c i f i c a las variables e s t r a t é g i c a s que p u e d e n o p e rar c o m o i n s u m o s y p r o d u c t o s (intereses, v a l o r e s , a c t i t u d e s , c o n d u c tas, instituciones, n o r m a s ) . P a r e c e r í a en c a m b i o p r e f e r i b l e la a d o p c i ó n de u n a p o s t u l a c i ó n y de u n a p r á c t i c a de t i p o prospectivo, identificadas c o n un modelo utópico de s o c i e d a d , p o l í t i c a y sistema i n t e r n a c i o n a l . El m o d e l o utóp i c o m u e s t r a la h i s t o r i c i d a d , la c o n t i n g e n c i a y la p r e c a r i d a d de las e s t r u c t u r a s y sistemas e x i s t e n t e s . D e s n u d a y r e v e í a l a s i d e o l o g í a s justific a t o r i a s . F u n d a m e n t a u n a r e c u s a c i ó n de la r a c i o n a l i d a d d o m i n a n t e . F a v o r e c e la f o r m u l a c i ó n , el b a l a n c e y la c o n f r o n t a c i ó n de a l t e r n a t i v a s . Perfila u n a a p e r t u r a h a c i a lo p o s i b l e . P e r m i t e saber m e j o r h a c i a d ó n d e se quiere ir a p a r t i r de la s i t u a c i ó n a c t u a l . D a credibilidad a la posibilidad de c a m b i o s p r o f u n d o s y d u r a d e r o s . I n c o r p o r a d o a las c o n c i e n cias y a las p r á c t i c a s individuales y c o l e c t i v a s , g e n e r a u n a f e r m e n t a c i ó n , c o r r o e y disuelve las viejas f o r m a s c a d u c a s p e r o e f e c t i v a m e n t e o b s t a c u l i z a n t e s . I l u m i n a las t r a b a s y los s u f r i m i e n t o s que se vuelven i n s o p o r t a b l e s en la m e d i d a en que dejan de p a r e c e r n o r m a l e s e insup e r a b l e s . E n c a r n a la r a z ó n en la Historia viva a la q u e a c e l e r a . D a esp e r a n z a s a la l i b e r t a d y a la c r e a t i v i d a d ; valor y e n e r g í a p a r a l u c h a r y p a r a b u s c a r y e n c o n t r a r lo i n e s p e r a d o . D e s b l o q u e a y m o v i l i z a a la soc i e d a d y a sus principales c o m p o n e n t e s , l i b e r a n d o e l e m e n t o s disponibles p a r a r e s t r u c t u r a c i o n e s i n é d i t a s . Niega el f a t a l i s m o c o n r e s p e c t o al p a s a d o , al p r e s e n t e p e r o t a m b i é n al f u t u r o . P a r a evitar la c o n n o t a c i ó n p e y o r a t i v a q u e se da a su p r o p i a d e n o m i n a c i ó n , y p a r a p e r m i t i r el despliegue de sus v i r t u a l i d a d e s , a p a r t i r del m o d e l o u t ó p i c o se r e t r o c e d e al p r e s e n t e , p a r a d e t e c t a r los p r o b l e m a s y c o n f l i c t o s f u n d a m e n t a l e s , los a c t o r e s , las f u e r z a s , los i n s u m o s que a p o r t a n , las t e n d e n c i a s q u e p r o d u c e n y e x p r e s a n , las variablesclave de los c a m b i o s d e s e a d o s , los p r o c e s o s p o r los cuales las variables a f e c t a n las u n i d a d e s que a c t ú a n c o m o a c t o r e s en el s i s t e m a a m o d i f i c a r y los i n s u m o s que ellas p r o d u c e n . Es posible a s í e l a b o r a r y t r a t a r de realizar u n a e s t r a t e g i a c o n c e b i d a c o m o c u e r p o m á s o m e n o s c o h e r e n t e de decisiones s o b r e u n c o n j u n t o de o p c i o n e s , e x p r e s i ó n e i n s t r u m e n t o de u n p r o y e c t o h i s t ó r i c o par a la r e a l i z a c i ó n de u n m o d e l o c o n c r e t o , b a s a d o en u n a c o n c e p c i ó n global y u n i f i c a d a del desarrollo n a c i o n a l de c a d a p a í s c o m o c a m b i o e s t r u c t u r a l en t o d o s los a s p e c t o s b á s i c o s y en t o d o s los niveles esenciales del s i s t e m a , p r o c e s o de m a r c h a h a c i a u n a s o c i e d a d d e s e a d a . Ningún p a í s l a t i n o a m e r i c a n o p u e d e esperar que se p r o d u z c a n el

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c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o , los c a m b i o s sociales p r o g r e s i v o s , la liberac i ó n de la c r e a t i v i d a d c u l t u r a l y c i e n t í f i c o - t é c n i c a , la d e m o c r a t i z a c i ó n a u t é n t i c a y la p l e n a r e c u p e r a c i ó n y u s o de la i n d e p e n d e n c i a en el s i s t e m a i n t e r n a c i o n a l , c o m o r e s u l t a d o s del j u e g o libre de las a c t u a les e s t r u c t u r a s ni del a u t o m a t i s m o d e m e c a n i s m o s y p r o c e s o s e s p o n t á n e o s . Se r e q u i e r e u n a p o l í t i c a i n t e g r a d a , q u e asegure u n gran y ráp i d o i m p u l s o de d e s a r r o l l o y q u e i n c o r p o r e y p r o d u z c a r e q u i s i t o s , rasgos y r e s u l t a d o s c o m o los siguientes: 1) P r i o r i d a d de los intereses generales de la s o c i e d a d n a c i o n a l s o b r e los intereses de g r u p o s privados m i n o r i t a r i o s , de t e n d e n c i a s p a r t i c u l a ristas, y de c o r p o r a c i o n e s y g o b i e r n o s de p o t e n c i a s e x t r a n j e r a s . 2 ) N e c e s i d a d de u n gran y r á p i d o i m p u l s o de c r e c i m i e n t o : a p e r t u r a o p r o f u n d i z a c i ó n de la r e f o r m a a g r a r i a ; p a s o a la i n d u s t r i a l i z a c i ó n integrada y a u t ó n o m a . 3 ) E x p a n s i ó n y r e d i s t r i b u c i ó n progresiva del i n g r e s o , en f a v o r sob r e t o d o de los g r u p o s m a y o r i t a r i o s y de las regiones s u b o r d i n a d a s y p o s t e r g a d a s , c o n t e n d e n c i a a la c o n j u g a c i ó n de e x i g e n c i a s de j u s t i c i a social y d e m o c r a t i z a c i ó n integral, de e s t í m u l o de la inversión p r o d u c tiva, de e x t e n s i ó n vertical y h o r i z o n t a l del m e r c a d o i n t e r n o . 4 ) P r i o r i d a d de la a c u m u l a c i ó n n a c i o n a l y d e f i n i c i ó n de u n p a p e l subsidiario y e s t r i c t a m e n t e c o n t r o l a d o p a r a el a p o r t e de los r e c u r s o s externos. 5 ) D o t a c i ó n de c o n d i c i o n e s favorables a la a u t o n o m í a y a la c r e a t i vidad en la c u l t u r a , la c i e n c i a y la t e c n o l o g í a . 6 ) C a m b i o s en la e s t r u c t u r a social: l o g r o de igualdad y j u s t i c i a soc i o e c o n ó m i c a s ; m o d i f i c a c i o n e s progresivas en la c o r r e l a c i ó n de fuerzas y p o d e r e s e n t r e las clases y los g r u p o s ; s a c u d i m i e n t o de t o d o lo q u e sea, i m p l i q u e o g e n e r e a p a t í a , i n d i f e r e n c i a , falta de p a r t i c i p a c i ó n de los individuos y las m a y o r í a s , y la p r o m o c i ó n de su a p o y o y de su i n t e r v e n c i ó n a c t i v a y d i r e c t a en la e c o n o m í a y la s o c i e d a d , la cult u r a y la p o l í t i c a . 7 ) A r t i c u l a c i ó n y a c t u a c i ó n de u n a alianza o p e r a t i v a de las clases y g r u p o s d i n á m i c o s y t r a n s f o r m a d o r e s , c o n s t i t u t i v o s en c o n j u n t o d e las mayorías nacionales, especialmente: — — — —

T r a b a j a d o r e s u r b a n o s , c a m p e s i n o s y asalariados r u r a l e s . Intelectuales, profesionales, científicos, técnicos, artistas. Diversas d i m e n s i o n e s de la e m p r e s a r e a l m e n t e n a c i o n a l . G r u p o s de las regiones p o s t e r g a d a s y a f e c t a d a s p o r el d e s a r r o l l o desigual y c o m b i n a d o . — Militares q u e n o se resignen a ser m e r o s r e p r e s o r e s del c a m b i o y

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g e n d a r m e s de o c u p a c i ó n de sus p u e b l o s al servicio de intereses privilegiados y p o d e r e s f o r á n e o s . — G r u p o s c o n f e s i o n a l e s diversos p a r a los que la religión y la é t i c a se i d e n t i f i q u e n c o n las e x i g e n c i a s de l i b e r a c i ó n h u m a n a , social y nacional. — L a j u v e n t u d , las m u j e r e s , las m i n o r í a s , v í c t i m a s de discriminac i o n e s seculares o m i l e n a r i a s . A la a r t i c u l a c i ó n m i s m a de esta alianza debe agregarse la n e c e s i d a d imprescindible de u n a l t o g r a d o de c o n c i e n c i a , de interés y de p a r t i c i Dación a c t i v a y d i r e c t a de las m á s amplias c a p a s de la p o b l a c i ó n en la b ú s q u e d a , la r e a l i z a c i ó n y el c o n t r o l de los c a m b i o s , y en la r e s t r u c t u r a c i ó n y el m a n e j o del E s t a d o . El d e r e c h o a la d i f e r e n c i a d e b e ser a f i r m a d o y l e g i t i m a d o , y c u a l q u i e r c r i t e r i o d i s c r i m i n a t o r i o ( c l a s e , nac i ó n , e t n i a , religión, c o n v i c c i o n e s i d e o l ó g i c a s y p o l í t i c a s , e t c . ) d e b e combatirse y descartarse. U n a alianza de este t i p o p r o p o r c i o n a las bases sociales, las f u e n t e s de p o d e r p o l í t i c o , los r e f u e r z o s de legitimidad y c o n s e n s o q u e u n Est a d o y u n a élite p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a de c a r a c t e r í s t i c a s a u t é n t i c a m e n t e d e m o c r á t i c a s y t r a n s f o r m a d o r a s r e q u i e r e n p a r a sobrevivir y desplegar r e a l i z a c i o n e s efectivas en s i t u a c i o n e s n a c i o n a l e s e i n t e r n a cionales que se p r e s e n t a n c a d a vez m á s grávidas de peligros y e n e m i g o s . 8 ) A p a r i c i ó n o c o n s o l i d a c i ó n y d e s a r r o l l o de u n a élite de dirigentes y c u a d r o s i n t e l e c t u a l e s , p o l í t i c o s y a d m i n i s t r a t i v o s . Ella d e b e ser, en la m a y o r m e d i d a p o s i b l e , la e x p r e s i ó n de los c o m p o n e n t e s , de los impulsos y de los r e q u e r i m i e n t o s de la alianza m e n c i o n a d a . E s t a alianza c o n s t i t u y e la base social en que la élite d e b e a p o y a r s e ; en la c u a l la m a y o r í a de sus m i e m b r o s se r e c l u t a ; de la q u e p r o v i e n e n o p u e d e n llegar a derivar su r e p r e s e n t a t i v i d a d , su f u e r z a , su c o h e s i ó n , su legitim i d a d , el c o n s e n s o de que d i s f r u t e . L o s dirigentes y c u a d r o s de la élite i n t e l e c t u a l - p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v a d e b e n prevenirse y ser p r e v e nidos c o n t r a el peligro de c o n v e r t i r s e en u n a élite en el p e o r s e n t i d o del t é r m i n o ; privilegiada y a l i e n a d a de sus p r o p i o s p u e b l o s y de sus r e p r e s e n t a d o s ; sustituida a la v o l u n t a d , la p a r t i c i p a c i ó n y el c o n t r o l de a q u é l l o s ; p r o m o t o r a de alguna v a r i a n t e (fascista o stalinista) de c a p i t a l i s m o m o n o p o l i s t a - b u r o c r á t i c o de E s t a d o que d e s v i r t ú e los o b j e t i v o s p r o c l a m a d o s o frustre su l o g r o . 9 ) C o n t r o l c r e c i e n t e del s i s t e m a p o l í t i c o y de los i n s t r u m e n t o s y m e c a n i s m o s de p o d e r y decisión p o r g r u p o s d i n á m i c o s y t r a n s f o r m a d o r e s , q u e n o t e m a n ni resistan el d e s a r r o l l o n a c i o n a l , la a u t o n o m í a i n t e r n a c i o n a l , la alianza y la i n t e g r a c i ó n c o n los g r u p o s y p a í s e s v í c t i -

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m a s y c o n las a v a n z a d a s a u t é n t i c a m e n t e progresistas del m u n d o subd e s a r r o l l a d o y del m u n d o d e s a r r o l l a d o . 10) O b t e n c i ó n de un g r a d o c a d a vez m a y o r de a r t i c u l a c i ó n i n t e r n a y de c o n s e n s o n a c i o n a l g e n e r a l i z a d o a favor del desarrollo y de la aut o n o m í a i n t e r n a c i o n a l , c o m o base indispensable p a r a la a c t u a c i ó n en tal s e n t i d o p o r E s t a d o s r e p r e s e n t a t i v o s , c o n s o l i d a d o s y e f i c a c e s . 1 1 ) R e m p l a z o del c r e c i m i e n t o insuficiente e irregular b a j o r é g i m e n liberal en lo e c o n ó m i c o y de estilo a u t o r i t a r i o en lo p o l í t i c o , p o r u n d e s a r r o l l o t o t a l e i n t e g r a d o , p r o m o v i d o y e j e c u t a d o p o r el E s t a d o y las e m p r e s a s p ú b l i c a s y p o r las o r g a n i z a c i o n e s sociales de base y c o n t e n i d o p o p u l a r e s , a través de un plan q u e f o r t a l e z c a al u n o y a las o t r a s y e x t i e n d a sus á m b i t o s de i n t e r v e n c i ó n y r e a l i z a c i ó n . El E s t a d o n o se r e d u c e a llenar los v a c í o s c r e a d o s o d e s a t e n d i d o s p o r la e m p r e s a p r i v a d a . P r o d u c t o de la s o c i e d a d p e r o t a m b i é n su p r o d u c t o r , el E s t a d o p u e d e p r o m o v e r y regular el p r o c e s o de d e s a r r o l l o h i s t ó r i c o de a q u é l l a , a s u m i r y realizar u n n u e v o m o d e l o de e c o n o m í a y s o c i e d a d , de c u l t u r a y de r é g i m e n p o l í t i c o . D e b e a s u m i r u n papel estratégico y predominante; cumplir una función rectora, precursora y e m p r e s a r i a l ; a c t u a r c o m o p r o m o t o r y g e s t o r de los intereses c o l e c t i vos y del p r o g r e s o n a c i o n a l . El E s t a d o n o d e b e a c t u a r c o m o simple a r b i t r o p a s i v o , a p a r e n t e m e n t e n e u t r a l , e n t r e g r u p o s e intereses c o n t r a d i c t o r i o s , ni limitarse a b u s c a r u n equilibrio p r e c a r i o a través de c o n c e s i o n e s y t r a n s a c c i o n e s r e t a r d a t a r i a s del d e s a r r o l l o . L a e s t r a t e gia y el plan del E s t a d o d e b e n inspirarse en u n a f i l o s o f í a social y p o l í t i c a q u e p e r m i t a d e t e r m i n a r su c a r á c t e r y el c o n t e n i d o de u n a y o t r o , sus m é t o d o s y sus a l c a n c e s . Ello s u p o n e y e x i g e la fijación de m e t a s , i n s t r u m e n t o s y p r i o r i d a d e s , la r e a l i z a c i ó n de p r o g r a m a s y p r o y e c t o s . T a m p o c o p u e d e r e d u c i r s e el E s t a d o a i n s t r u m e n t o de m a n i o b r a p a r a c o y u n t u r a s transitorias o fines p a r t i c u l a r i s t a s ; ni p a r a la aplic a c i ó n de m e r o s paliativos que n o a c t ú a n s o b r e las c a u s a s ni s o b r e los a s p e c t o s sustanciales del a t r a s o , la d e p e n d e n c i a y la crisis. R e s u l t a n t a m b i é n i n c o n v e n i e n t e s la b ú s q u e d a de s o l u c i o n e s parciales p o r grup o s de f u n c i o n a r i o s i n n o v a d o r e s , la m e r a i n t r o d u c c i ó n y el a g r e g a d o m e c á n i c o de ó r g a n o s m o d e r n o s y d i n á m i c o s c o m o enclaves en el c u a d r o y la e s t r u c t u r a t r a d i c i o n a l e s del E s t a d o . T o d o ello n o h a c e m á s que a u m e n t a r las c o m p l i c a c i o n e s , los desajustes y los c o s t o s d e la gestión e s t a t a l , sin g a r a n t i z a r e f i c a c i a ni é x i t o . P a r t e esencial de e s t a p e r s p e c t i v a es la e x t e n s i ó n y el f o r t a l e c i m i e n t o del s e c t o r p ú b l i c o y de los e n t e s e s t a t a l e s d e s c e n t r a l i z a d o s , la sust i t u c i ó n p o r los m i s m o s del s e c t o r p r i v a d o en algunas e m p r e s a s y a e x i s t e n t e s , la c r e a c i ó n de n u e v o s c e n t r o s g u b e r n a m e n t a l e s d e d e c i s i ó n

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y g e s t i ó n . El s e c t o r p ú b l i c o y las e m p r e s a s estatales t i e n d e n a englobar c a m p o s y r e s o r t e s decisivos p a r a el d e s a r r o l l o a u t ó n o m o y equilib r a d o de la e c o n o m í a y p a r a la t r a n s f o r m a c i ó n progresiva d e la socied a d . Se p i e n s a s o b r e t o d o en la i n f r a e s t r u c t u r a y o t r o s servicios p ú b l i c o s e s e n c i a l e s ; la p r o d u c c i ó n de c i e r t a s m a t e r i a s p r i m a s a g r o p e cuarias y minerales y de algunos bienes industriales q u e revisten car á c t e r e s t r a t é g i c o y c r í t i c o ; la p r o m o c i ó n y r e a l i z a c i ó n d e la investigac i ó n c i e n t í f i c a y de la i n n o v a c i ó n t e c n o l ó g i c a ; las r a m a s d o m i n a d a s p o r m o n o p o l i o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s : p a r t e c o n s i d e r a b l e del c o m e r c i o e x t e r i o r e i n t e r n o y del s i s t e m a b a n c a r i o , los principales inst r u m e n t o s de p o l í t i c a e c o n ó m i c a . El s e c t o r p ú b l i c o y sus e m p r e s a s p r o p o r c i o n a n la base y el i m p u l s o , los i n s t r u m e n t o s y los r e c u r s o s , p a r a la a c u m u l a c i ó n i n t e r n a y la inversión p r o d u c t i v a c o n fines de d e s a r r o l l o , el i n c r e m e n t o del e m p l e o y la r e d i s t r i b u c i ó n p r o g r e s i v a del i n g r e s o , la m o d e r n i z a c i ó n integral y la a u t o n o m í a e x t e r n a , sin a f e c t a r en lo posible el nivel de ingreso y de c o n s u m o r a z o n a b l e de la población. Se r e d e f i n e n y p r e c i s a n los l í m i t e s del s e c t o r p ú b l i c o y sus r e l a c i o nes c o n el s e c t o r p r i v a d o . E s t e ú l t i m o o p e r a las r a m a s y a c t i v i d a d e s c u y a gestión n o interese o c o n v e n g a de m o d o i n d i s c u t i b l e m e n t e prio r i t a r i o a entes e s t a t a l e s e i n s t i t u c i o n e s sociales. L a s c o n d i c i o n e s esp e c í f i c a s de la realidad n a c i o n a l en c a d a m o m e n t o h i s t ó r i c o , las exigencias del m o d e l o a p l i c a d o y las p o l í t i c a s c o n c r e t a s de su r e a l i z a c i ó n , indican en c a d a c a s o si las e m p r e s a s públicas a c t u a r á n en s i t u a c i ó n d e m o n o p o l i o o en c o m p e t e n c i a c o n las p r i v a d a s . E s t e p r o b l e m a se plant e a en t o r n o a varias c u e s t i o n e s b á s i c a s : ¿ e n q u é r a m a s es n e c e s a r i a la i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l ? D o n d e lo sea, ¿ e n c u á l e s las e m p r e s a s p ú b l i c a s c o n s t i t u y e n la m e j o r f o r m a de c u m p l i r l a ? ¿ D ó n d e y c u á n d o d e b e m a n t e n e r s e el r é g i m e n de m o n o p o l i o o el de c o m p e t e n c i a ? T o d o ello n o i m p l i c a en p r i n c i p i o suprimir la e m p r e s a p r i v a d a , o r e d u c i r drástic a m e n t e su á m b i t o de e x i s t e n c i a y despliegue. Ella p u e d e c o n s e r v a r u n c o n s i d e r a b l e c a m p o de a c c i ó n e i n c l u s o beneficiarse c o n el f u n c i o n a m i e n t o e f i c i e n t e del E s t a d o y d e sus e m p r e s a s . P o r o t r a p a r t e , u n E s t a d o q u e c o m b i n e el n ú m e r o y e f i c a c i a de sus p o d e r e s c o n u n c a r á c t e r indiscutible de r e p r e s e n t a t i v i d a d social y d e d e m o c r a t i z a c i ó n p o l í t i c a , está en m e j o r e s c o n d i c i o n e s d e n e g o c i a r desde u n a p o s i c i ó n de f u e r z a y a u t o n o m í a c o n s i d e r a b l e s c o n la gran e m p r e s a n a t i v a y c o n la c o r p o r a c i ó n t r a n s n a c i o n a l , e i m p o n e r l e s c o n d i c i o n e s r a c i o n a l e s p a r a su r e g u l a c i ó n y su c o o p e r a c i ó n . A la j u s t i f i c a c i ó n p o r los fines se agrega la j u s t i f i c a c i ó n p o r los res u l t a d o s . E s t a d o , s e c t o r p ú b l i c o y sus e m p r e s a s se r e o r g a n i z a n , en sus

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e s t r u c t u r a s , en sus i n t e r r e l a c i o n e s y en sus d i n a m i s m o s , a fin de c u m plir los fines j u s t i f i c a t i v o s de su e x i s t e n c i a , de sus p o d e r e s , de sus rec u r s o s y a c t i v i d a d e s , c o n m u c h a m a y o r e f i c i e n c i a . L o s e s q u e m a s inst i t u c i o n a l e s y o r g a n i z a t i v o s q u e h a n d e e l a b o r a r s e y aplicarse t r a t a n d e eludir dos posibilidades s i e m p r e a m e n a z a n t e s : la s u p e r c e n t r a l i z a c i ó n b u r o c r a t i z a n t e , la i n d e p e n d e n c i a y la dispersión e x c e s i v a s . P a r a s u p e r a r e s t a d i s y u n t i v a , se p e r f e c c i o n a n o i n v e n t a n f ó r m u l a s flexibles q u e p e r m i t e n c o m b i n a r la d e s c e n t r a l i z a c i ó n y la iniciativa i n d e p e n d i e n t e de las e m p r e s a s p ú b l i c a s , c o n la s u b o r d i n a c i ó n a los intereses sociales y a la p o l í t i c a e c o n ó m i c a del E s t a d o , t o d o ello c o o r d i n a d o en u n plan de c o n j u n t o . Sin e m b a r g o , el E s t a d o n o d e b e c o n v e r t i r s e en o b j e t o de i d o l a t r í a , ni ser visualizado c o m o p a n a c e a universal, c a p a z d e c u a l q u i e r m i l a g r o p o r su m e r a i n t e r v e n c i ó n . El E s t a d o en s í m i s m o , la e x p a n s i ó n y el f o r t a l e c i m i e n t o de sus p o d e r e s y á m b i t o s , son requisitos n e c e s a r i o s y r a c i o n a l e s p a r a el d e s a r r o l l o integral de a c u e r d o c o n los l i n c a m i e n t o s e s b o z a d o s . P o r o t r a p a r t e , t o d o E s t a d o es s i e m p r e en m a y o r o m e n o r g r a d o u n a f o r m a de a l i e n a c i ó n , u n a p a r t e de la s o c i e d a d q u e se s e p a r a de ella y se erige s o b r e ella, la e x p r o p i a y d o m i n a , t i e n d e a volverse l i m i t a t i v o y opresivo de las fuerzas h u m a n a s e x p a n s i v a s y d e u n a vida social e n r i q u e c i d a y d i n á m i c a . E l l o e x i g e c o m b i n a r la i n t e r v e n c i ó n y la p l a n i f i c a c i ó n de u n E s t a d o f u e r t e ( e n p o d e r e s , en r e c u r s o s y en c a m p o s de a c t u a c i ó n e c o n ó m i c a ) , s o c i a l m e n t e e f i c i e n t e , r e s p e t u o s o de los d e r e c h o s y libertades individuales; c o n el a u m e n t o de la partic i p a c i ó n a c t i v a y d i r e c t a de g r u p o s , i n s t i t u c i o n e s e individuos e n y sob r e el E s t a d o , y en t o d o s los á m b i t o s de la e x i s t e n c i a social y c o t i d i a n a , p a r a r e c u p e r a r la libertad h u m a n a a través d e t o d o s los a s p e c t o s y niveles y n o sólo en lo m e r a m e n t e p o l í t i c o , y p a r a p r o m o v e r la e x p a n s i ó n r a c i o n a l de t o d a s las p o t e n c i a l i d a d e s y posibilidades de las personas. El m o d e l o e s b o z a d o e x i g e u n a s o c i e d a d d e m o c r á t i c a de p l e n a p a r t i c i p a c i ó n , a u t o g e s t i o n a d a y a u t o g o b e r n a d a . L a c o m p o n e n seres h u m a n o s libres, iguales y c r e a t i v o s , q u e dejan de ser o b j e t o s , j u g u e t e s , i n s t r u m e n t o s pasivos de la h i s t o r i a y de o t r o s seres h u m a n o s , p a r a c o n v e r t i r s e en s u j e t o s q u e c o m p a r t e n la r a c i o n a l i d a d , la l i b e r t a d , la e s p o n t a n e i d a d , la igualdad y la r e s p o n s a b i l i d a d . L a s o c i e d a d se c o n s t i t u y e y se f u n d a , se d e s e s t r u c t u r a y se r e c o n s t r u y e p e r m a n e n t e m e n t e m e d i a n t e u n p r o c e s o global y c o m p l e j o , de libre diálogo y libre a c u e r d o , de a b a j o h a c i a a r r i b a , e n t r e t o d o s los h a b i t a n t e s , en t o d o s sus a s p e c t o s y p a p e l e s ( p r o d u c t o r e s , c o n s u m i d o r e s , c i u d a d a n o s ) y en t o d o s los niveles y a s p e c t o s de la e x i s t e n c i a . L a d e m o c r a c i a r e p r e s e n -

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t a t i v a y la d e m o c r a c i a d i r e c t a se c o m b i n a n . U n a escala de e s t r u c t u r a s a u t o g e s t i o n a d a s , a u t o g o b e r n a d a s y federativas a s c e n d e n t e s va i n t e g r a n d o individuos, g r u p o s , r e g i o n e s , a c t i v i d a d e s de lo l o c a l a lo n a c i o nal. L a a u t o g e s t i ó n en la e s c u e l a , la e m p r e s a , las o t r a s i n s t i t u c i o n e s sociales y c u l t u r a l e s , el a u t o g o b i e r n o en lo p o l í t i c o , d e s e m b o c a n en u n s i s t e m a de p l a n i f i c a c i ó n d e m o c r á t i c a p a r a el s i s t e m a de d e c i s i o n e s de la s o c i e d a d global. El desarrollo n a c i o n a l y la a u t o n o m í a e i n t e g r a c i ó n i n t e r n a c i o n a l e s , son d o s c a r a s indisociables de u n a m i s m a realidad y de u n a m i s m a e x i g e n c i a . U n E s t a d o a la vez f u e r t e y de gran r e p r e s e n t a t i v i d a d dem o c r á t i c a está en m e j o r e s c o n d i c i o n e s p a r a a t e n u a r o s u p r i m i r la dependencia externa respecto a un sistema internacional m u y c o n c e n t r a d o y p o l a r i z a d o en p o d e r e s y r e s p e c t o a c u a l q u i e r gran p o t e n c i a . L a r e c u p e r a c i ó n o el r e f u e r z o p e r m a n e n t e de la a u t o n o m í a i n t e r n a c i o n a l es indispensable p a r a el f o r t a l e c i m i e n t o y p r o g r e s o del E s t a d o y de la s o c i e d a d n a c i o n a l e s . L o es t a m b i é n p a r a el a v a n c e h a c i a form a s superiores de i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a , y h a c i a la e m e r g e n c i a y a f i r m a c i ó n de u n n u e v o o r d e n m u n d i a l , b a s a d o en la l i b e r t a d , la igualdad, la j u s t i c i a , la b u e n a v o l u n t a d r e c í p r o c a , el b i e n e s t a r c o m p a r t i d o de t o d o s los p a í s e s p a r t i c i p a n t e s . L a i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a —y m á s en general u n n u e v o o r d e n m u n d i a l — t a m b i é n se f u n d a a través de u n p r o c e s o de libre diálogo y libre a c u e r d o m e d i a n t e u n a escala de e s t r u c t u r a s a u t o g e s t i o n a d a s , aut o g o b e r n a d a s y federativas a s c e n d e n t e s , la m a r c h a h a c i a i n s t i t u c i o n e s p o l í t i c a s y de sistemas de p l a n i f i c a c i ó n d e m o c r á t i c a a escala supranac i o n a l . E l l o i n c o r p o r a s u p u e s t o s , riesgos, e f e c t o s . E n p r i m e r lugar, u n a i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a digna de ese n o m b r e se b a s a en la l i b e r t a d , la i g u a l d a d , la b u e n a v o l u n t a d r e c í p r o c a de los p a í s e s p a r t i c i p a n t e s . E x c l u y e a s í f u e r z a s , e s t r u c t u r a s , t e n dencias y c o m p o r t a m i e n t o s q u e g e n e r a n y r e f u e r z a n la d o m i n a c i ó n , la h e g e m o n í a y la e x p l o t a c i ó n de u n a n a c i ó n s o b r e o t r a . L a n a c i ó n es s o m e t i d a a u n a d i n á m i c a de reafirmación-superación. Por una parte, se r e c o n o c e c o m o reales y l e g í t i m a s las c o n d i c i o n e s de n o u n i f o r m i d a d , diversidad y p a r t i c u l a r i d a d q u e r e i n a n en los p a í ses y los d i f e r e n c i a n . L a n a c i ó n sigue t e n i e n d o realidad s u s t a n t i v a y a s p e c t o s positivos a p r e s e r v a r . N i n g u n a n a c i ó n p u e d e ser s u p r i m i d a v i o l e n t a m e n t e . L a i n t e g r a c i ó n de las n a c i o n e s a e s c a l a l a t i n o a m e r i c a n a es posible y deseable s ó l o a p a r t i r del r e c o n o c i m i e n t o d e su d e r e c h o a la a u t o d e t e r m i n a c i ó n , al d e s a r r o l l o i n d e p e n d i e n t e , a la separación. Por otra parte,

la n a c i ó n es u n a c a t e g o r í a n o e t e r n a , sino h i s t ó r i c a

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y c o n t i n g e n t e ; se h a i d o v o l v i e n d o relativa y a b s o l e t a . Se c o n v i e r t e en c a m i s a de f u e r z a q u e asfixia la p l e n a r e a l i z a c i ó n del p o t e n c i a l h u m a n o , la c o n c i e n c i a u n i f i c a d a de la especie y la a u t o - r e a l i z a c i ó n a n t r o p o l ó g i c a . El n a c i o n a l i s m o e x t r e m o es e n e m i g o d e los intereses l e g í t i m o s de la p r o p i a n a c i ó n , de la región y de la h u m a n i d a d . O b s t a c u l i z a el l o g r o de los fines de i n t e g r a c i ó n e n c o m u n i d a d e s h u m a n a s c a d a vez m á s universalistas. En segundo lugar, el r e s p e c t o de la l i b e r t a d e igualdad de las n a c i o nes d e b e p o r c o n s i g u i e n t e ser a r m o n i z a d o c o n la p r o m o c i ó n d e fuerzas y la b ú s q u e d a de f o r m a s q u e f a v o r e z c a n la gradual i n t e g r a c i ó n de aquéllas en niveles a s c e n d e n t e s de s o c i e d a d i n t e r n a c i o n a l . E l l o r e q u i e r e la a g r e g a c i ó n y la a r t i c u l a c i ó n de actores ( l o c a l e s , nac i o n a l e s , regionales, t r a s n a c i o n a l e s o n o t e r r i t o r i a l e s , i n t e r n a c i o n a l e s ) , c a p a c e s de g e n e r a r , c o n s o l i d a r e i m p o n e r las c o n d i c i o n e s de u n n u e v o o r d e n l a t i n o a m e r i c a n o y m u n d i a l . R e q u i e r e t a m b i é n la c r i s t a l i z a c i ó n de u n a constelación c o m p a r t i d a de intereses y valores internacionales, c o n a p t i t u d p a r a e x p r e s a r y p a r a e n c a r n a r s e en fuerzas socioculturales y políticas a la vez p o d e r o s a s y o p e r a t i v a s , q u e ejerzan influencia decisiva s o b r e la o p i n i ó n p ú b l i c a y los p r o c e s o s de d e c i s i ó n ( n a c i o n a l e s , r e g i o n a l e s , m u n d i a l e s ) y q u e p r o d u z c a n e f e c t o s desest r u c t u r a n t e s y r e s t r u c t u r a n t e s de s e n t i d o universalista. E n p a r t i c u l a r , r e s u l t a indispensable e s t i m u l a r la a p a r i c i ó n y la p e r d u r a b i l i d a d de u n sistema de lealtad internacional; de valores, normas p o s i t i v a s , instituciones, prácticas c o n c r e t a s , q u e g e n e r e n , r e c o n o z c a n y g a r a n t i c e n la p r i m a c í a del i n t e r é s l a t i n o a m e r i c a n o e i n t e r n a c i o n a l s o b r e el puram e n t e n a c i o n a l ; de m e c a n i s m o s r e q u e r i d o s p a r a la e m e r g e n c i a , el f u n c i o n a m i e n t o y la vigencia irreversibles de la i n t e g r a c i ó n l a t i n o a m e r i c a n a p r i m e r o y del o r d e n m u n d i a l s i m u l t á n e a o s u b s i g u i e n t e m e n t e .